軍警民海上聯合維權行動實踐與對策研究

唐 軍

(武警學院 研究生隊，河北 廊坊 065000)

在我國海上維權斗爭日益嚴峻與復雜的形勢下，軍警民海上聯合維權行動將日趨常態化。針對我國海洋維權的形勢特點，加強海警與海軍、海上民兵及地方其他涉海力量聯合維權行動的研究，對強化我國海上維權斗爭具有重要的理論和現實意義。

一、軍警民海上聯合維權行動的必要性

(一)適應我國當前海上形勢的現實需要

我國海洋資源豐富，面積遼闊，是我國實現可持續發展不可或缺的戰略空間，向海洋要資源、要空間、要發展已經成為沿海國家的共識。目前，我國海洋權益正遭受著嚴峻的威脅與挑戰。東海方向，中日釣魚島爭端愈演愈烈；南海方向，菲律賓、越南、馬來西亞等國也正在加快“圈地”速度，采取多種手段掠奪我國南海傳統海域的各類資源，使我國海洋權益遭受了巨大損失。同時，相對應的我國海上維權執法力量卻比較薄弱，不能滿足海上維權需要，面對我國復雜的海上形勢，我們必須打破常規思維，走一條軍警民聯合維權的路子,發揮軍警民海上聯合行動的優勢，加強聯合維權執法力度。

(二)維護我國國家海洋權益的有效手段

面對海洋的重大經濟利益、軍事利益和地緣戰略利益，我國周邊許多國家和一些域外大國都將目光聚焦于我國海洋爭端之上，以確立各自的戰略意圖。周邊某些國家不僅掠奪我國海域的油氣資源，進行非法捕魚、非法勘探等活動，還對我國的勘探開發活動進行阻擾破壞，甚至還通過國內立法等手段，妄圖固化甚至擴大主張海域，以進一步掠奪我國海洋資源，侵犯我國海洋權益。同時，美國為擴大其在亞太的影響力，頻繁與我國周邊一些國家舉行海上軍演，不斷提高對我國海域的偵察監視力度，并多次侵入我國管轄海域，妄圖利用海洋爭端問題遏制我國的和平發展。所以，充分發揮軍警民聯合維權行動所特有的應變功能，增強軍警民海上聯合維權行動能力，提高維權水平，是實現維權效益最大化、維護國家海洋權益的有效手段。

(三)我國現代海防力量體系建設的必然要求

近幾年，我國海上維權力量建設取得了長足進展，飛機、大中型艦艇等裝備已開始逐步列裝，并在海上維權行動中表現突出，在打擊各種侵權行為方面發揮了重要作用。但同時也暴露了我國海上執法力量整體水平的不足，具體表現為當前海上執法力量對我國廣闊的管轄海域還難以形成全面有效的管控，缺少裝備中小口徑艦炮、艦載直升機和信息化設備的巡邏艦船，空中執法力量更為薄弱，維權時經常出現“捉襟見肘”“疲于應付”的被動局面。面對艱巨的海上維權任務，單靠一種海上力量將難以應對。因此，開展軍警民聯合維權行動，將海上執法力量與軍事力量、民兵力量有機結合，是我國現代海防力量體系建設的必然要求。

二、軍警民海上聯合維權行動的特點

(一)涉及國家利益，責任重大，影響深遠

當前，我國海洋局勢復雜、矛盾凸顯，周邊沿海國家都不同程度地與我國存在海域劃界問題或島嶼爭端，加上域外大國的橫加干涉，使我國海洋爭端問題區域化、國際化趨勢明顯，維權過程中出現域內外國家聯合針對我國的局面不可預知[1]。軍警民海上聯合維權行動，主要對象不是民間的侵權行為，也不是海盜和恐怖組織，而是外國政府有計劃、有組織的侵權行為。因此，對我國與侵權國的關系以及對周邊地區甚至國際形勢都將產生深遠影響。一旦維權行動失敗，則會引發相關國家甚至其他敵對勢力的效仿，使局部失利發展為全局被動。特別是當前我國正處于發展的重要戰略機遇期，聯合維權行動的成功與否，關乎國家利益，對民心士氣和國家形象都會產生深遠影響。

