改革開放四十年民族事務的實踐與討論

郝時遠

（中國社會科學院，北京 100732）

改革開放40年來，我國探索和建設中國特色社會主義現代化事業取得了偉大成就，為世界所矚目。從民族事務的角度如何認識這40年的歷程？我認為大體上可以分為以下幾個階段。

一、1978年底至20世紀80年代中期，撥亂反正時期

黨的十一屆三中全會以后，全國都開始撥亂反正。黨的工作重點轉向社會主義現代化建設。在民族事務領域，少數民族地區的撥亂反正、正本清源，包括平反冤假錯案和全面恢復民族、宗教、統戰工作。這一過程，相對全國來講，要更加復雜一些。大體上到20世紀80年代中期，整個民族政策體系都有了很好的恢復，民族政策重新落實并有所擴展，如關注散雜居少數民族的平等權益，建立民族鄉等。在思想理論上，主要是對社會主義時期的民族問題、民族關系做出了新的判斷。

在這一階段，民族事務建設最重要的成就是制定《中華人民共和國民族區域自治法》。鄧小平同志在新疆視察時講過這個問題，他根據當時新疆的情況指出：“新疆的根本問題是搞共和國還是搞自治區的問題。要把我國實行的民族區域自治制度用法律的形式規定下來，要從法律上解決這個問題”。《民族區域自治法》的出臺，正是在舉國恢復和落實民族政策、宗教政策包括統一戰線政策的進程中付諸實踐的。雖然，從法律上保障民族區域自治制度，是從新中國成立以后就開始開展的工作。但1984年《民族區域自治法》付諸實踐具有更為根本性的意義，標志著我國在解決民族問題方面有了國家基本法律的保障，向制度化、法制化邁出了非常重要的一步。

也正是在這一階段，國家民族事務系統的工作方針按照黨的十一屆三中全會的精神做了相應的調整，圍繞黨的工作重點關注少數民族地區的經濟發展。當時，少數民族地區的經濟社會發展基礎和當地群眾進行經濟活動的意識，仍然處于計劃經濟時代。新中國成立以后，國家對少數民族地區、民族自治地方、邊疆地區給予的支持很多都是在計劃經濟框架下形成的，所以在轉向以現代化建設為重心的進程中，邊疆民族地區對中央財政支持的依賴性非常大。因此，這一階段黨和國家確定了一系列有利于加快民族地區經濟社會發展的政策，包括針對西藏、內蒙古、新疆、云南等民族地區的專項政策，特別是確立了經濟發達省市同少數民族地區對口支援和經濟技術協作的重大發展方針，建立了中央西藏工作座談會工作機制，等等。

二、20世紀80年代中期至90年代中期，東西部開啟交往交流

從20世紀80年代中期到90年代初，隨著“一個中心、兩個基本點”基本路線的確立，以經濟建設為中心的發展態勢，開創了全國經濟生活日趨活躍的局面。從民族關系、地區聯系來看，這一階段很重要的一個特點是：東部的發展和內地活躍的經濟生活對邊疆民族地區開始產生影響。大體上，人們開始從東部向西部這樣一個廣闊的地區流動，從事各種各樣商品的販運，大量內地人員進入西部地區。這種全國范圍的東西部人、財、物的流動，形成了各民族間第一波交流高潮，一方面活躍了西部地區的經濟生活內容，鼓勵了個體創業；另一方面，東部地區的人們來到邊疆地區，接觸到不同的文化、不同的社會生活習俗，開闊了視野，增強了內地與邊疆、漢族與少數民族的相互認知。

同時，這種交流也帶來了一些負面影響。這一階段比較多地出現如何尊重少數民族的風俗習慣、宗教信仰等問題。比如，文學描寫違背少數民族風俗禁忌，造成一些群體性反應。這些現象表明不同民族開始擴大接觸，產生了一些新的差異性認識，在相互適應中出現了一些矛盾。在我看來，這是不同民族相互認知、相互適應過程的必然經歷。不過，從國家民族政策、宗教政策的角度講，黨和政府非常重視這些現象。比如，以《亮出你的舌苔或空空蕩蕩》為代表的文學作品，受到國家有關部門的嚴肅處理。這種政策引導，事實上更有利于各民族交往交流交融。因為交往的過程，首先要確立的就是相互尊重的原則，這是平等交往的重要基礎。相互不尊重，偏狹解讀、一味獵奇，那就不可能和睦相處。

在這一階段，國際環境對我國民族事務的影響顯著上升。首要的是20世紀80年代末到90年代初的蘇聯解體。民族問題是蘇聯解體的重要推動力。蘇聯解體對我國造成直接壓力，而且這種壓力有一定強度。當時學術界對蘇聯解體的多方面研究中，蘇聯分崩離析中的民族問題對我國可能產生的影響是重要的研究課題之一。其次是美國開始炒作“西藏問題”，從1987年到1989年，西藏出現了一些群體性騷亂和暴亂事件，達賴喇嘛在這種背景中獲得西方的諾貝爾和平獎。另外，蘇聯解體引發蒙古人民共和國的變局、中亞諸國的民族主義外溢效應，包括“世界哈薩克人大會”的召開、“三蒙統一”極端民族主義的擴散等，使我國北部邊疆包括新疆地區、內蒙古地區，都因為外部環境的變化出現了一些問題，其中標志性事件是1990年新疆的巴仁鄉“東突”暴亂。雖然這些事件僅僅是民族問題的一個方面，但是蘇聯解體、東歐劇變的“多米諾骨牌”效應，促使我們整個國家都對“和平演變”問題產生了焦慮性關注。

