當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理模式及改革

白智立，劉 娟

（1，2.北京大學(xué)，北京 100871）

今年是非常值得紀(jì)念的中國(guó)改革開(kāi)放40周年。如果從國(guó)家治理變革角度觀察和思索的話，中國(guó)改革開(kāi)放的歷史征程發(fā)端于1978年召開(kāi)的黨的十一屆三中全會(huì)，在之后長(zhǎng)期堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的發(fā)展過(guò)程中，中國(guó)出現(xiàn)了“經(jīng)濟(jì)國(guó)家”宏觀政策背景下的國(guó)家治理模式。在改革開(kāi)放推進(jìn)三十多年后的2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確全面深化改革的總目標(biāo)為“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在2017年黨的十九大以及2018年黨的十九屆三中全會(huì)上，確立了以中國(guó)共產(chǎn)黨為中心的國(guó)家治理體系和國(guó)家治理結(jié)構(gòu)。

從以上一系列變化巨大的改革活動(dòng)中我們可以觀察到，中國(guó)正以強(qiáng)烈的國(guó)家自覺(jué)，嘗試進(jìn)行國(guó)家治理現(xiàn)代化變革。國(guó)家治理這一概念兼顧了轉(zhuǎn)型社會(huì)國(guó)家的主導(dǎo)作用和治理理念所強(qiáng)調(diào)的社會(huì)訴求，同時(shí)實(shí)踐過(guò)程中國(guó)家治理可表現(xiàn)為一個(gè)結(jié)構(gòu)性的動(dòng)態(tài)均衡調(diào)試的過(guò)程。①徐湘林：《“國(guó)家治理”的理論內(nèi)涵》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2014年第12期。而且從時(shí)至今日仍在持續(xù)的改革活動(dòng)來(lái)看，當(dāng)前中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化改革的實(shí)質(zhì)意義在于對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)的“經(jīng)濟(jì)國(guó)家”國(guó)家治理模式進(jìn)行較為全面的修正。

從黨的十一屆三中全會(huì)到十八屆三中全會(huì)、十九大、十九屆三中全會(huì)，橫亙四十年。在國(guó)家治理現(xiàn)代化改革不斷深化的當(dāng)下，思考和探討改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)國(guó)家治理模式及其改革的意涵，應(yīng)該說(shuō)具有非常重要的歷史和現(xiàn)實(shí)意義。

一、改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)國(guó)家治理總體特征

在此，我們先將改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)國(guó)家治理模式置于“中國(guó)模式”語(yǔ)境之下，來(lái)探討這一時(shí)期中國(guó)國(guó)家治理的總體特征。

有關(guān)“中國(guó)模式”的討論，前些年熱鬧一時(shí)，現(xiàn)在基本很少看到。但毋庸置疑，有關(guān)中國(guó)模式問(wèn)題的討論，對(duì)于我們思索改革開(kāi)放以來(lái)乃至當(dāng)前進(jìn)行的國(guó)家治理現(xiàn)代化改革都是非常必要的。以1978年黨的十一屆三中全會(huì)為始端開(kāi)啟的改革開(kāi)放，中國(guó)采取的公共政策主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)政策，而這一時(shí)期的國(guó)家治理模式可以稱為“經(jīng)濟(jì)國(guó)家”的建構(gòu)模式，并在此基礎(chǔ)之上確實(shí)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和巨大繁榮，基本上實(shí)現(xiàn)了改革開(kāi)放之初確立的中國(guó)宏觀公共政策所追求的終極目標(biāo)。那么，創(chuàng)造這一在十億以上人口大國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化奇跡的基礎(chǔ)性制度、體制、機(jī)制究竟是什么，則是本文首先需要探討的主要問(wèn)題。

一般而言，我們可以將發(fā)展模式定義為有效實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的政策手段的組合方式。旅日學(xué)者唐亮教授認(rèn)為，中國(guó)的現(xiàn)代化模式是“既不同于以自由主義經(jīng)濟(jì)和民主制為主要特征的西方模式，也不同于以中央指令性經(jīng)濟(jì)和全能主義體制為主要特征的傳統(tǒng)社會(huì)主義模式”的一種新模式①唐亮：《當(dāng)代中國(guó)政治——對(duì)中國(guó)特色的現(xiàn)代化發(fā)展模式的新解讀》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2014年，第3頁(yè)。。

