當代聯合國改革背景下中國參與維和行動問題初探

趙國棟，張馨予，李卓宜，孫書恒

(1.武警學院，河北 廊坊 065000； 2.中國人民大學附屬中學，北京 100080)

隨著綜合國力的顯著增強，中國作為負責任的大國，積極支持聯合國維和機制及聯合國進行的相關改革，以更加務實的態度積極參與聯合國維和行動，加大了參與維和行動的力度和規模，為維護國際和平和安全做出了重要貢獻，被國際社會譽為“維和行動的關鍵因素和關鍵力量”[1]。古特雷斯自2017年1月1日履行聯合國秘書長職責以來，積極推進聯合國改革，尤其是在政治事務部和維和行動部的精簡和整合上取得了進展。當前國際形勢變化和聯合國改革新發展，為中國深度參與引導聯和國維和行動創造了新契機。中國有必要進一步采取富有成效的應對策略和措施，加強自身維和能力建設和機制建設，在聯合國維和行動中發揮更大的作用。

一、冷戰結束后聯合國改革的曲折歷程

二戰結束后，聯合國于1945年10月24日宣布成立，從而開啟了國際政治秩序的新時代。聯合國作為當今世界上最具有廣泛性和代表性的政府間國際組織，為維護國際和平與安全、促進全球繁榮與發展做出了巨大貢獻。自聯合國成立以來，隨著國際形勢和世界經濟科技的發展，特別是冷戰結束后，“各種地區矛盾、民族沖突、宗教糾紛、邊界問題,各種經濟貿易環境問題,接踵而至,不斷發生。……在新的條件下,聯合國既面臨難得的機遇,但也迎來了巨大的挑戰!”[2]。國際社會對聯合國的功能與作用提出了新的要求，但是聯合國自身的改革與發展卻相對滯后，因此要求聯合國進行改革的呼聲持續不斷。冷戰結束后的歷任聯合國秘書長都以不同的方式推動聯合國的改革，以適應國際政治經濟安全形勢的發展要求。

(一)后冷戰時期

作為冷戰后的第一位秘書長，加利提出了包括在《和平綱領》中提出的新安全觀及改革聯合國維持和平行動的新設想在內的多個關于聯合國改革的設想和方案[3]。加利力主精簡和調整了秘書處機構，并于1995年8月提出六點改革計劃：進一步精簡聯合國官僚機構，秘書處職位再裁減135個；經常性預算控制在零增長水平；組建內部監督服務辦公室；加強內部司法監督，防止權力濫用現象；改善聯合國財政狀況；改善聯合國經濟與社會部門的活動，加強對發展努力的協調。由于加利大力推動聯合國改革，安理會改革問題也被正式列入聯合國大會議程，并成立了專門的安理會改革工作組。但由于在索馬里、盧旺達和巴爾干等國問題上與美國存在嚴重分歧和矛盾沖突，加利僅擔任了一屆聯合國秘書長，其倡導的聯合國改革未能取得顯著進展。

(二)安南任期

1997年安南擔任聯合國秘書長后，即于同年7月提出被稱為“一攬子”計劃的《革新聯合國：改革方案》。在美國“9·11事件”和阿富汗戰爭、伊拉克戰爭的特殊背景下，2005年3月21日，安南正式向聯合國提交了名為《大自由：實現人人共享的發展、安全和人權》的聯合國改革綜合性方案(簡稱《安南報告》)。《安南報告》在強調維護《聯合國憲章》，實現人類“發展、安全和人權”三位一體的基本目標的同時，拓寬對全球安全威脅的范疇和性質的界定，對諸如“國際關系中的武力使用和軍事干預”“自衛權和先發制人的軍事行動”“打擊恐怖主義”等問題提出了新的見解和行為準則，并提出了強化聯合國機構職能，如擴大安理會、改革經社理事會、建立新的和平建設委員會、人權理事會、完善秘書處工作機制的指導性原則[4]。然而，多數發展中國家認為安南的改革方案過于偏重人權、安全問題，并沒有對發展問題給予足夠的重視。2005年9月聯合國首腦會議召開后，聯合國成立了新的人權理事會。同時設立的聯合國建設和平委員會標志著聯合國維持和平行動正在從以往制止戰爭、觀察情況，發展到強調積極作為、恢復和建立沖突后秩序的新時期[4]，推動了聯合國改革取得實質性進展。