當時，美國等西方國家借助蘇聯解體的效應、中國出現的“政治風波”，對中國實施全面制裁，其中包括利用民族問題、人權問題干預中國內政。在當時的政治環境下，我國的民族問題出現了第一波極端化傾向，超越了一般的民族關系問題，這是有政治目標、暴力特點和謀求獨立的分裂性活動。這種傾向在80年代末到90年代上半葉比較突出。國內學術界對此也有很多的關注，包括關于中國民族區域自治制度是不是“蘇聯模式”，民族區域自治地方地域這么遼闊會不會成為培植分裂因素的“天然土壤”等問題的討論。從那時起，我個人就參與到這樣一些辯論或者對話當中。當時，我專門寫了一份研究報告——《冷戰后的世界民族主義浪潮及其對我之影響》。這篇報告的主旨是，我們不能夸大外部的影響力，要堅守我們自己的制度、政策，不能讓外部的輿論、思潮牽著鼻子走。

就當時整個改革開放事業而言，國際環境的劇變對我國產生了很大影響，其中包括對改革開放政策“姓資姓社”、“市場經濟”的質疑和爭論。為什么鄧小平同志要南巡呢？他南巡的最核心內容就是要堅持改革開放，而不要因為蘇聯解體、東歐劇變造成的那樣一種和平演變的態勢，就重新關起門來。因此，從這個意義上講，部分區域出現的民族問題極端化的傾向，是我們整個國家在面對蘇聯解體這一重大國際政治巨變時所產生的國內問題的一個組成部分。其中西方勢力插手、周邊環境變化、境外分裂勢力鼓動等因素開始顯現。在鄧小平南巡講話以后，我國的改革開放又進入到了一個新的階段。國家的主導政策是堅持改革開放，開展邊境貿易和口岸建設，加快民族區域自治地方的經濟社會發展。

這一階段建立了一個重要工作機制，就是中央民族工作會議與國務院民族團結進步表彰大會合一的會議機制。在這一階段召開了改革開放后的第一次中央民族工作會議，會議在充分肯定我國民族工作取得巨大成就的基礎上，對民族區域自治制度和少數民族區域自治相結合的特點及其維護國家統一的作用進行了闡釋，做出“具有中國特色的解決民族問題的正確道路”的基本論斷，把握了我國民族問題“比較集中地表現在少數民族和民族地區迫切要求加快經濟文化的發展”與自我發展能力不足這一主要矛盾。

三、20世紀90年代中期至2000年，東西部雙向交流時期

20世紀90年代中期，東部地區在鄧小平南巡講話以后發展速度顯著加快；西部地區在以經濟建設為中心的轉型過程中也開始走向市場，建立市場觀念，逐步轉到實行社會主義市場經濟這一路徑上來。90年代初期西部商販開始在東部地區出現，這與80年代中期的情況剛好相反，說明開始雙向互動，不再是單向流動。這種雙向互動在北京街頭就有體現，像苗瑤等民族的商販，穿著民族特色服裝，挑著擔子在街頭賣香包、荷包等編織品；穿著藏裝的人在街頭擺攤，賣羚羊角、藏藥、藏刀；也有來自新疆的商販，等等。這些現象表明邊疆少數民族也開始了經商流動，有了個體經營活動，并在經濟活動中流動到內地和東部地區。這種流動的規模越來越大，到90年代后期，在東部地區、內地城市出現了很多來自西部的少數民族群體。以此同時，這一互動流動過程中相應地也出現了一些問題，諸如買賣不公的欺詐行為、拐騙兒童扒竊問題等。這也正值民族事務展開城市民族工作視野之際。1993年發布的《城市民族工作條例》，用今天的觀念表達，就是要順應和解決“讓少數民族融入城市”的問題。當時距離這種觀念應該說還有相當的距離。那時的社會輿論、市場管理等部門更多的是“不敢管、不好管”，甚至想辦法讓少數民族回到原籍去。在我的記憶中，當時一些沿海發達地區非常重視這方面的工作，走在全國前列，比如，深圳、上海等地。深圳市在90年代就開始舉辦一些培訓班，培訓統戰系統、民委系統的干部。由于深圳有很多來自新疆的維吾爾族群眾，所以深圳開始和新疆合作，開展包括民警在內的管理人員異地交流，讓新疆的維吾爾族民警在深圳的維吾爾族社區工作。上海市人大最早啟動《清真食品管理條例》的制定工作。這都是很有遠見的工作思路。可以說，早在實施西部大開發戰略之前，我國各民族交往交流的程度已經達到新中國成立以后前所未有的狀態，形成了東西部、內地和邊疆的雙向流動態勢。