從總體來(lái)看，黨的十一屆三中全會(huì)使中國(guó)實(shí)現(xiàn)了向經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的基本轉(zhuǎn)型，從而建立了改革開(kāi)放以來(lái)的“經(jīng)濟(jì)國(guó)家”國(guó)家治理模式，使中國(guó)邁向了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展的“經(jīng)濟(jì)國(guó)家”歷史階段。這一階段的總體特征主要表現(xiàn)為：一是改革開(kāi)放政策的實(shí)施，改革了以往的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理方式，積極和全面地引入了市場(chǎng)原理和競(jìng)爭(zhēng)原理；二是采取和緩的國(guó)家統(tǒng)治方式，改革以往的一元化領(lǐng)導(dǎo)模式，開(kāi)始強(qiáng)調(diào)法治和民主在國(guó)家治理中的作用；三是由此出現(xiàn)了最大動(dòng)員型的國(guó)家和社會(huì)關(guān)系，最大限度地動(dòng)員政府（中央政府，特別是地方政府）、社會(huì)（包括傳統(tǒng)的企事業(yè)單位在內(nèi)的社會(huì)組織）、個(gè)人（公共部門(mén)和社會(huì)的廣大成員），參與到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展大潮之中。

與本文關(guān)于國(guó)家治理模式的探討相關(guān)，這里需要注意的是，由于這些轉(zhuǎn)變都是在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中發(fā)生的，因此，對(duì)政府及其成員的動(dòng)員則顯得更為重要。同時(shí)，這一改革開(kāi)放早期就已基本確定的國(guó)家治理模式保持了長(zhǎng)久持續(xù)的態(tài)勢(shì)，這也是一個(gè)重要特點(diǎn)。在此，需要進(jìn)一步回答改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)國(guó)家治理模式的基本結(jié)構(gòu)具有哪些特點(diǎn)的問(wèn)題。以下主要從“雙重的組織結(jié)構(gòu)”、“雙重的價(jià)值結(jié)構(gòu)”、“雙重的效率結(jié)構(gòu)”等方面進(jìn)行探討。

二、改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)國(guó)家治理模式

（一）“雙重”的組織結(jié)構(gòu)

中國(guó)國(guó)家治理模式特征中最具國(guó)別區(qū)分意義的內(nèi)容，應(yīng)該是中國(guó)獨(dú)特的政治結(jié)構(gòu)——即中國(guó)長(zhǎng)期形成的與“國(guó)體”和“政體”二分論緊密聯(lián)系的黨政體制，也就是執(zhí)政黨—國(guó)家體制。②參見(jiàn)陳明明：《在革命與現(xiàn)代化之間——關(guān)于黨治國(guó)家的一個(gè)觀察和討論》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2015年，導(dǎo)論、第一章、第三章。

在一般意義上，人們多認(rèn)為，作為中國(guó)唯一執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨全面覆蓋中國(guó)政治、國(guó)家以及社會(huì)整體。與此理解不同，正如“國(guó)體”和“政體”二分論這一表述所展現(xiàn)的那樣，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)的國(guó)家治理改革，呈現(xiàn)出“黨”和“國(guó)”的區(qū)分態(tài)勢(shì)。有學(xué)者指出，“理解新時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨與國(guó)家主權(quán)及社會(huì)結(jié)構(gòu)關(guān)系的關(guān)鍵”在于，雖然“中國(guó)共產(chǎn)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)仍然是政黨和國(guó)家關(guān)系的基本規(guī)定和中國(guó)政治的基本現(xiàn)實(shí)（黨掌控國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的獨(dú)一無(wú)二性和排他性），然而中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，只有通過(guò)遵循和運(yùn)作立法、行政、司法等一系列國(guó)家制度（即黨作為建基于國(guó)家體制內(nèi)的一個(gè)結(jié)構(gòu)性和制度性的力量），才能保障和維系自己的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”③陳明明、李錦峰：《中國(guó)共產(chǎn)黨的政治體制》，景躍進(jìn)、陳明明、肖濱主編：《當(dāng)代中國(guó)政府與政治》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2016年，第26-27頁(yè)。。

這主要表現(xiàn)為，中國(guó)保持了“黨”的重大政策決策權(quán)、干部管理人事權(quán)、整合意識(shí)形態(tài)的思想權(quán)、軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)等中國(guó)國(guó)家治理特征，但同時(shí)作為國(guó)家重要實(shí)體的政府，也就是中國(guó)的國(guó)家——具體表現(xiàn)為多個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)構(gòu)成的國(guó)家體——成為了對(duì)外具有代表性和對(duì)內(nèi)具有合法性的基本載體。而一般認(rèn)為對(duì)整個(gè)中國(guó)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的“黨”的組織，并沒(méi)有被包含在這一系列的國(guó)家機(jī)關(guān)之中。因此，改革開(kāi)放以來(lái)的國(guó)家治理模式，還是將“黨”與“國(guó)”（國(guó)家）加以區(qū)別開(kāi)來(lái)，而這也正是這一中國(guó)國(guó)家治理模式具有象征意義的關(guān)鍵特征所在。

