城鄉居保扶貧成效的發展愿景和政策仿真

■文／米紅 劉悅

黨的十八大以來，脫貧攻堅被擺到治國理政的重要位置。作為面向低收入群體的基本養老保險制度，城鄉居民基本養老保險（以下簡稱“城鄉居保”）在助推脫貧攻堅中發揮著重要作用。截至2017年底，城鄉居保參保總人數51255萬人，繳費人數34908萬人，領取待遇人數15598萬人。人均繳費282元，人均月領取待遇125元。其中享受政府代繳保費的貧困人口數超過1515萬人，享受待遇的60歲以上貧困老人超過1681萬人。將數億低收入人群納入城鄉居保制度，使億萬參保居民在年老時獲得一筆穩定的養老金收入，有效減少了因老致貧現象。

但該制度也面臨著發展不平衡不充分問題，待遇水平偏低，且缺少動態調整機制，嚴重制約著其養老保障和扶貧功能的發揮。2017年全國城鄉居保人均養老金雖達到1500元/年，但與國家扶貧標準2300元/年相比，仍有較大差距。如果老年人僅依靠城鄉居保養老金，其收入水平仍處于扶貧標準以下。另外，領取待遇偏低也導致現在的繳費人口繳費積極性不高，普遍選擇最低檔標準繳費，斷保、欠保時有發生，不利于城鄉居保制度的可持續發展。

城鄉居保制度在未來扶貧中如何有效發揮減少老年貧困的重要作用？本文基于目前已有數據和提升養老金發展愿景的合理假設，結合農村參保人口結構性的預測和制度待遇領取參數的變化，對2018—2032年我國城鄉居保扶貧的發展路徑進行中長期政策仿真研究。

養老金三愿景

未來國家扶貧標準必將隨著國家發展程度、國民收入、社會消費水平、生活成本等各方面指標變化上調。為了讓更多低收入人口更大程度享受經濟發展帶來的好處，城鄉居保養老金標準也需要進一步提高。根據2011年的扶貧線2300元（本文稱為“扶貧絕對標準線”）占當年人均國內生產總值（GDP）的6.6%，本文提出將我國未來人均GDP的6.6%設置為應當達到的“扶貧相對標準線”的參考值。并分別以未來不同時間點達到“扶貧絕對標準線”和“扶貧相對標準線”為參照，設計出3種提高城鄉居保養老金的愿景，再結合人口預測的結果測算出未來每年貧困老人養老金總支出。

愿景A：在1500元/年的基礎上，從2018年開始逐步提高到2020年達到2300元/年，并保持這一標準不變直至2032年。

愿景B：在1500元/年的基礎上，從2018年開始逐年提高到2030年，達到當年人均GDP的6.6%，并保持這一標準不變直至2032年。

愿景C：在1500元/年的基礎上，從2018年開始逐年提高到2025年，達到當年人均GDP的6.6%，并保持這一標準不變直至2032年。

政策仿真

首先，利用人口預測軟件PADIS-INT預測出2017年至2032年16—59歲總人口及60歲以上總人口。基于前文引述的2017年底城鄉居保參保總人數、繳費人數、領取人數和享受代繳的貧困人數、享受待遇的60歲以上貧困老人數等指標，可以計算出2017年城鄉居保繳費人數占16—59歲總人口的比例為38.72%。國家統計局發布的公報顯示，2017年末貧困發生率為3.1%。根據中央提出的到2020年全面消除貧困的指示，本文考慮從2018年起在城鄉居保制度中，政府代繳覆蓋人群每年增加0.5個百分點，到2020年即達到3.18%，將所有貧困人口都納入政府代繳的保障中。從2021年開始逐步解決相對貧困，將貧困線的標準提高到人均GDP的6.6%，制度覆蓋的相對貧困人口將達到勞動年齡總人口的3.68%。隨著扶貧工作的進一步開展，2021年以后貧困人口將逐年減少，政府代繳人口比例每年減少0.1個百分點。2017年60歲以上的貧困老人在60歲以上總人口中所占比例為7.24%。隨著城鄉居保扶貧作用的進一步顯現，將逐漸擴大對貧困老年人的覆蓋面。參考代繳保費覆蓋的比例，每年增長0.5個百分點到2020年將覆蓋8.74%的貧困老年人口；2021年貧困標準提高后，將覆蓋9.24%的貧困老年人口。隨著多種舉措的共同實施，2021年以后老年貧困的發生率也將逐漸降低，按照每年減少0.1個百分點測算。

浙江大學人口大數據與政策仿真工作坊測算結果顯示：截至2017年底，繳費人數占當年勞動年齡總人口的38.72%，領取養老金人數占當年60歲以上總人口的67.16%。未來城鄉居保制度將進一步完善和擴展，繳費人數和領取人數比例也將逐漸增加，預計每年將增加0.1%。到2032年繳費人數占當年勞動年齡人口的40.22%，領取人數占60歲以上總人口的68.66%。根據以上推斷測算，到2020年繳費人數為34935萬人，其中政府代繳人數為2848萬人，領取人數為17203萬人，其中貧困老人2229萬人。到2025年繳費人數為34450萬人，其中政府代繳人數為2861萬人，領取人數為21338萬人，其中貧困老人2776萬人。到2032年繳費人數為32597萬人，其中代繳人數為2092萬人，領取人數為29109萬人，其中貧困老人3452萬人。