但這一階段不容忽視的客觀事實是東部高速發展、西部相對滯后。整個90年代雖然東西部交往交流速度加快，但東西部在經濟生活、地區經濟總量、地區經濟發展能力等方面持續拉開差距。中央對西部地區保持著以往的經濟支持，財政轉移支付等政策都在繼續實施，但整個國家發展的經濟重心在東南沿海地區。伴隨東西部交往交流越來越密切，加之傳播系統的發展，比如電視的普及，使西部地區的群眾越來越注意到經濟發展的落差，并引起了一些情緒化表達。甚至有些自治地方的干部覺得特區政策能帶來更多的發展實惠，說“我們不要民族區域自治了，我們要特區的政策”。諸如此類的怪話很多，反映出經濟發展落差產生的心理不平衡。這種不平衡當然會帶來某些情感上的疏離、失落，甚至民族關系認同方面的誤區，從而在民間形成了種種情緒化的表達。

其實，鄧小平同志講過發展不平衡、貧富差距拉大勢必導致地區矛盾、民族矛盾的問題，提出了東部率先發展、帶動西部發展的“兩個大局”戰略部署。從東部到西部的經濟發展重心轉移，在世紀之交付諸實施。1999年的第二次中央民族工作會議，以“加快少數民族和民族地區經濟發展和社會進步”為主題，以實現改革開放現代化建設事業經濟重心從東部向西部轉移為動力，做出了“加快中西部地區的發展特別是實施西部大開發戰略，條件已基本成熟”的判斷，明確指出：“我國少數民族和民族地區主要集中在西部地區，實施西部大開發戰略，也就是要加快少數民族和民族地區的發展。”這是中國改革開放事業最重大的一次發展戰略轉換，也是中國民族事務展開全國一盤棋格局的重要標志。

四、2000年至2008年，西部大開發戰略實施

從2000年開始，國家經濟發展重心向西部地區轉移。國家出臺了一系列針對民族區域自治地方和多民族聚居省份具體發展的指導性政策和制度。國家西部大開發政策，覆蓋了整個西部地區，包括了全國范圍所有的民族區域自治地方。2001年《民族區域自治法》的修改，適應了社會主義市場經濟體制建設和西部大開發戰略的意圖，既反映了我國民族事務工作領域在依法治國方面的重大進步，也為西部大開發進程中堅持和完善民族區域自治制度，實現各民族共同發展、共同繁榮提供了法律保障。

西部大開發戰略的實施，開啟了改革開放事業新的重要歷史階段。國家經濟發展重心的轉移，形成了一系列組合性的政策，國家財政轉移支付力度和東部、內地對西部地區的對口支援規模的不斷增加，加快了西部地區的經濟社會發展。西部地區，尤其是邊疆民族地區，在全面融入國內發展的格局中，對外開放也進一步擴大。這種內向和外向相結合、相促進的發展，使沿邊地區成為雙向開放發展的結合部。興邊富民行動的展開，既有聯接內陸發展的功效，又有安邊睦鄰的作用。這項政策與隨后出臺的扶持人口較少民族發展的政策，形成了西部大開發戰略中“一線興邊、點狀扶持”的發展局面，并納入國家發展規劃持續進行。

同時，在中央西藏工作座談會等專項工作機制指導下，西藏地區依托舉國支援，呈現了跨越式的發展態勢。國家對少數民族地區的區域差別化政策，也以諸如《國務院關于進一步促進新疆經濟社會發展的若干意見》（2007）、《國務院關于進一步促進寧夏經濟社會發展的若干意見》（2008）的形式漸次出臺，同類政策還包括廣西（2009）、甘肅（2010）、內蒙古（2011）、云南（2011）、貴州（2012）。出臺這些政策的基本考慮是：西部地區不僅與東部地區存在著整體上的發展差距和地域差別，西部地區各省區之間也存在著各種差別和差距，國家對西部地區分省區的經濟社會發展指導，必須立足區域差別，突出因地制宜。

在西部大開發布局和進程中，最引人注目的是經濟學界熱議的“內蒙古現象”。內蒙古自治區持續的經濟增長，在西部地區、五個自治區中脫穎而出，一些指標躋身于全國各省區市發展的先進行列。當然，這種以資源開發為主導的快速發展，也產生了對生態環境等方面的負面影響。同一時期，國家提出科學發展、構建社會主義和諧社會的戰略要求，對西部地區也提出了以人為本的可持續發展任務，其中包括繁榮發展少數民族文化事業等社會建設的綜合性發展內容。2005年召開的第三次中央民族工作會議，主題為“以科學發展觀統領民族工作，促進民族地區和諧發展”，提出“促進民族地區實現全面建成小康社會的宏偉目標，進一步開創我國各民族共同團結奮斗、共同繁榮發展的新局面”的任務。