在中國(guó)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的變遷中，以及快速的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，國(guó)家的組織和人員的權(quán)力行使及能力結(jié)構(gòu)都發(fā)生了變化，而且不斷以不同以往的國(guó)家治理邏輯和規(guī)則規(guī)范自己，促使國(guó)家具有了一定的自主性、排他性乃至理性化、中性化特征。①謝慶奎主編：《民生視閾中的政府治理》，北京：北京大學(xué)出版社，2013年，第213-235頁(yè)。同時(shí)，黨仍然在中國(guó)的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)中處于領(lǐng)導(dǎo)或優(yōu)越地位——中國(guó)的公共治理結(jié)構(gòu)是一種“以黨領(lǐng)政”的治理結(jié)構(gòu)。與同級(jí)政府相較，黨委處于權(quán)力核心。同時(shí)，在很多沒(méi)有政府組織的社會(huì)領(lǐng)域，黨組織承擔(dān)著公共治理的責(zé)任。②俞可平：《中國(guó)的治理改革（1978-2018）》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018年第3期。改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)國(guó)家治理模式最為顯著的功用在于，通過(guò)實(shí)現(xiàn)向經(jīng)濟(jì)國(guó)家政策轉(zhuǎn)型，在長(zhǎng)期堅(jiān)持這一絕對(duì)政策目標(biāo)的前提下，中國(guó)出現(xiàn)了對(duì)包括“國(guó)家”在內(nèi)的所有政治、社會(huì)主體的最大動(dòng)員。③［日］毛里和子：《中國(guó)政治：習(xí)近平時(shí)代を読み解く》，東京：山川出版社，2016年，第28頁(yè)。

這些，可能正是在經(jīng)濟(jì)國(guó)家發(fā)展階段中，國(guó)家治理模式所具有的黨和國(guó)家雙重組織結(jié)構(gòu)的最大功用所在。

（二）“雙重”的價(jià)值結(jié)構(gòu)

以上我們所看到的改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)國(guó)家治理模式所具有的“雙重”的組織結(jié)構(gòu)，實(shí)際上已經(jīng)引出了黨與國(guó)家、政治與行政等政治決策和政策實(shí)施過(guò)程中潛含的諸多價(jià)值結(jié)構(gòu)要素。不過(guò)，結(jié)合旨在實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一國(guó)家目標(biāo)的改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)國(guó)家治理模式，我們需要關(guān)注的是那些可以直接促動(dòng)或引爆中國(guó)發(fā)展繁榮的結(jié)構(gòu)性價(jià)值要素的存在。當(dāng)然，這主要與公共部門(mén)成員行為方式研究中的倫理規(guī)范相關(guān)。

改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)國(guó)家治理模式是建構(gòu)在改革開(kāi)放前的國(guó)家治理模式基礎(chǔ)之上的。在改革開(kāi)放以來(lái)的國(guó)家治理模式的建構(gòu)過(guò)程中，仍延續(xù)了以黨的領(lǐng)導(dǎo)為主要構(gòu)成要件的社會(huì)主義國(guó)家的國(guó)家基本屬性，強(qiáng)調(diào)“黨”、“國(guó)家”、“集體”等絕對(duì)至上的價(jià)值觀被保留，“忠誠(chéng)”“無(wú)私”等倫理規(guī)范仍然是對(duì)進(jìn)入公共部門(mén)的成員的最高要求。對(duì)這一價(jià)值或倫理規(guī)范實(shí)際遵行的程度如何，我們暫且不去評(píng)判，但改革開(kāi)放以來(lái)，符合這些制度化了的價(jià)值或倫理規(guī)范的公共部門(mén)成員的行為方式被作為“典型”或“模范”長(zhǎng)期宣傳褒揚(yáng)，確實(shí)使其構(gòu)成了中國(guó)國(guó)家治理模式中的價(jià)值結(jié)構(gòu)的一端。④參見(jiàn)戴曉曙：《中國(guó)干部考核制度的現(xiàn)狀與難點(diǎn)》，2017年4月10日在北京大學(xué)政府管理學(xué)院的講座。對(duì)其是否也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性源泉這一現(xiàn)實(shí)功用，仍需要展開(kāi)進(jìn)一步的深入研究。即便如此，既然經(jīng)濟(jì)建設(shè)和快速發(fā)展成為了黨政體制長(zhǎng)期追求的國(guó)家目標(biāo)，那么，服從于這一國(guó)家目標(biāo)的“忠誠(chéng)”、“集體”等價(jià)值結(jié)構(gòu)的存在對(duì)本文而言就顯得更為重要了。⑤白智立：《中國(guó)的干部管理與現(xiàn)代公務(wù)員制》，北京大學(xué)政府管理學(xué)院主編：《政府管理50論——北京大學(xué)政府管理學(xué)院15周年院慶文集》，2016年，第245-247頁(yè)。