然后，根據我國近年人均GDP的增長情況對未來經濟發展狀況進行預測，本文設定未來人均GDP每年增長6%。統計數據顯示2016年人均GDP為53980元。根據愿景A、B、C的設定，可以測出2017—2032年歷年人均GDP及養老金待遇。在愿景A下，從2020年起養老金待遇保持在2300元/年不變。在愿景B下，養老金待遇逐年提高到2030年達到8055元/年，并保持這一標準至2032年。在愿景C下，養老金待遇逐年提高到2025年達到6019元/年，并保持這一標準至2032年。再根據前文人口預測的結果，可以測算出在不同愿景下每年對貧困老人的總支出。

測算結果顯示，相對扶貧標準隨著經濟發展逐步提高。如果采取愿景A從2020年起保持2300元/年的標準，雖然每年對貧困老人的總支出較少，但城鄉居保養老金待遇和相對貧困標準差距越來越大，難以體現城鄉居保的養老保障和扶貧功能。愿景C在期初待遇水平增長較快，但在2025年以后如果不再對城鄉居保待遇水平進行調整也會出現待遇水平相對下降，保障功能弱化的現象。愿景B的待遇水平逐漸增長到2030年達到當年人均GDP的6.6%，保障水平適中，對貧困老人的總支出為2635億元；2032年對貧困老人的總支出為2781億元。

未來15年城鄉居保養老金要根據經濟發展水平適時提高。如果僅維持某一水平，保障水平與人均GDP之間的差距會越來越大，將削弱城鄉居保的養老和扶貧功能。愿景B和愿景C分別盯住2030年和2025年人均GDP6.6%的水平，在一定時間內實現了保障水平適度的目標。在2026年之前愿景C對貧困老人的總支出大于愿景B，之后則相反。因此，在實踐過程中可以根據基金收支狀況相機選擇發展愿景，以達到保障待遇水平和基金可負擔的雙重目標。但不論是愿景B還是愿景A都不是一勞永逸的，在2032年以后仍需要根據城鄉人均收入、物價等的變化適時調整。這既能有效發揮城鄉居保的養老保障作用助力脫貧攻堅，又能給現在的繳費人口一個明確的預期，激勵多繳多得，長繳多得。

結論與建議

通過對未來15年城鄉居保政策仿真的結果可以看出，該制度助力脫貧的功能仍有很大發展空間，2020年實現全面小康之后，在解決相對貧困方面將繼續發揮重要作用。人口預測結果顯示，在人口加速老齡化和扶貧標準提高的雙重作用下，到2032年相對貧困老年人將達到3452萬人，比2017年增加1770萬人。享受城鄉居保待遇的貧困老人占當年60歲以上總人口的8.14%。城鄉居保結合低保制度和基本醫保制度構成多層次多維度的社會保障體系，能夠保證全體貧困老人“老有所養、病有所醫”。需要指出的是，由于2021年提高了扶貧標準，政府代繳人數將在當年達到峰值，為3305萬人，隨后逐年減少。鑒于此，負有“兜底”責任的政府需要提前進行精準測算制訂相應預案。

從保障水平來看，未來15年城鄉居保扶貧成效將有大幅提升。本文給出的三種愿景，即到2032年待遇水平將分別達到2300元/年、8055元/年、6019元/年，每月最低192元、最高671元，待遇水平的提高可以有效緩解貧困老人的經濟壓力，讓他們安享晚年。同時，基于三種愿景的貧困老人的財政總支出將達到794億元、2781億元、2078億元，分別是2017年財政支出的3倍、11倍、8倍。因此，要結合人口預測分析，制定科學的待遇調整方案，保障養老保險基金健康、平穩、可持續運營。

為了城鄉居保制度更好地助力扶貧攻堅戰，本文提出兩點建議：

一是適時調整城鄉居保養老保險待遇，在解決絕對貧困的基礎上，逐步解決相對貧困問題。首先，根據經濟發展和居民收入水平增長情況，適時適度提高城鄉居保最低繳費標準和基礎養老金標準，同時體現對貧困人員的傾斜。其次，落實城鄉居保待遇確定和基礎養老金正常調整機制，完善城鄉居保籌資和保障機制，逐步提高保障水平。最后，完善多繳多補、長繳多得等政策，適時適當提高最低繳費檔次，引導參保人選擇高檔繳費、長期繳費。

二是扶貧與扶志、扶智相結合。貧困人口享有對國民財富再分配的權力，但在扶貧的進程中須警惕“福利依賴”問題。不當的養老金繳費選擇確實可能形成一種新的“延續性貧困”，導致貧困問題在個人生命歷程中的傳遞，加重貧困人口的“福利依賴”。社會保險制度需堅持責任分擔，水平增長適度，防止部分貧困人口過度依賴政府代繳保費，對整個社會保障體系造成過大壓力。（本文是浙江省社科重點項目（17NDJC029Z）的一部分）