值得重視的是，這次民族工作會議提出了“民族區域自治，作為黨解決我國民族問題的一條基本經驗不容置疑，作為我國的一項基本政治制度不容動搖，作為我國社會主義的一大政治優勢不容削弱”的重大政治原則。就其背景來說，我認為一是在西部大開發戰略轉移中，國家對西部地區的政策支持力度前所未有，并形成了東部、內地支援西部發展的大格局，民族政策實踐的特殊性、優惠性特征彰顯；二是西部一些地區的問題，特別是涉藏、涉疆中的一些極端性事件仍不時發生，“三股勢力”境內外勾連造成的社會影響顯著。這兩個方面形成的矛盾，令人費解。優惠政策、加快發展為什么沒有實現安全穩定的社會環境？這導致指向政策是否正確的社會心理疑惑具有一定普遍性。而當時學術界出現的民族政策“反思”，以“民族問題去政治化”為代表，指向了以民族區域自治制度為依托的民族政策體系。這類觀點似乎解釋了上述矛盾，形成了一定的社會輿論，社會再度出現了蘇聯解體后指證中國民族區域自治是“蘇聯模式”的思潮。因此，中央民族工作會議以“不容置疑”“不容動搖”“不容削弱”來強調民族區域自治作為國家基本政治制度的地位，就是對這類“反思”的回應。同時，也從理論上梳理和概括了中國共產黨解決民族問題的十二條基本經驗，以期統一思想、堅定立場。

在這一階段，西部大開發的局面從展開到取得顯著成效，體現了國家著力于加快西部發展的一系列組合、疊加政策的效應。同時，加快發展所關涉的環境、文化、社會心理問題也更加突出，包括日益顯著的階層性分化、族別性落差問題，以及教育、就業、醫療、貧困等社會領域的問題。這些問題在民族關系、宗教信仰等社會生活領域產生的比較效應，與經濟快速發展推動的社會變遷疊加，形成了現代與傳統、宏觀環境日益變化與微觀境遇改善不彰之間的矛盾。這種矛盾產生的社會心理，極易受到外部勢力的蠱惑和挑唆，而境外敵對勢力的滲透和影響也進入新一輪高潮期。特別是境外的“東突”組織在2006年進行了重組，以熱比婭為代表的“世維會”得到美國等西方國家的支持。當時，中國承辦奧運會的舉國努力和對外工作已經全面展開，1989年拉薩騷亂事件后相對穩定的西藏地區，在境外達賴集團的策動下發生了2008年的“3?14”事件。這一事件引起了境外所謂“援藏勢力”的響應，造成了奧運火炬在西方國家傳遞期間遭遇的種種暴行。這是一些西方勢力、境外達賴集團利用中國舉辦奧運會之際，發動的一場國內外交相呼應的暴亂，其政治目的不僅是企圖破壞中國舉辦奧運會的聲名，而且是圖謀改變中國的政治制度。達賴集團隨后提出的所謂“中間道路”的“高度自治方案”，就是要改變中國的基本政治制度——民族區域自治制度。

五、2008年至2014年，對民族理論、民族政策的質疑與討論

2008年西藏拉薩發生“3?14”事件，2009年新疆烏魯木齊發生“7?5”事件，對于中國造成的沖擊是巨大的。尤其是新疆“7?5”事件的血腥暴力，且不論內地民眾感到震驚，就是當地民眾也感到震驚。這兩次事件，加劇了人們對全國支援西藏、東部支援新疆等優惠政策的質疑。平常從傳媒中每每看到的是中央對西藏、新疆等少數民族地區給予的特殊政策，東部、內地對這些地區對口支援的成就，西藏、新疆地區日新月異的發展面貌，為什么突然之間卻出現了這種慘烈的事件？這使主要局限于學術界爭論的“民族問題去政治化”，擴大到更廣泛的社會輿論范圍。

在這種背景下，不僅是思想理論界，而且社會各領域對西藏、新疆問題的關注都呈現了前所未有的程度，各類調研活動層出不窮，對民族理論、民族政策、乃至民族工作的評價比比皆是。雖然，中央一再申明這不是民族問題，也不是宗教問題，更不是人權問題，而是分裂與反分裂的斗爭，是“三股勢力”問題。但是，黨內外、社會上很難對此達成統一的認識，其中質疑解決民族問題的制度和政策的取向具有一定的普遍性。對于這些事件的發生及其后續影響，西方輿論評價為中國解決民族問題的失敗，國內的一些輿論同樣得出了類似的結論。其區別是國外輿論認為中國的民族區域自治是“政治花瓶”“虛假自治”，國內一些輿論則認為是民族政策“政治化”、優惠性導致的結果。“沒有民族政策的政策是最好的政策”這類觀點引導社會輿論形成對民族政策優惠成分的聚焦，具體關注熱點包括升學加分、多生孩子、優先錄用等等。進而形成了“國際失敗教訓”是蘇聯解體，而中國的民族區域自治制度是“不折不扣的蘇聯模式”之說；“國際成功經驗”是“美國不搞民族識別、沒有身份證，不搞民族區域自治，所以沒有民族分裂”之論，而開出的“藥方”則是效法美國、印度、巴西的“大熔爐”政策，即廢棄民族區域自治制度的“第二代民族政策”。這些說法造成的社會影響是廣泛的，對民族事務工作領域產生的壓力和負面影響很大。因為這是新中國成立以來，特別是在改革開放條件下對中國解決民族問題道路、制度、法律、政策最公開的質疑和否定。當然，聲音不會只有一種，堅定維護這條道路、這項制度的立場和觀點同樣鮮明，包括對“第二代民族政策”條分縷析的批評，對美國、印度、巴西“成功經驗”的駁議。我個人是這場爭論的主要參與者之一，我不認為這是單純的學術論戰，而是關系到我個人的信仰和共產黨員立場的問題，當然也有學術的成分，尤其是在尊重歷史事實、立足國情實際、遵循學術規范等方面。那種斷章取義、裁減拼接他人論說來證明“歷史教訓”或“成功經驗”的做法令人不齒。