這里需要進(jìn)一步關(guān)注的是，除了上述“忠誠(chéng)”、“無(wú)私”、“集體”等價(jià)值或倫理規(guī)范之外，改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)國(guó)家治理模式中還存在不同以往的“另類”價(jià)值結(jié)構(gòu)，從而構(gòu)成了我們?cè)谶@里需要深入思考的“雙重”的價(jià)值結(jié)構(gòu)。這一另類的價(jià)值結(jié)構(gòu)，應(yīng)該說(shuō)與上述突出“無(wú)私”、“奉獻(xiàn)”、“精神”的價(jià)值結(jié)構(gòu)不同，即在推崇精神激勵(lì)的同時(shí)，還承認(rèn)“權(quán)力”、“權(quán)利”、“利益”、“物質(zhì)”的激勵(lì)功用。這實(shí)際上是一種將職務(wù)、晉升、榮譽(yù)、金錢(qián)、待遇等個(gè)人具體利益作為誘因，與改革績(jī)效、經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效等對(duì)組織的貢獻(xiàn)相關(guān)聯(lián)的公共部門(mén)人事管理機(jī)制或激勵(lì)邏輯。⑥周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期；周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員獎(jiǎng)勵(lì)與治理》，上海：格致出版社、上海人民出版社，2008年；張軍、周黎安主編：《為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)：中國(guó)增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，上海：格致出版社、上海人民出版社，2008年。這一利益誘因與組織貢獻(xiàn)相關(guān)聯(lián)的機(jī)制所體現(xiàn)的價(jià)值結(jié)構(gòu)，實(shí)際構(gòu)成了改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)國(guó)家治理模式中價(jià)值結(jié)構(gòu)的另一端。其最大功用無(wú)疑在于，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較為低下和可用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源缺乏的中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)初始條件下，通過(guò)對(duì)相對(duì)較為豐富和較為卓越的公共部門(mén)人力資源的有效動(dòng)員，不僅促動(dòng)中國(guó)出現(xiàn)了最大動(dòng)員型的現(xiàn)代化發(fā)展模式，同時(shí)也使得改革開(kāi)放以來(lái)的國(guó)家治理模式成為了投入和產(chǎn)出表現(xiàn)較好的效率型發(fā)展體制。

（三）“雙重”的效率結(jié)構(gòu)

我們說(shuō)改革開(kāi)放以來(lái)形成的國(guó)家治理模式是一種效率型發(fā)展體制，這主要是它所具有的以上兩種“雙重”結(jié)構(gòu)促動(dòng)產(chǎn)生或發(fā)揮的作用所致。同時(shí)，這一國(guó)家治理模式內(nèi)含的效率結(jié)構(gòu)仍然具有“雙重”的特征。

首先，改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)國(guó)家治理模式，并非是打碎改革開(kāi)放之前的國(guó)家治理模式而全新建構(gòu)起來(lái)的。這在前文中關(guān)于“雙重”的組織結(jié)構(gòu)、“雙重”的價(jià)值結(jié)構(gòu)等論述中，都能明確觀察得到。這也就是改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)國(guó)家治理模式所具有的低成本性特征和低風(fēng)險(xiǎn)性特征。而對(duì)于在不對(duì)過(guò)去的國(guó)家治理模式進(jìn)行根本性重構(gòu)前提下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和繁榮，我們應(yīng)該認(rèn)同其確實(shí)存在效率結(jié)構(gòu)，或者已經(jīng)構(gòu)成了中國(guó)國(guó)家治理模式的效率結(jié)構(gòu)。實(shí)際上，如果深入探討的話，諸如成為改革開(kāi)放以來(lái)的國(guó)家治理模式基本要件的試驗(yàn)式改革方式、分權(quán)型政府體系等，都與改革開(kāi)放前的國(guó)家治理模式有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。①白智立：《中國(guó)的試驗(yàn)式分權(quán)化改革與地方治理》，王浦劬主編：《國(guó)家治理現(xiàn)代化研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2017年，第118頁(yè)。因此，改革開(kāi)放以來(lái)的國(guó)家治理模式的形成本身更多地還需要在中國(guó)國(guó)家治理的歷史路徑依賴中尋找其發(fā)展蹤跡。