(二)參與部門多，指揮協同難，行動顧慮大

軍警民海上聯合維權行動既包括海軍、海警，也包括地方政府、海上民兵，有時還有當地漁船民，參與部門較多。同時海上聯合維權斗爭形勢變化往往既大且快，要求決策指揮必須高效統一。而軍警民指揮體系不同，協同方法也有所區別，適用斗爭場合及運用手段也往往有所不同，特別是現場指揮關系轉換難度較大。在采取行動時，海軍、海警艦艇不僅要考慮對付對方民用船舶，還要考慮對付對方軍用艦機，不僅要考慮保護己方民用船舶的安全，還要考慮自身防御，這就容易導致行動顧慮大，影響戰斗力發揮。

(三)行動環境復雜，遂行任務多樣

第一，自然環境各有特點。不同海區的地理水文情況差距較大，島礁、淺灘、狹水道、潮汐、海流等分布情況也有所不同。在軍警民聯合維權行動中，既有海軍、海警的大型艦艇，也有許多小型執法船艇，還有部分漁船，根據不同的海區自然環境情況，其擔負的任務各有不同。第二，人文、社會環境情況各異。行動海區的社會、人文環境對軍警民聯合行動所擔負的任務樣式也具有重要影響，如國際航道、漁場、旅游景區、生產作業區、軍事禁區、重大活動區域等，不同海區，聯合行動的任務樣式也有所不同。第三，聯合行動多涉及爭議海區，國際環境復雜。當前，我國仍有很大一部分海域涉及海上劃界、島嶼主權爭端、海洋資源爭奪等問題，爭議海域不同，所處國際環境各異，導致軍警民聯合維權的行動對象復雜多變，任務樣式多樣。

三、軍警民海上聯合維權行動存在的問題

(一)信息共享機制不完善，聯合指揮機制不順暢

情報信息是海上聯合維權行動的關鍵。而目前海上情報信息在搜集、分析、利用方面還存在諸多問題，各維權力量都有自己獨立的信息搜集系統，并沒有一個綜合性的情報信息共享平臺，往往會出現海上維權情報信息的重復、互不可知，導致聯合行動戰機把握不準，決策不及時。同時，由于海警、海軍的任務有所差別，其指揮系統也是自成體系，指揮手段、技術要求等兼容性不高，加上海上民兵、漁船民及其他地方涉海力量的參與，現有機制已很難滿足軍警民聯合維權行動指揮的需要。

(二)聯合維權基礎力量薄弱，行動范圍有限

通常情況下，軍警民海上聯合維權行動的主體仍然是中國海警，而海上民兵、漁船民等地方維權力量主要擔負偵察、干擾敵人等任務，海軍主要發揮威懾、保護作用。只有在維權行動極有可能轉化為武力沖突時，海軍才會成為維權主體。因此，中國海警對軍警民整體維權力量的強弱具有決定作用。而目前中國海警遠海維權能力還較弱，大型維權艦船還沒有形成足夠的戰斗力，空中維權力量還處于起步階段，同時缺乏大量相關專業技術人才，以致整個聯合維權行動的范圍有限，難以全面覆蓋我國廣闊的管轄海域。

(三)聯合行動方案不完善，缺乏針對性聯合訓練

在海洋權益日益重要的今天，必將逐漸形成軍警民聯合維權的常態化模式。但就目前情況來看，我們還沒有形成一套完善的軍警民聯合維權行動方案用以指導海上聯合維權行動。在近幾年軍警民聯合維權行動中，我國各維權力量雖然都出色地完成了上級賦予的任務，但仍存在一些問題。由于平時軍警民各部門缺乏有針對性的聯合訓練，在進行了必要的臨戰訓練的情況下，行動過程中還是出現了一些各方力量行動脫節的現象，導致聯合維權行動的整體效率不高。