從2008年到2014年作為我國民族事務的一個特殊階段，最突出的問題是西藏、新疆發生的重大事件及其后續影響。2009年國慶節前夕，國務院召開民族團結進步表彰大會，國慶節的天安門廣場豎立起56根象征56個民族一家親的民族團結柱。這是在新疆“7?5”事件后黨和國家維護國家統一、鞏固民族團結、安定民心和保持社會穩定的重要舉措。這次民族團結進步表彰大會沒有如以往一樣與中央民族工作會議套開，至少有兩個原因：一是西藏、新疆連續發生的重大事件，需要從中央層面做出新的部署；二是民族事務方面的思想理論和社會輿論出現重大分歧，需要慎重梳理和研判。所以，2010年召開中央西藏工作座談會、中央新疆工作座談會，全國對口支援新疆工作會議也隨之形成逐年舉行的機制。這些具有針對性的會議，是在不斷深化認識西藏、新疆地區特殊矛盾與普遍問題基礎上做出的戰略部署，其中重要立足點是解決好內因，這既包括基礎設施建設和經濟發展重心的項目規劃，也包括社會公益事業和民生保障優先的發展要求，尤其是脫貧、教育、就業等方面的迫切任務。

黨的十八大以后，以習近平同志為核心的黨中央展開了治國理政的新視野，確立了全面建成小康社會的目標，提出了實現中華民族偉大復興的中國夢藍圖。習近平總書記在治國理政方面的系列重要講話，關系到內政和外交各個領域。2014年9月舉行的中央民族工作會議，成為中國民族事務工作領域具有劃時代意義的一個里程碑。這里說的“劃時代意義”，是指黨的十九大做出的中國特色社會現代化事業進入新時代所強調的特定的時代性。

習近平同志在中央民族工作會議上的講話，開宗明義地指出：“近些年來，我國民族關系出現一些新情況，民族地區改革發展穩定面臨一些新問題，特別是拉薩‘3?14’、烏魯木齊‘7?5’等事件發生后，社會上、黨內外對民族問題、民族工作出現了不同認識，既有肯定性和建設性意見，也有批評和質疑的看法。黨中央感到，專門召開一次民族工作會議很有必要。”這篇講話的針對性很強，既回應了對民族問題、民族工作的“不同認識”，又貫通古今地闡釋了中國統一的多民族國家、中華民族大家庭形成和發展的基本國情。講話從尊重歷史、符合國情、順應人心的思路闡釋了中國特色解決民族問題的正確道路，論述了民族區域自治是這條道路的重要內容和制度保障，揭示了民族區域自治制度是黨的民族政策源頭、是不可動搖的根基，批評“蘇聯模式”說是不符合事實的“張冠李戴”，指出西方解決民族問題并沒有什么包治百病的靈丹妙藥，強調要從政治上把握民族關系、看待民族問題，宣示了“取消民族區域自治制度這種說法可以休矣”的堅定立場。這些回應，立足于中國特色解決民族問題的道路，是道路自信、制度自信、理論自信、文化自信的集中體現。當然，更重要的是立足于全面建成小康社會、邁向中華民族偉大復興的目標，對民族事務做出的新的戰略部署，其中包括如何做好民族工作的總體原則和具體指導以及辯證的思想方法。

我們經常說掌握馬克思主義的立場、觀點和方法，其中的“方法”指的是思想方法，具體是指對全局與局部、普遍與特殊、群體與個體、統一與自治等重大關系，需要從思想方法上去辯證理解和分析。這是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要特點。2014年的中央民族工作會議，從黨的十八大以來統籌國內外兩個大局的治國理政實踐出發，在我國民族事務工作領域具有正本清源、確立自信、開拓創新的重要意義。包括先后召開的第二次中央新疆工作座談會、第六次中央西藏工作座談會、中央統戰工作會議和全國宗教工作會議等，共同構成了新時代我國民族、宗教、統戰事務的工作方略。如果以2014年作為一個時間節點觀察世界，可以說世界范圍廣義的民族問題（即種族、民族、宗教、語言、移民的問題）發生了重大變局。在美國、歐洲發達資本主義國家和一些實行資本主義制度的發展中國家，出現了一系列種族沖突、獨立公投、宗教爭端、移民排拒、恐怖襲擊等事件，西方國家宣稱多元文化主義政策失敗，極右翼政治勢力普遍性崛起，重返民族國家的民族主義得到張揚，社會意識民粹化現象泛起，逆全球化等思潮和行動比比皆是。所以，習近平同志指出的西方解決民族問題并沒有什么包治百病的靈丹妙藥，是基于統籌國內外兩個大局做出的判斷。而他關于堅定不移地走中國特色解決民族問題正確道路的宣示，也構成了中國參與全球治理、實現內政外交統一的“中國方案”的有機組成部分。