同時(shí)，在這里還需要關(guān)注的是，改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)國(guó)家治理模式實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有根本性地放棄之前“舉國(guó)體制”的國(guó)家治理政策手段。在中國(guó)的“經(jīng)濟(jì)國(guó)家”建構(gòu)和創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)繁榮的發(fā)展過(guò)程中，“舉國(guó)體制”確實(shí)發(fā)揮了與之前不同意義上的“效率”功效。可見(jiàn)，這一國(guó)家治理模式所爆發(fā)出的經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的效率特征主要是：最大限度地有效運(yùn)用現(xiàn)有有限的資金資源、人力資源、知識(shí)資源等，創(chuàng)出了最多的產(chǎn)出，成功實(shí)現(xiàn)了黨政體制護(hù)持條件下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。②［日］加藤弘之：《「曖昧な制度」としての中國(guó)型資本主義》，東京：NTT，2013年，第136頁(yè)。這里所說(shuō)的效率型發(fā)展模式，更在于對(duì)改革或發(fā)展巨大成本和風(fēng)險(xiǎn)的部分減降或規(guī)避，當(dāng)然也內(nèi)含了最大動(dòng)員型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征和對(duì)以往國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的部分解構(gòu)。其最終的結(jié)果，還表現(xiàn)為在中國(guó)出現(xiàn)了顯著的個(gè)體或集團(tuán)利益的形成或固化。而如何撬動(dòng)業(yè)已形成的既得利益層，進(jìn)一步全面深化改革，又成為了當(dāng)下中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化改革的課題。③白智立：《“中國(guó)夢(mèng)”語(yǔ)境下的行政變革》，《行政管理改革》2013年第6期。

三、國(guó)家治理現(xiàn)代化改革

改革開(kāi)放后建構(gòu)的以“經(jīng)濟(jì)國(guó)家”目標(biāo)為前提的國(guó)家治理模式，在實(shí)現(xiàn)了巨大經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效的同時(shí)，也內(nèi)含了諸多需要改革的課題，當(dāng)然這也成為了當(dāng)下中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化改革的部分內(nèi)容。在此，我們結(jié)合當(dāng)前仍在持續(xù)推進(jìn)的國(guó)家治理現(xiàn)代化改革，觀察分析改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)國(guó)家治理模式內(nèi)在的問(wèn)題，進(jìn)而引出該模式所實(shí)際具有的最后一個(gè)“雙重”結(jié)構(gòu)特征。

首先，從行政學(xué)機(jī)械的效率觀角度觀察，改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)國(guó)家治理模式中“雙重”的組織結(jié)構(gòu)所體現(xiàn)的黨政體制的變遷，其具有的最大動(dòng)員型特征確實(shí)使這一模式在促進(jìn)中國(guó)的效率型發(fā)展上具有了“效率”功能，并使得中國(guó)這一時(shí)期的改革具有了“漸進(jìn)式”的特點(diǎn)。在這里，我們應(yīng)該承認(rèn)在改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)國(guó)家治理模式之下中國(guó)所取得的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域的巨大進(jìn)步。不過(guò)，我們也應(yīng)該看到，由于在持續(xù)了幾十年的長(zhǎng)期時(shí)段中沒(méi)有進(jìn)行深刻的國(guó)家治理變革，這一模式同飛速發(fā)展的中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形態(tài)或者說(shuō)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的現(xiàn)代化形成了較為鮮明的對(duì)比。特別是在中國(guó)社會(huì)利益急劇多元化、復(fù)雜化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期高速發(fā)展變化過(guò)程中，本應(yīng)作為緩解和解決利益沖突最重要和主要手段的國(guó)家和政治發(fā)生了部分“缺失”現(xiàn)象，這也加劇了當(dāng)前推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化改革的緊迫性。

在此，我們進(jìn)一步具體觀察改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)國(guó)家治理模式所具有的“雙重”結(jié)構(gòu)特征內(nèi)含的問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)國(guó)家治理模式具有的最大功用，在于中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一國(guó)家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的最大化，對(duì)此，我們無(wú)論作出怎樣的積極評(píng)價(jià)都顯得不為過(guò)。不過(guò)，從中國(guó)的國(guó)家治理的發(fā)展而言，該體制下中國(guó)國(guó)家治理模式“雙重”結(jié)構(gòu)中內(nèi)在的問(wèn)題，如國(guó)家治理的混亂、無(wú)責(zé)任的管理體制、改革難以向深層次推進(jìn)等，也確實(shí)比較明顯，并成為了當(dāng)前中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化改革首先需要面對(duì)并努力破解的課題。同樣，與此相關(guān)聯(lián)，“雙重”結(jié)構(gòu)中也內(nèi)含了法治國(guó)家建設(shè)不徹底、公共性缺失、公眾利益受損等破壞社會(huì)建設(shè)和高社會(huì)成本的問(wèn)題。而最顯著的就是改革開(kāi)放以來(lái)與中國(guó)的長(zhǎng)期高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展共生的環(huán)境問(wèn)題、腐敗問(wèn)題和收入差距問(wèn)題這三大最為深刻的政策課題。①［日］宮本雄二：《習(xí)近平の中國(guó)》，東京：新潮社，2015年，第3頁(yè)。