(四)聯合保障能力不足，難以適應聯合行動需要

目前，軍警民聯合維權行動的保障問題主要有:一是軍警民聯合行動，保障指揮協調難。海上維權斗爭的保障活動涵蓋裝備、軍需、衛勤、油料及機電維修等多個方面，涉及部隊和地方不同單位或部門，保障對象多元，組織協調難度大。二是保障需求量大，自我保障能力不足。海上聯合維權行動一般遠離陸地，持續時間長，各種物資消耗巨大，保障需求多樣，而大部分任務船噸位有限，自身物資攜帶能力較弱，保障能力不足，難以滿足需要。三是海上環境特殊，保障組織實施困難。海上聯合維權行動任務海域水文氣象環境復雜，海況多變，對各種保障的影響都比較大。

(五)缺乏相關法律法規，聯合行動受限大

當前，我國在海洋維權執法方面的立法還存在相當大的缺位，對海警的維權執法行動沒有專門的法律授權，針對維權執法行動也缺乏程序性規范，而軍警民海上聯合維權行動更需要法律進行授權。在軍警民海上聯合維權行動中，涉及海軍以及海上民兵等力量，政治敏感性強，涉外影響較大，沒有相關的法律法規來指導和規范兵力行動，容易讓外界對我國海上聯合維權行動產生誤解和誤判，可能會使我國在處理國際海洋爭端中處于被動地位。由于這些原因，我國軍警民海上聯合維權行動受到很大的限制，難以真正發揮出聯合維權行動的優勢，不利于海洋權益的維護。

四、加強軍警民海上聯合維權行動的對策

(一)建立軍警民融合的海上聯合指揮系統

開展聯合維權行動，首先要建立高效指揮系統。高效的指揮系統必須同時形成信息和指揮兩方面的優勢，其中信息是眼睛，指揮是大腦。

1．擦亮眼睛，建立有效的海上信息共享機制

第一要建立起橫向集成、縱向貫通、互通互聯的高效、順暢的情報信息共享平臺[2]。主要對雙方情報資源進行有效整合，提高情報工作效率，實現軍警民信息資源的優化配置。第一時間將情報預警信息送達軍警民各方力量維權行動前線，充分發揮情報在支持預警、決策、防范和打擊等方面的作用，提高軍警民協同作戰和快速反應能力，為聯合維權行動提供堅強的信息保障。

第二要根據軍警民各方的情報信息來源不同、情報技術、情報獲取手段等存在較大差異等特點，深入開展制度化、規范化的情報培訓交流，可彌補因任務權限、技術障礙、體制機制造成的情報“真空”。特別要對海上民兵、漁船民等地方人員進行專業培訓，增強其收集海上相關情報的意識和效率，更好地利用其優勢，保障其安全，使情報信息更具效益性。

2．理清大腦，建立健全海上聯合指揮機制

第一是必須根據維權任務需要和參戰力量的特點，構建集中統一、平戰結合、聯合高效的海上聯合指揮機制。具體來說就是，在共同遂行我國海上多樣化維權任務時，需要根據任務的性質、形勢的分析、結果的研判等來確定任務的指揮權、事件的處置權。在遂行海上重點島礁、敏感海域的巡邏管控、海上重要目標安全保衛等常態化任務時，主要由海警指揮員負責指揮，如聯合維權行動武力使用程度逐漸升級，有轉為海上戰斗的可能性時，指揮權則立即移交海軍。

第二是必須簡化指揮層級，明確指揮權限，建立常態化的聯合指揮機構。在開展軍警民海上聯合維權行動時，根據簡化指揮層級和扁平化指揮的要求，同時建立岸上和海上兩級聯合指揮所，對軍警民聯合維權兵力實行統一指揮。岸上聯合指揮所是聯合維權行動的最高指揮機關，可設在海警或海軍指揮中心，負責海上聯合維權行動的整體決策。海上聯合指揮所是負責海上聯合維權行動的前線指揮，負責海上聯合維權行動的具體組織指揮。根據任務需要，海上聯合指揮所可設在噸位較大、指揮能力較強、位置較為靠前的海警艦船或海軍艦艇上。