(三)潘基文任期

潘基文在當選聯合國秘書長后，表示將改組秘書處、提高聯合國機構的道德與專業水準，在員工中培養主人翁精神，強調“多邊外交”，提升聯合國在處理國際重大問題上的效率。擔任聯合國秘書長半年后，潘基文首先推出機構改革動議，將維和部門一分為二，分別由一位副秘書長負責，現有的維和部負責計劃、管理和領導維和活動，新成立的“維和支援部”負責后勤、協調和信息支持；將裁軍事務部降格，由副秘書長領導的獨立部門，降格為由他本人直接領導的“裁軍事務辦公室”。在安理會改革方面，由于受到各方的壓力，潘基文雖然多次表示樂見一個“擴大的、更有代表性的、民主的安理會”，但“全體會員國依然未能共同商定一個方式，不過關于安全理事會改革的政府間談判仍在繼續進行”[5]。實際上，從潘基文任期內聯合國應對索馬里海盜、海地維和救災、金融危機和敘利亞問題的表現來看，潘基文并沒有實現使聯合國變得效率更高、更精干、更強有力的改革目標。

(四)古特雷斯任期

古特雷斯在宣誓就任聯合國秘書長時指出，聯合國是多邊主義的基石，但現在必須準備作出改變。古特雷斯在就職演說中強調了變革的三大戰略重點，即促進和平的工作、對可持續發展的支持以及內部管理。為了切實提高聯合國的工作效率，古特雷斯設立了管理改革內部審查小組，以“確定秘書處可以采取哪些內部措施以簡化程序，減少延遲并改進任務的執行”，“確定對本組織更廣泛改革議程具有支持和推進作用的提議”，以簡化決策流程，實現更加透明、高效和負責的機構運作，更好地為會員國服務[6]。通過與會員國進行廣泛充分的協商，古特雷斯提出了五項主要改革舉措：一是內閣式執行委員會每周舉行例會，以加強決策，促進跨支柱視角；二是經大會核準，新設一個由一位副秘書長領導的反恐怖主義辦公室；三是呼吁加強預防，設立政策特別顧問、高級別調解咨詢委員會，強化舉報人保護政策；四是為了打擊性剝削和性虐待行為，聯合國系統加強調查能力并采取促使高級領導人履行職責的新戰略；五是承諾到2021年在高級領導一級實現性別均等。

二、聯合國維和行動面臨的新挑戰

二戰結束后，許多新興國家擺脫殖民統治，獲得了獨立。隨之而來的是復雜的歷史問題、民族宗教問題逐漸激化，導致了中東阿以問題、印巴問題等國際爭端和武裝沖突的出現。1948年，聯合國安全理事會授權在中東部署聯合國軍事觀察員，監督以色列與其阿拉伯鄰邦之間的停戰協定，從此開啟了聯和國維和行動的歷史。在長期的維和實踐中，聯合國形成并確立了具有重要指導意義的維和行動三原則，即“中立原則、同意原則和非自衛不使用武力原則”。一般認為，聯合國維持和平行動是指聯合國所從事的、根據聯合國安理會或大會決議向沖突地區派遣沒有強制力軍事人員以恢復和維持和平的行動[7]。聯合國維和行動任務應當由聯合國安理會授權，個別行動是在聯合國大會授權下實施的。承擔聯合國維和行動任務的軍事部隊和警察由聯合國會員國派遣，接受聯合國維持和平行動部的管理，并受到位于聯合國紐約總部的外勤支助部支持。自1948年以來，聯合國共組織實施了71項維和行動，目前有14項維和行動正在進行[8]。由于國際形勢的變化和維和機制的限制，當代聯合國維和行動面臨著新的挑戰。

(一)維和行動任務日益廣泛

維和行動的具體任務根據情況需要有所不同，最初作為處理國家間沖突手段，一般包括監督停戰或停火、撤軍，觀察、報告沖突地區的局勢；監督執行脫離接觸協議、協助恢復治安或維持秩序；防止非法越界或滲透等。進入21世紀以來，在全球化背景下，某一國家內部爆發的宗教、民族沖突逐步取代了國與國之間的沖突，成為影響國際和平與安全的主要因素，使聯合國維和行動從應對國家或地區間沖突擴大到處理國內沖突和內戰，涉及推進政治進程、保護平民、協助前戰斗人員解除武裝、復員和重返社會，支持憲政及選舉進程、保護并推動人權、恢復法制和加強合法國家的權力等更為復雜的任務。

(二)維和行動更加艱巨復雜

以美國為代表的西方國家多次繞過聯合國采取干涉行動甚至發動戰爭以達到目的，聯合國不得不在伊拉克、敘利亞、阿富汗等國開展更為艱巨的維和行動，以期能夠逐步消除美英法等國制造的矛盾沖突和地區緊張局勢。各方不同的立場和利益訴求使聯合國會員國很難就具體的維和行動實施達成一致，降低了維和行動的效率。歷史延續至今的維和行動與新增任務交叉重疊，使維和行動任務變得更加艱巨，任務周期更長，需要投入的維和人員、經費大幅度增加。聯合國的數據統計顯示，2017年7月1日至2018年6月30日核定的維和行動預算大約為68億美元[9]。同時，聯合國維和人員面臨著逐年增加的安全威脅。僅在2017年的聯合國維和行動中，就有132名人員犧牲，其中有61名維和人員在襲擊中喪生[10]。