腐敗問(wèn)題可以說(shuō)是當(dāng)前中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化改革切入最深，也是治理成果最大的領(lǐng)域。它與環(huán)境問(wèn)題和收入差距問(wèn)題的發(fā)生有著密切聯(lián)系，更與以政府主導(dǎo)型或地方政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式為主要特點(diǎn)的國(guó)家治理模式有著天然的聯(lián)系。這是因?yàn)樵谶@一體制之下，企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體只有依附于公共組織及其成員才能在激烈競(jìng)爭(zhēng)的不完全市場(chǎng)中生存下去，這就使企業(yè)向政府及其成員尋租成為必然；而在具有“雙重”結(jié)構(gòu)特征的這一國(guó)家治理模式之下，長(zhǎng)期高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)家目標(biāo)不自主地成為了對(duì)公權(quán)力約束弱化的制度條件，公共組織及其成員的經(jīng)濟(jì)利益等還成為了激勵(lì)其追逐經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一國(guó)家目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的正式誘因，因而也使得政府組織及其成員向企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體尋租成為必然。

這里實(shí)際上導(dǎo)出了改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)國(guó)家治理模式所具有的最后一個(gè)“雙重”結(jié)構(gòu)——在國(guó)家不遺余力追逐經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和企業(yè)、社會(huì)、個(gè)人全身心追逐經(jīng)濟(jì)利益的過(guò)程中，二者形成了關(guān)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的完整的目標(biāo)共識(shí)。這里的國(guó)家不僅具有積極制定和實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策的“經(jīng)濟(jì)國(guó)家”特征，而且具有如地方政府等集體表現(xiàn)出的把自己置身于市場(chǎng)大潮之中積極引入企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式來(lái)管理公共部門(mén)和地方事務(wù)的“公司型國(guó)家”治理特質(zhì)。②［日］毛里和子：《中國(guó)政治：習(xí)近平時(shí)代を読み解く》，第28頁(yè)。其實(shí)質(zhì)就是國(guó)家及其組織成員在市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)中求生存發(fā)展和企業(yè)等經(jīng)濟(jì)體也在市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)中求生存發(fā)展的“雙重”生存結(jié)構(gòu)，并深深地滲入中國(guó)的國(guó)家機(jī)體之中。其最終的結(jié)果就是，整個(gè)國(guó)家和社會(huì)在巨大的生存壓力促發(fā)之下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)利益的追求成為這一“經(jīng)濟(jì)國(guó)家”和“公司型國(guó)家”得以運(yùn)轉(zhuǎn)的潤(rùn)滑劑，這時(shí)腐敗在某種程度成為驅(qū)動(dòng)發(fā)展的一種動(dòng)力。而這種動(dòng)力的非正當(dāng)性及其巨大代價(jià)，使之必然成為當(dāng)下中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化改革首當(dāng)其沖需強(qiáng)力克服的難題。

四、“新時(shí)代”語(yǔ)境下的中國(guó)國(guó)家治理變革

綜上可以得出這樣一個(gè)結(jié)論：顯得比較成熟和穩(wěn)定的改革開(kāi)放以來(lái)的中國(guó)國(guó)家治理模式，雖然是在對(duì)改革開(kāi)放之前的國(guó)家治理模式進(jìn)行調(diào)試的基礎(chǔ)上加以建構(gòu)，而且在政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效層面產(chǎn)出了巨大成就的比較成功的模式，但從當(dāng)前中國(guó)進(jìn)行的國(guó)家治理現(xiàn)代化改革來(lái)看，還不是中國(guó)最終完全確立的國(guó)家治理模式。因此，我們或許可以說(shuō)中國(guó)還處在不斷向穩(wěn)定且可持續(xù)的國(guó)家治理模式的最終建構(gòu)方向的發(fā)展變化之中。③周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理及其模式：一個(gè)整體性視角》，《學(xué)術(shù)月刊》2014年第10期。這可能也是中國(guó)當(dāng)前推進(jìn)被稱為“第五個(gè)現(xiàn)代化”的國(guó)家治理現(xiàn)代化改革的終極目標(biāo)和實(shí)際動(dòng)機(jī)所在。

如果這一判斷妥當(dāng)?shù)脑挘敲粗袊?guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化改革的發(fā)展，應(yīng)該從現(xiàn)今中國(guó)公共政策層面的宏觀結(jié)構(gòu)和目標(biāo)角度加以展望。可以說(shuō)，在改革開(kāi)放以來(lái)的國(guó)家治理模式作用之下，中國(guó)基本上完成了之前預(yù)先設(shè)定的“經(jīng)濟(jì)國(guó)家”政策目標(biāo)。進(jìn)入21世紀(jì)之后，已經(jīng)逐步實(shí)現(xiàn)了向“福利國(guó)家”政策的轉(zhuǎn)換，并且確實(shí)達(dá)到了一定的政策功效。從“福利國(guó)家”政策所具有的政策特性來(lái)看，其有效實(shí)現(xiàn)主要取決于國(guó)家治理層面三個(gè)公共政策過(guò)程環(huán)節(jié)或功能實(shí)現(xiàn)的最大化：即相關(guān)公共政策的平準(zhǔn)化設(shè)計(jì)、政策制定和實(shí)施的公正性體現(xiàn)以及政治控制的有效達(dá)成。為此，中國(guó)目前進(jìn)行的國(guó)家治理現(xiàn)代化改革更需要推進(jìn)以下五個(gè)方面的國(guó)家治理體系建構(gòu)，即新中央集權(quán)架構(gòu)、制度性分權(quán)政府體系、國(guó)民權(quán)利保障體系、法治體系、政治責(zé)任體系的建構(gòu)。