(二)加強聯合維權基礎力量建設

第一，要擴大兵力規模。合理的兵力規模是形成維權能力的重要保障，所謂合理的兵力規模，就是在保證達到質量前提下，擁有能夠有效完成維權任務的數量規模。海軍在兵力規模上，首先要考慮海上戰略全局，滿足海上作戰的需要，同時兼顧海上維權。海警在兵力規模上，應結合管轄海域、斗爭對象、維權特點、侵權現狀等情況，適度擴大兵力規模。同時，要不斷加強海上民兵力量建設，可以依托地方政府部門和企事業單位及符合條件的個體漁船等，擴大海上民兵組織規模。組建海上維權民兵隊伍，適時組織開展訓練，并配備必要的裝備器材，切實形成滿足聯合維權所需要的合理兵力規模。

第二，要加快高性能裝備建設。艦船是海上維權的基本力量，考慮到聯合維權任務海區一般距離陸地遠、維權形勢比較復雜等特點，應注重發展綜合性能先進、航速快、續航力長、裝備齊全的大中型執法船只。同時，為提高發展起點，海警執法船只可采取建造新船與接收退役軍艦并舉的方式，快速形成中國海警裝備上的優勢[3]。還應打破海軍、海警裝備自有標準、自成體系的現狀，制定相關技術規范、統一標準，以便可以直接利用海軍成熟的技術標準，或將其移植、嫁接到海警現役裝備上來，實現海軍、海警裝備通用化、兼容化，節約裝備建設和維護成本，消除聯合行動中裝備保障的技術障礙，提高海軍、海警裝備建設的整體效益。另外，還要加強海警航空裝備建設，充分發展海警無人機、直升機和巡邏機等，發揮空中維權裝備機動靈活、反應快速、搜索面積大和取證角度廣等優勢，提高海洋綜合維權效益。

第三，要加強軍警民人才隊伍建設。根據聯合維權需要，要定期組織人員進行培訓交流。特別是海警部隊現階段缺乏大量大型艦艇指揮人才和專業技術人才，可定期組織相關專業人員到海軍訓練基地進行專業培訓或直接招募有經驗的海軍官兵，并在建設航空裝備的同時加快航空人才的培育和招募，盡快形成具有一定維權能力的航空力量。同時，海軍也應定期派出人員到海警各部門學習和參加執法實踐，熟悉海上維權執法程序及方法，提高維權執法意識。最后，還應利用休漁期等空閑時間對海上民兵隊伍開展針對性、適用性教育和培訓，提高民兵海上維權能力[4]。

(三)建立常態化聯合行動機制

1．充分完善軍警民聯合維權行動方案

當前，我國海洋權益遭受的侵犯主要包括四個方面：一是島礁、海域被多個國家侵占和管控；二是外國石油公司、漁船等對我國油氣資源、漁業資源瘋狂掠奪；三是域外大國在我國專屬經濟區內進行非法測量和偵察監視活動；四是我國有關開發活動和科考活動受到阻撓和破壞。針對以上四個方面，軍警民聯合維權行動方案可分為重點島礁巡航和管控行動、重點海區護漁行動、驅離非法船舶行動、重點海區護航行動等四大類。在制定軍警民聯合維權行動方案時，要結合維權對象的活動特點、對維權態勢的深入研判和維權海域的水文、氣象、航道、島礁區等情況，遵循周密細致、科學嚴謹、留有余地的原則，確定軍警民聯合維權行動的任務和目標，合理部署兵力，正確選擇戰術戰法和組織各種保障，以起到規范參戰力量行動、充分發揮軍警民作戰效能和貫徹整體作戰的作用，切實提高軍警民聯合維權行動能力。

2．建立常態化聯合訓練機制

按照固定周期，明確每個周期海軍、海警和海上民兵的訓練任務，制定并下發軍警民聯合訓練計劃。定期對聯合訓練內容、海域形勢、兵力部署等進行研究，并組織兵力圍繞聯合維權的基本戰法，開展有針對性的編組聯訓，包括警戒導航、力量投送、目標保衛、應急處置、裝備保障、后勤補給等基礎訓練科目。綜合訓練則以實戰化為背景，明確訓練主題和內容，按照設置基本情況、制定訓練方案、組織實兵訓練、嚴格考核評估和做好研究總結的程序組織實施，解決聯合指揮、聯合行動、聯合保障的有機融合等問題，切實形成和提高軍警民在實戰背景下的聯合維權執法能力。