(三)預防性外交主導下的維和行動

古特雷斯認為,預防沖突是減輕人類苦難、減少沖突及其帶來的經濟成本的最有效途徑。聯合國能夠通過外交手段、斡旋及調解在沖突預防中發揮重要作用，并通過實地派遣特使和特別政治任務促成和平。古特雷斯決心通過斡旋工作大力參與，支持尋找和平解決爭端方案，并且已經在岡比亞選舉后危機處置、中亞地區跨國水資源問題和中部非洲維和行動、印度巴基斯坦和平解決緊張局勢談判等方面取得了進展，對和平解決加納選舉緊張局勢發揮了關鍵作用。與過去相比，為了防止、遏制或協助制止暴力行為，聯合國和平行動的部署時間日益提前。為了防止暴力的進一步升級，即使在沒有切實可行的政治解決方案的情況下，仍然需要派駐聯合國特派團。2017年結束的聯合國科特迪瓦、利比里亞的維和行動任務，證明聯合國維持和平行動始終是維護和平、遏制沖突的最有力工具之一[11]。

三、中國深度參與維和行動的思考

1971年恢復聯合國合法席位后，中國經歷了謹慎對待維和行動，學習維和事務、考察維和行動，繼而參與維和行動的漸進過程。1988年9月，中國正式申請加入了聯合國維和行動特委會，并于1989年11月首次向聯合國納米比亞過渡期援助團派遣了20名文職監督員，正式開始逐步深度參與維和行動[12]。自1990年參加聯合國維和行動以來，中國軍隊累計派出維和軍事人員3．7萬余人次，先后參加了24項聯合國維和行動[13]；向聯合國總部及東帝汶、阿富汗、科索沃、波黑、塞浦路斯、海地、蘇丹、利比里亞、南蘇丹等9個任務區派出2 600余名維和警察；圍繞能源安全、反恐、大型活動安保、出入境證件鑒別等13個領域，先后為聯合國、上海合作組織、東南亞國家聯盟等國際組織和歐洲、非洲的72個國家培訓外籍警察1 000余名。黨的十八大以來，中國從國家發展戰略和維護國際和平發展的大局出發，以世界大國的責任和擔當為聯合國維和行動做出了新貢獻，得到了國際社會的廣泛支持和認可。黨的十九大將推動構建新型國際關系、推動構建人類命運共同體確立為新時代中國特色大國外交的總目標，為更加科學有效地深度參與引領聯合國維和行動指引了前進方向。

(一)科學堅持“維和行動三原則”

聯合國無法單純依靠預防性外交解決沖突爭端，古特雷斯領導下的聯合國仍然把維和行動作為維護國際和平與安全的主要應對手段，希望大國承擔起更多的責任。當前，以美國為代表的西方國家單邊主義盛行，承擔大國責任、履行國際道義、參與全球治理的意愿減弱，采取減少聯合國會費、繞過聯合國采取干涉行動以達到保護本國目的，甚至針對主權國家策動顏色革命、直接發動戰爭，引發了長期的戰亂和動蕩，使當地民眾遭受重大傷亡和財產損失，造成嚴重的人道主義危機，引發新的恐怖主義災難，極大地削弱了聯合國協調解決國際問題、化解矛盾沖突的權威和能力。美國總統特朗普上臺后，很快就簽署了廣受非議的“禁穆令”，先后宣布退出跨太平洋伙伴關系協定(TPP)、聯合國教科文組織和人權理事會、應對全球氣候變化的《巴黎協定》，并采取經濟制裁、軍事恫嚇等粗暴手段處理伊核、朝核等問題，造成新的矛盾沖突，進一步加劇了熱點地區的不穩定局勢。這些不顧國際責任和道義的行為，使越來越多的國家已經認識到，維護世界和平不能依靠西方發達國家，期待中國發揮維護世界和平、促進共同發展的重要作用。