結(jié)合當(dāng)前的中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化改革，“福山熱”現(xiàn)象非常值得關(guān)注。日裔美國(guó)學(xué)者福山關(guān)于現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的研究，聯(lián)系到了中國(guó)的國(guó)家治理建設(shè)，特別提到了現(xiàn)代國(guó)家治理應(yīng)該具備的體系化官僚體制、法治國(guó)家和責(zé)任體系三個(gè)現(xiàn)代性特征。④趙振江等：《福山思想的變與不變》，2015年12月26日，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1413327，2016年1月2日。而“福山熱”對(duì)于中國(guó)而言更為重要的是，這一國(guó)家治理的探究熱情，很有可能是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)課題在中國(guó)的覺(jué)醒或自覺(jué)的表現(xiàn)。那么，以此為開(kāi)端，中國(guó)能否通過(guò)當(dāng)前進(jìn)行的國(guó)家治理現(xiàn)代化改革朝著實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化——“第五個(gè)現(xiàn)代化”目標(biāo)努力，而最終完成現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)，創(chuàng)造繼工業(yè)化、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化之后的新的中國(guó)“奇跡”，則是需要進(jìn)一步深入觀察的。

中國(guó)的“國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”改革，無(wú)疑會(huì)觸及或已經(jīng)涉及法治國(guó)家建設(shè)和民主國(guó)家建設(shè)的課題。同時(shí)，正像中國(guó)已經(jīng)提出“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的建立是一場(chǎng)政治體制改革”那樣，中國(guó)的國(guó)家治理現(xiàn)代化改革已經(jīng)向政治體制改革延伸。今年召開(kāi)的黨的十九屆二中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》，最終在憲法正文第一條第二款中規(guī)定了“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”的內(nèi)容，明確了憲法實(shí)體意義上的黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用。而通過(guò)當(dāng)前強(qiáng)力推進(jìn)的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)、職能的改革，中國(guó)最終正式確定了完整的明晰的以中國(guó)共產(chǎn)黨為中心的國(guó)家治理體系和國(guó)家治理架構(gòu)。這些都深刻表明，中國(guó)當(dāng)下推進(jìn)的國(guó)家治理現(xiàn)代化改革不止于對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)的國(guó)家治理模式的修正，甚至是在促發(fā)中國(guó)國(guó)家治理的結(jié)構(gòu)性變動(dòng)。

根據(jù)筆者持續(xù)觀察，黨的十九大確立了“習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想”，其最核心的內(nèi)容在于適時(shí)提出了中國(guó)近期和未來(lái)的國(guó)家發(fā)展目標(biāo)，明確了中國(guó)國(guó)家發(fā)展的階段性特征，深刻闡明了中國(guó)今后面臨的最主要的社會(huì)矛盾。這就是在黨的十九大報(bào)告中昭示的，中國(guó)國(guó)家發(fā)展的近期目標(biāo)是“全面建成小康社會(huì)”，中期目標(biāo)為“基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化”，長(zhǎng)期目標(biāo)在于“建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”。報(bào)告對(duì)當(dāng)前中國(guó)國(guó)家發(fā)展階段特征的認(rèn)知?jiǎng)t表述為：一是中國(guó)仍然處于社會(huì)主義初級(jí)階段；二是中國(guó)仍然是世界上最大的發(fā)展中國(guó)家。

更為重要的是，報(bào)告在此基礎(chǔ)之上重點(diǎn)揭示出了當(dāng)前和今后中國(guó)的主要社會(huì)矛盾，即“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。這里所說(shuō)的人民的“美好生活需要”，報(bào)告明確指向的是“在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求”。無(wú)論是中國(guó)明晰化了的國(guó)家發(fā)展目標(biāo)，還是國(guó)家精英認(rèn)知的中國(guó)主要社會(huì)矛盾以及今后需要積極回應(yīng)的人民“在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求”，現(xiàn)在看來(lái)改革發(fā)展任務(wù)都異常艱巨。而這些表明中國(guó)進(jìn)入“新時(shí)代”的國(guó)家發(fā)展特征，也確實(shí)部分體現(xiàn)在了當(dāng)下推動(dòng)的國(guó)家治理現(xiàn)代化改革之中。因此，我們可以說(shuō)中國(guó)深入推進(jìn)的國(guó)家治理現(xiàn)代化改革，在一定程度上是在通過(guò)國(guó)家治理變革，來(lái)努力確立有效實(shí)現(xiàn)“新時(shí)代”國(guó)家發(fā)展目標(biāo)的國(guó)家治理體系和治理結(jié)構(gòu)，并且還在努力給出一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家成功解決國(guó)家治理發(fā)展課題的中國(guó)方案。