這一階段，一些極端性的突出問題，如從2009年開始發生的藏區“自焚”、新疆暴恐及其在國內的外溢問題，截止到2014年末都得到了有效遏制。但防范、管控和消除這類問題及其造成的深層影響，不是一個簡單的過程，而是一個綜合治理的問題。不僅需要全面準確地把握和理解中央有關民族事務的新思想、治藏治疆的新方略，而且需要立足民族團結、宗教和順、社會和諧的長治久安戰略要求，為邊疆地區的開放發展創造有利于內外聯通、民心相通的社會環境，發揮陸路邊疆地區在“一帶一路”建設中拓展國家發展新空間的作用。

六、2014年以來，新時代廣義的民族工作

民族工作，歷來是黨和國家的重大事務之一。習近平新時代中國特色社會主義思想所涵蓋的民族事務內容，集中體現在2014年的中央民族工作會議重要講話中，同時包括他在中央西藏工作座談會、中央新疆工作座談會、民族地區視察等多種場合發表的“理論分析和政策指導”，進而延伸到統一戰線、宗教事務、生態文明、國家安全、祖國統一等方面，并與經濟、政治、民生、社會、文化、教育、外交等諸多領域相互交集和融通。體現了“民族工作涉及方方面面，方方面面都有民族工作”的新時代特征。從這個意義上說，我認為，中國的民族事務展現了新時代廣義民族工作的特點。

中國共產黨歷來強調民族工作是具有全局性的重要事務，關乎治國理政的大格局。但是，在民族事務的實踐中，民族工作往往指向少數民族或民族地區；民族理論、民族政策的課程教育，也基本局限于民族院校。改革開放以后，在民族理論、民族政策的全黨、全民教育方面做出了一些努力，但是也大多集中于民族、統戰工作系統。隨著改革開放事業的發展，尤其是實施西部大開發戰略以來，各民族人民的交往交流交融態勢日益擴大到全國范圍，城鎮化進程對傳統農村、牧區聚居性的融散效應日益顯著，使民族關系產生了舉國民間化、社會化的“全局性”，民族工作超越了地域的局限，也超越了族別性的局限。從民族關系的角度講，漢族與少數民族的相互關系構成了我國民族關系的主體結構，當然也有少數民族之間的關系。所以，民族理論、民族政策教育與脫貧和全面小康一樣，必然是“一個民族也不能少”。對此，漢族更需要學習和理解，因為人口眾多的漢族是民族關系的主體，在維護民族團結中具有主導作用。這是廣義的民族工作最基本的一個方面。

當然，新時代廣義的民族工作，也不是簡單的工作范圍擴大問題，而是面對中華民族大家庭所有家庭成員共同團結奮斗，共同繁榮發展的新境界，其核心詞就是“共同”及其所整合的“中華民族命運共同體”。黨的十八大以來，中華民族偉大復興的進程顯著加快，習近平總書記多次強調“我們比歷史上任何時期都更接近中華民族偉大復興的目標，比歷史上任何時期都更有信心、有能力實現這個目標。”其中的重要立足點就是中華民族命運共同體的建設，旨在鑄牢中華民族共同體意識。從民族事務而言，鑄牢中華民族共同體意識代表了新時代廣義民族工作的新境界，這是中國民族事務、尤其是民族團結進步事業基本理念的升華。中國作為統一的多民族國家，實現自立于世界民族之林的中國代表就是中華民族。所以，中華民族偉大復興不僅是中國特色社會主義現代化建設的成功，而且是中華民族大家庭56個成員共同意志的熔鑄。廣義的民族工作即是面向中華民族偉大復興的工作，是關系中華民族大家庭整體面貌的事務。

我常說中國解決民族問題的政策有兩個著力點，一是縮小差距，二是尊重差異。縮小差距建設的是中華民族共享的物質田園，尊重差異構建的是中華民族共有的精神家園，這是解決民族問題在物質和精神方面的“兩把鑰匙”，是中央民族工作會議傳導的重要思想。前者隨著“一個民族也不能少”的消除貧困、全面建成小康社會，正在取得巨大的進步；后者隨著民族團結進步事業創新推進，正在展開新的局面。黨的十八大以來，習近平同志在多種場合對民族團結發表的講話，都聚焦于構建中華民族共有的精神家園，鑄牢中華民族共同體意識，都立足于中華文化這一深層次的認同。中華文化不等于漢文化，是各民族文化之集大成，中華民族大家庭“多元一體”，各個家庭成員的文化“多元”，是構建中華文化“一體”的“要素和動力”，而“一體”代表著中華民族的“主線和方向”。所以，構建中華民族共有精神家園的土壤和養分來源于各民族的精神家園。這也正是習近平同志視察內蒙古時闡發“守望相助”理念時，強調“守好內蒙古少數民族美好的精神家園”的重要意義。這是民族團結、爭取人心、各民族像石榴籽一樣抱在一起的精神動力。只有從觀念層面和實踐工作中久久為功解決好這個問題，才能實現各民族共有的“五個認同”。習近平同志強調中華文化認同的深層次和根本性，意義正在于此。中華文化認同的深層性決定了文化自信的根本性。