中國在處理國際事務和聯合國重要議程上，倡導“和平共處五項原則”，堅持繼承和弘揚《聯合國憲章》的宗旨和原則，強調構建以合作共贏為核心的新型國際關系，打造人類命運共同體[14]。隨著自身的快速發展以及國際地位的提升，中國已經成為維護地區及世界和平與穩定、促進各國共同發展與繁榮的典范[15]。中國政府科學運用聯合國和各類合作機制下的會議、論壇來宣傳構建人類命運共同體的主張和“一帶一路”合作等旨在實現所有國家共同繁榮的重要倡議，取得了國際社會的高度認同。同時，我們必須清醒地認識到，只有繼續擴大中國發展建設成果的示范作用影響，不斷加強中國維和文化建設，通過廣泛宣傳中國維護國際和平與安全的先進理念、工作進展和重要貢獻，才能真正用中國智慧與力量引領帶動更多國家特別是發展中國家凝聚起維護世界和平、謀求共同發展的國際共識，堅定維護“維和行動三原則”，共同支持聯合國維和行動，才能為遭受沖突的國家創造實現持久和平的有利條件。

(二)全面加強國際維和力量建設

2015年9月28日，國家主席習近平在聯合國發展峰會上圍繞和平與發展這一重大課題發表演講，宣布建設8 000人規模的維和待命部隊，設立常備成建制維和警隊，為各國培訓2 000名維和人員，以及向非盟提供總額為1億美元的無償軍事援助等六項支持聯合國維和行動舉措[14]。2017年9月，習主席在國際刑警組織第86屆全體大會上承諾：“中國政府將成立公安部國際執法學院，為發展中國家培訓2.5萬名執法人員。”[16]2018年6月10日，習近平主席在上海合作組織成員國元首理事會第十八次會議上強調，要“筑牢和平安全的共同基礎，強化防務安全、執法安全、信息安全合作，促進阿富汗和平重建進程”，提出“未來3年，中方愿為各方培訓2 000名執法人員，強化執法能力建設”[17]。

經過兩年多的努力，中國為支持聯合國維和行動做出的一系列決策正在得到全面落實。已經完成8 000人規模的維和待命部隊登記和注冊、1 600余名維和人員的培訓任務，編制員額為300余人的國家公安部常備維和警隊以全員全科全優的成績通過聯合國甄選考核，并被首批列入聯合國維和能力待命機制最高一級即快速部署等級的警隊[18]。按照工作進度安排，擔負外籍警察暨發展中國家執法人員培訓任務的公安部國際執法學院定于2018年內成立。在完成當前維和培訓任務的基礎上，我國還要主動爭取承擔更多的聯合國維和人員和國際執法人員人才培訓工作，進一步深化與聯合國維和行動領導機構及各國執法部門的交流與合作，提升我國維和人才培養、維和理論研究的整體質量和水平，強化中國維和待命部隊和常備警隊整體戰斗力，在聯合國維和行動中提供更為科學有效的政策支持，為全面加強國際維和力量建設做出重要貢獻。

(三)深度參與引導維和行動

美國作為承擔聯合國會費和聯合國維和行動經費最多的國家，一直利用減少聯合國會費和干預維和行動經費使用管理，來影響聯合國重要議程和維和行動的實施。以美國為首的西方國家憑借其強大的經濟軍事實力，長期為維和部隊提供訓練設施和人員保障，將歐美政治軍事理念灌輸進受訓軍警人員的頭腦，在直接參與的維和行動中占有重要指揮領導崗位。由于長期占據聯合國維和行動的很多關鍵職位，盡管美英法等國派出的維和部隊、維和警察人數很少，卻能夠根據本國戰略意圖借助聯合國維和行動的名義和形式，頻繁強力介入目標國內沖突達到為本國利益服務的目的[19]。除了有高級外交官出任副秘書長職務外，在聯合國工作的中方人員大多為一般事務性人員和專業性人員，屬于政治任命的高級官員極少。分析1948年以來的維和行動歷史和現實能夠發現，維和行動任務的目標國主要集中在發展中國家地區，其中半數以上的聯合國維和行動部署在非洲大陸。

中國作為聯合國五大常任理事國中唯一的發展中國家，由于在以往安理會大多數維和行動決策過程中，一直秉持謹慎或中立態度，曾多次投棄權票，使以往的重大聯合國維和行動決策基本上由西方大國把持。在包括維和行動在內的聯合國重要事務中，我國更多的是作為參與者而不是主導者，這同我國的大國地位和承擔的重大國際責任并不相符。中國逐年大幅度增加維和行動經費、人員投入，在聯合國維和行動中始終保持著良好的國際聲譽和形象，所做出的巨大貢獻舉世矚目。中國作為五個常任理事國中第二大會費出資國、維和行動的第一大派兵國，必須強化聯合國維和行動上的話語權、決策權和影響力，繼續積極爭取更多的維和行動領導、管理和指揮崗位，主動提出維和行動議程，在維和行動決策、經費使用管理和重大行動部署方面發揮關鍵性作用，從而引領維和行動事業正確的發展方向。