總之，通過(guò)以上討論我們可以發(fā)現(xiàn)，從黨的十八大以來(lái)持續(xù)推進(jìn)的中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化改革的表征來(lái)看，這一改革政策實(shí)施的結(jié)果主要表現(xiàn)為對(duì)前述“雙重”的組織結(jié)構(gòu)、價(jià)值結(jié)構(gòu)、生存結(jié)構(gòu)等有較大幅度的修正，這勢(shì)必對(duì)“雙重”的效率結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。①白智立、楊沛龍：《國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化：中國(guó)國(guó)家治理的表征及情態(tài)》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2016年第4期。因此，我們可以說(shuō)，當(dāng)前中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化改革的實(shí)質(zhì)意義和意涵，可能在于對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)形成的國(guó)家治理模式實(shí)施的較為全面的修正。而這一修正，既是為了實(shí)現(xiàn)當(dāng)下中國(guó)設(shè)定的國(guó)家目標(biāo)而進(jìn)行的改革路徑選擇，也是為了克服改革開(kāi)放以來(lái)的國(guó)家治理模式內(nèi)在的部分課題而推進(jìn)的國(guó)家治理機(jī)制的改革，更是國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的變動(dòng)乃至范式轉(zhuǎn)換——這些，都是我們觀察或評(píng)價(jià)中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化改革的前提要素。

最后，我們結(jié)合中國(guó)的國(guó)家治理變革實(shí)踐，從比較行政改革研究的視角對(duì)中國(guó)改革政策中出現(xiàn)的“國(guó)家治理”政策話語(yǔ)或概念加以簡(jiǎn)單思索，以此結(jié)束本文的討論。

本文中使用的“國(guó)家治理”概念，不同于近年來(lái)行政學(xué)研究中頻繁出現(xiàn)的一般意義上的旨在詮釋強(qiáng)調(diào)自下而上、多元主體共治和政策網(wǎng)絡(luò)管理的“治理”概念。相反，這里的“國(guó)家治理”概念更多指向具有國(guó)家治理合法權(quán)威的政治機(jī)關(guān)通過(guò)自上而下合法性、權(quán)威性以及自主性的提升，來(lái)促動(dòng)公共問(wèn)題解決的理想狀態(tài)。縱觀20世紀(jì)80年代以來(lái)的世界范圍的行政改革運(yùn)動(dòng)，雖然人們開(kāi)始更多地關(guān)注“治理”概念中意涵的在公共服務(wù)領(lǐng)域多元主體大量出現(xiàn)這樣一種公共管理現(xiàn)象，但不能忽略的是者“國(guó)家治理”概念也同樣對(duì)各國(guó)實(shí)際的行政改革實(shí)踐具有較強(qiáng)的解釋力。這主要是因?yàn)椋?dāng)代世界范圍的行政改革活動(dòng)還經(jīng)常表現(xiàn)為行政改革與政治改革結(jié)合，以促進(jìn)國(guó)家執(zhí)政體等政治機(jī)關(guān)的合法權(quán)威和優(yōu)越地位，來(lái)積極應(yīng)對(duì)艱巨的公共問(wèn)題的發(fā)生。

從前述中國(guó)的治理變革實(shí)踐狀況來(lái)看，中國(guó)的國(guó)家治理現(xiàn)代化改革就是明顯具有這種指向性的改革活動(dòng)。應(yīng)該說(shuō)中國(guó)的國(guó)家治理變革不是孤立的現(xiàn)象，從全球規(guī)模的行政改革運(yùn)動(dòng)發(fā)展變化而言，中國(guó)的國(guó)家治理變革與其他國(guó)家改革活動(dòng)具有共性，具有世界意義。同時(shí)，與改革開(kāi)放實(shí)踐的密切聯(lián)動(dòng)，驗(yàn)證了“國(guó)家治理”概念的有用性。可以說(shuō)，中國(guó)等國(guó)的相關(guān)改革實(shí)踐確實(shí)拓寬了我們關(guān)于治理問(wèn)題的思考，也擴(kuò)展了一般意義上的“治理”概念的內(nèi)涵和外延。最后，從當(dāng)前中國(guó)的國(guó)家治理變革狀況來(lái)看，中國(guó)最終確立了較為系統(tǒng)完整的以中國(guó)共產(chǎn)黨為中心的國(guó)家治理形態(tài)。這是當(dāng)前形成的最具國(guó)別區(qū)分意義的中國(guó)國(guó)家治理形態(tài)的基本特點(diǎn)和最大特色。