黨的十九大報告指出：全面貫徹黨的民族政策，深化民族團結進步教育，鑄牢中華民族共同體意識，加強各民族交往交流交融，促進各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起，共同團結奮斗、共同繁榮發展。這是對習近平新時代中國特色社會主義思想中民族團結理念的高度概括。習近平同志在中央民族工作會議上強調指出：做好民族工作，最關鍵的是搞好民族團結，最管用的是爭取人心。進而要求把民族團結納入國民教育、干部教育和社會教育，反對“兩種民族主義”，用法律保障民族團結，等等。這是對民族工作戰略性、基礎性、長遠性的部署，是我國民族工作邁向新時代的重要著力點，也是中國特色民族團結進步事業在理論上展開的新思路。

值得注意的是，2018年兩會期間，習近平同志在參加人大內蒙古代表團審議時，進一步強調指出：“我國是統一的多民族國家，民族團結是各族人民的生命線。加強民族團結，根本在于堅持和完善民族區域自治制度”。也就是說，堅持和完善民族區域自治制度是維護和加強民族團結的根本保障。在這個意義上，他對堅持和完善民族區域自治制度提出了需要民族事務工作領域、包括民族學研究領域高度重視的任務：“使民族區域自治制度這一理論根源越扎越深、實踐根基越打越牢。”我認為，這就是新時代堅定不移走中國特色解決民族問題正確道路的重要著力點。

回顧改革開放四十年來中國民族事務的建設和發展，可以看出一條清晰的線索，就是我們黨始終如一地堅持和完善民族區域自治制度。1984年頒布的民族區域自治法，是改革開放后最早制定的國家基本法律之一，是黨和國家始終不渝強調堅持和完善民族區域自治制度的法律宣示。對中國實行民族區域自治制度，從老一代無產階級革命家到改革開放以來幾代中央領導人，都做過深刻的論述，將其作為中國的制度優勢，并聚焦于加快少數民族自治地方經濟社會發展這一根本任務。

同時，也不難看出，在關涉中國解決民族問題的道路、制度、法律和政策的質疑、批評甚至否定的討論中，民族區域自治制度同樣是焦點。黨的十八大以來，習近平總書記對這一制度做出了更加全面和深入的闡釋，強調它是中國道路的“重要內容和制度保障”，黨的民族政策“源頭”，“蘇聯模式”說是張冠李戴，民族理論和民族政策不可動搖的“根基”，“取消論”“改省論”在政治上是有害的，等等。對此，我們黨的干部、負責任的學者應該怎樣去認識和理解？民族區域自治制度是中國特色社會主義制度的有機組成部分，是道路自信、制度自信、理論自信和文化自信的題中之義。在2014年中央民族工作會議召開前的辯論中，有人對民族區域自治地方依法制定自治條例的法制建設，扣上了“分裂中華民族”政治大帽子。中央民族工作會議召開后，又從字眼中得出中央不主張制定自治條例的自我解嘲。習近平同志在中央民族工作會議的講話中指出：“落實民族區域自治制度，關鍵是幫助自治地方發展經濟、改善民生。”這是我們黨歷來強調發揮制度優勢的著力點，也就是新中國成立初鄧小平指出的：實行民族區域自治，不把經濟搞好，那個自治就是空的。同時，習近平同志在講話中也指出：“今年是民族區域自治法頒布實施30周年，要把憲法和民族區域自治法的規定落實好，加強對規范和完善民族區域自治相關法規和制度的研究。各級黨委特別是民族區域自治地方黨委要擔負起領導民族區域自治制度實施的責任。”對中央的政策宣示，要全面準確地去理解，而不是各取所需、斷章取義地去曲解。加強對規范和完善民族區域自治相關法規和制度的研究，把這一制度的理論根源越扎越深、實踐根基越打越牢，是理論界堅持和完善民族區域自治制度的題中之義，更是責任所在。

2014年世界范圍民族問題新變局中，蘇格蘭地方政府發動獨立公投、加泰羅尼亞自治政府公投嘗試以及在2017年付諸違憲公投等事件震動歐洲。我們需要研究西方國家的這些問題，但是試圖從這類事件中得出具有普遍意義、甚至影射中國的結論——凡是搞地方議會（蘇格蘭自治模式）或民族區域自治（加泰羅尼亞自治模式）都會導致國家分裂，這是完全違背實事求是這一馬克思主義精髓的思想方法。蘇格蘭也好、加泰羅尼亞也罷，以及魁北克、佛萊芒等西方國家的地區—民族分離主義運動，背后之手都是西方多黨民主制條件下形成的民族主義政黨勢力，如果連這樣一種政治常識都不明白，從而混淆最基本的國情實際，這樣的國際比較不僅毫無學術價值，而且在政治上也是有害的。