(四)建立軍警民協作保障體制

1．推動軍警民保障設施一體化建設

保障設施包括物資、器材、裝備的存放和使用平臺、專業保障艦船，及港口、碼頭、航空港等。目前，中國海警正處于改革階段，可先依托海軍成熟的保障設施平臺，并在未來建造保障設施時統籌考慮，保證海警、海軍保障設施的兼容性，按照通用化、標準化、定型化的技術標準進行綜合配套，以便于海警、海軍技術可以相互轉讓，設施可以相互通用[5]。同時，還要考慮與民用船舶保障設施的兼容性，可以在后期保障設施建設和改造時，綜合考慮軍警民各方船舶的特點，建立相互兼容的保障設施和平臺。另外還要大力建設空中保障力量(運輸機、直升機等航空器)，通過空中適時向指定任務區域輸送物力和人力，對任務艦船進行實時供應的全方位保障，建立水平保障與垂直保障有機結合的一體化立體保障。

2．建立軍警民三位一體融合保障體系

隨著海上聯合維權任務的多樣化和常態化，僅靠軍警民任何一個部門都無法滿足聯合維權行動的保障需要。要保證聯合維權行動的順利進行，必須充分依靠海軍、海警和地方的整體力量，充分發揮海軍裝備精良、機動保障能力強，海警海上維權執法主體身份、熟悉任務海區維權形勢，地方船舶分布面廣、行動隱蔽等優勢，建立軍警民三位一體的保障體系。在任務區域距離較近、時間跨度較小時，可以自主保障，各任務艦船根據任務需要自行裝載、攜行和保障；當任務區域較遠、時間跨度較大時，每個分隊可以編配1艘大噸位保障船和相應保障人員，伴隨各分隊遂行維權任務，保障食品、淡水、藥品、器材等物資或適時派出海軍、海警的專項保障船，將物資器材或專項裝備送到相關任務艦船；在特殊情況下還可征用部分民船進行保障。在軍民融合發展戰略背景下，利用經濟社會發展成果，建立起軍警民三位一體的融合保障模式，為圓滿完成軍警民聯合維權行動任務打下堅實基礎。

(五)健全聯合維權相關法律法規

第一，完善相關立法，使軍警民聯合維權行動法定化。職能法定化是當前我國海上維權執法行動面臨的一項急需解決的問題。我國應當盡快制定出一門綜合性的海洋法律，將海警、海軍以及地方涉海力量在海上維權執法行動中的職能以及武力使用權限等用法律法規的形式確定下來。對我國軍警民海上聯合維權行動進行充分的法律授權，并向國際社會公示，使我國海警、海軍以及聯合維權行動都有法可依，行動都有根有據，避免我國在開展軍警民海上聯合維權行動時被某些別有用心的國家借此大做文章。

第二，制定完善的軍警民海上聯合維權行動規范。為使海上聯合維權行動有據，應當針對軍警民聯合維權行動制定一套具有可操作性的行動規范，規范包括行動時機、人員組成、攜帶裝備、武力使用的級別、不同情況的任務劃分以及相關戰術動作的運用和與之相應的具體行動流程等。明確何種情況下實施驅離、何種情況下實施登臨、何種情況下實施逮捕等，以規范軍警民聯合維權行動中的各種行為，使海上聯合維權行動更具規范性和合法性。可以借鑒美、日等國海岸警衛隊的執法技術規范，再結合我國軍警民聯合維權行動實踐，形成一套符合我國海洋維權實際的軍警民海上聯合維權行動規范。

第三，積極參與研究國際海洋立法。《聯合國海洋法公約》是迄今為止最全面、最綜合的海洋管理的國際公約，但它不是一個靜態的法律體系，而在不斷發展變化。我國必須利用現有規則最大限度地鞏固現實利益、發展長遠利益，同時更加深人、廣泛地參與、影響國際性和區域性的海洋立法，在制定進程、內容等方面發揮作用，最大限度地維護我國國家主權和海洋權益。