中國的任何一個民族自治地方都在中國共產黨領導下，各民族共同享有，共同建設。實行民族區域自治的少數民族在維護國家統一、民族團結方面承擔著更大的責任。這種更大的責任，必須通過法律來規范、來實踐。因此，從全面依法治國的角度講，全國155個民族區域自治地方在自治州、自治縣層面已經制定的139個自治條例，就是在貫徹落實民族區域自治法，也是堅持和完善民族區域自治制度取得的法制化成就。其中五個自治區的自治條例制定，屬于中央和地方的關系的范疇，也是我國政治體制改革的重要內容之一。如何處理好統一與自治相結合的辯證關系，如何在深化改革進程中使這一具有中國特色的基本政治制度、解決民族問題的“中國經驗”，在理論根源、實踐根基方面完善，需要各方面的共同努力。習近平總書記針對內蒙古的工作指出：內蒙古是我國最早成立民族自治區、黨的民族區域自治制度最早付諸實施的地方，地處祖國北疆，戰略地位十分重要。內蒙古改革發展穩定工作做好了，在全國、在國際上都有積極意義。這需要我們深刻去理解和體會，在全國、在國際上的積極意義是什么？我認為就是內蒙古自治區應在“贏得并長期呵護了‘模范自治區’的崇高榮譽”的基礎上，率先為堅持和完善民族區域自治制度做出新時代的貢獻，在全國范圍的經濟社會發展、民族團結進步方面走在前列，向世界范圍昭示中國特色解決民族問題正確道路的成功經驗。

黨的十九大確立了習近平新時代中國特色社會主義思想，開啟了中國特色社會主義全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的新征程，提出了“歷史交匯期”和“兩個階段”的總布局。中國的民族事務工作如何在這一新的歷史進程中創新推進，這是民族工作部門和民族學研究領域需要高度關注的新課題。全面建成小康社會“一個民族也不能少”的目標近在咫尺，但新時代我國社會主要矛盾的“不平衡不充分”制約因素也將更加突出地聚焦于西部地區。習近平同志在中央民族工作會議的講話中針對全面建成小康社會指出：民族地區既堅持一定標準，又防止好高騖遠，既考慮到2020年這個時間節點，又立足于打基礎、謀長遠、見成效。這是我們辯證理解社會主要矛盾變化并沒有改變社會主義初級階段這一基本國情需要確立的民族工作意識。民族問題具有長期性、復雜性等特點，包括民族地區、邊疆地區經濟社會發展的艱巨性。同時，民族地區也具有一系列優勢。如何在發展中合理開發利用資源富集的優勢，保護涵養水系源頭的優勢，維護建設生態屏障的優勢，傳承繁榮文化多樣的優勢，同時轉變邊疆地區保守落后的劣勢，消除集中連片深度貧困的劣勢？這些都需要民族工作立足當下、放眼長遠地進行精耕細作的謀劃和扎扎實實的推動。我認為，“歷史交匯期”東西部差距的縮小，對西部地區、民族地區在新征程中保持與全國平均水平的同步發展，具有決定性意義；同樣，“歷史交匯期”東西部差距的擴大，將會造成未來新征程第一個階段東西部之間更大的發展落差。這是民族工作繼續創新推進不容忽視的重要因素。展望未來，扎實解決“不平衡不充分”的問題仍舊是我國民族事務的工作重心。

按照黨的十九大提出的“第一個階段”的十五年奮斗目標去展望，即基本實現現代化的要求和目標，諸如經濟、科技躋身創新型國家前列，人民參與、平等發展權利得到充分保障，法治社會基本建成，各方面制度更加完善，中華文化影響更加廣泛深入，中等收入群體比例明顯提高，城鄉區域發展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務均等化基本實現，全體人民共同富裕邁出堅實步伐，現代社會治理格局基本形成，生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現等，可以預期“各方面制度更加完善”中不可或缺民族區域自治制度的完善和民族事務現代化治理能力的提升。同時，我認為這一階段，從鑄牢中華民族共同體意識的高度，一個最重要的任務，就是要有效解決和基本消除危及中國主權獨立、領土完整和國民整合的特殊矛盾，即消除包括“臺獨”“港獨”“藏獨”“東突”等民族分裂、宗教極端和暴力恐怖活動的威脅。這是邁入實現中華民族偉大復興第二個階段的重要條件之一。必須意識到，任何分裂中國的勢力及其圖謀，都是分裂中華民族，無論它們打著什么“族別”旗號，實質是一樣的。這同樣是廣義民族工作需要建立的意識。

總之，為維護國家統一、鞏固民族團結、鑄牢中華民族共同體意識，在民族事務方面重點要深刻認識“加強民族團結，根本在于堅持和完善民族區域自治制度”的重大意義。在這方面要樹立統籌國內外兩個大局的戰略思維，中國解決民族問題、建設中華民族命運共同體的理念，與中國參與全球治理、倡導人類命運共同體的理念是一致的，內政的主張與外交的倡導相統一，符合“外交是內政的延伸”這一基本公理。中國對外提出建設新型國際關系，倡導建立人類命運共同體的重要支點是“一帶一路”建設，而這一愿景和行動的國內支點覆蓋了從東北、北方、西北、西南和南方的整個陸路邊疆地區。對這一戰略布局，習近平同志在中央民族工作會議上指出，“一帶一路”建設對民族地區是大利好，并以“收功實于西北”的古訓比喻，提出了邊疆地區承擔著拓展國家未來發展新空間的歷史責任。從這個意義上說，邊疆民族地區全面貫徹落實黨的民族政策、宗教政策、統戰政策不僅是維護邊疆穩定、社會和諧的根本保證，而且是營造中國對外互聯互通、尤其是民心相通的社會環境、文化環境的根本保證。所以，我認為鑄牢中華民族共同體意識的進程和成效，決定著中國倡導構建人類命運共同體的進程和成效。這同樣是新時代廣義民族工作需要從理論和實踐方面建立的意識。