長護試點“春暖花開”

■文／本刊記者 張苗

人社部選擇長春、南通、上海、重慶等15個城市首批試點長期護理保險制度，目標是利用1—2年試點時間，積累經驗，力爭在“十三五”期間，基本形成適應我國社會主義市場經濟體制的長期護理保險制度政策框架。目前試點成效顯著：2017年全年，15個長期護理保險制度試點城市中，有6萬多人享受到長期護理保險待遇，且基金支付比例平均達到77%以上。

“長期失能是社會公共問題。失能不僅讓失能人員本身無法維持基本生存，而且對家庭、社會都造成了沉重壓力。”提及失能，人社部社保中心相關人士一針見血地指出了其導致的結果。而記者在對長期護理保險制度試點的跟蹤采訪中，也遇到過這樣的案例：長春市民陳立仁多年前因患類風濕、腦梗、冠心病等，逐漸失去自理能力。兩個女兒由于長期照顧她，結果積勞成疾。為了不拖累女兒，老人屢次想要自殺。幸運的是，吉林省將建立長期護理保險制度作為工作重點強力推進，長春市于2015年5月啟動制度試點，陳立仁及其家庭的命運也迎來了轉折。

迎來政策春天

2015年，作為吉林省首批長期護理保險試點的受益人之一，陳立仁住進長春市怡康園養老院，她每年能通過長期護理保險報銷3萬多元的照護費用，本人只需承擔3000多元。

事實上，長期失能人員的醫護問題，黨和政府也一直在牽掛。

2006年12月17日，中共中央國務院《關于全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》指出：探索建立長期護理保險等社會化服務制度。

2011年12月16日，國務院辦公廳發布《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015年）》，其中提出 “有條件的地方，可以探索實施老年護理補貼、護理保險，增強老年人對護理照料的支付能力” 。

2013年9月6日，《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》提出“鼓勵老年人投保健康保險、長期護理保險、意外傷害保險等人身保險產品，鼓勵和引導商業保險公司開展相關業務”。

2013年9月28日，《國務院關于促進健康服務業發展的若干意見》提出“積極開發長期護理商業險”。

2015年10月29日，“積極開展應對人口老齡化行動，弘揚敬老、養老、助老社會風尚，建設以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次養老服務體系，推動醫療衛生和養老服務相結合，探索建立長期護理保險制度”被寫進“十三五”規劃。

2016年5月27日，習近平總書記在中共中央政治局就我國人口老齡化的形勢和對策舉行第三十二次集體學習時說，要建立老年人狀況統計調查和發布制度、相關保險和福利及救助相銜接的長期照護保障制度、老年人監護制度、養老機構分類管理制度，制定家庭養老支持政策、農村留守老人關愛服務政策、扶助老年人慈善支持政策、為老服務人才激勵政策，促進各種政策制度銜接，增強政策合力。

2016年6月，人力資源和社會保障部印發《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），選擇河北承德、吉林長春、黑龍江齊齊哈爾、上海、江蘇南通和蘇州、浙江寧波、安徽安慶、江西上饒、山東青島、湖北荊門、廣東廣州、重慶、四川成都、新疆生產建設兵團石河子等15個城市作為首批試點城市，吉林和山東兩省作為國家試點的重點聯系省份。

截至目前，這15個長期護理保險試點城市全部出臺制度文件，其中14個試點城市已經開始待遇支付。

試點初顯成效

“《指導意見》提出報銷比例要達到70%以上，從2017年的數據看，15個試點城市中，有6萬多人享受待遇，對于他們規定的長期護理費用，基金支付比例平均達到77%以上。從這點看，文件設定的目標在試點地區基本達到。因此，長期護理保險試點的成效在減輕群眾負擔方面的體現是最直接的。被制度覆蓋的失能老人，原來是依靠養老金還有子女來養護，現在有制度保障，而且保障水平不低。”人社部醫療保險司職工處處長樊衛東說。

同時，記者了解到，試點城市中因為長期護理保險制度的建立，一些養老機構、甚至醫療機構開始轉型提供長期照護服務。比如吉林省就有多家民營醫院有意愿以制度試點為契機，籌建大型標準化養老機構，力爭納入長期護理保險定點機構范圍。長春市養老院失能人員入住率迅速攀升，甚至出現排隊等候住院現象。換言之，試點地區的長期失能人員現在不但有制度保障，而且服務可及性也提高了。

此外，資金使用效率也得到了有效提高。以青島為例，現在失能人員入住長期護理保險定點服務機構的平均床日費用僅56元左右，這與青島二、三級醫療機構的平均床日費相比，大約有20倍的差距。因此樊衛東評價，長期護理保險制度既節約社會成本，又降低了個人負擔，還間接促進了醫保基金的合理使用。

據了解，在長期護理保險制度試點中，一些服務上的新設計、新理念還直接提升了服務效率。比如成都市通過“互聯網+”行動，著力推動長期照護保險“網上經辦”和“指尖移動服務”平臺建設，通過門戶網站、社保一體機、移動終端、PC機等多種渠道，在為廣大失能人員及親屬提供足不出戶網上服務的同時，還兼顧了就近臨柜辦理業務的需要。再如南通市基本照護保險制度已經運行兩年，有比較完善的數據支持。在該市引入第三方機構的過程中，整個招采環節非常規范，實現了公平公正公開的理念。據南通市醫療保險基金管理中心主任孫華介紹，南通照護保險經辦事務采取委托第三方參與經辦、政府監督的管理模式，將受理評定、費用審核、結算支付、稽核調查、信息系統建設與維護等經辦服務，通過政府招標確定有資質的專業機構，按照保本微利原則參與經辦。第三方經辦實行“運行風險共擔、保險事務共辦、管理費率固定、年度考核退出”模式。政府相關部門與第三方簽訂服務合作協議，明確第三方經辦事項、經辦要求、合作方式、風險分擔等內容，并且將招標文件、中標單位的投標文件，均作為協議約束內容。第三方負責組建專業上門照護服務隊伍。同樣，照護機構也實行資格準入和協議管理制，統一準入和退出標準，即參照南通市定點醫療機構管理辦法的要求簽訂服務協議，建立定點照護服務機構的進退出機制。

與此同時，長期護理保險制度試點在市場培育上也發揮了重要作用。比如借用商保的力量和資金，長期護理保險的平臺建設、網絡建設短期內很快見效。湖北省荊門市醫療保險管理局局長梁毅告訴記者，荊門市對長期護理保險制度試點采取了三個扶持政策。一是扶持經辦能力提升：荊門市財政撥付專款300萬元，優先保障長期護理保險信息系統開發。二是扶持護理機構建設：定點護理服務機構可按規定享受穩崗補貼、創業擔保貸款及貼息，符合小微企業條件的可申請最高不超過200萬元的創業擔保貸款。鼓勵符合資質的定點服務機構建立職業技能培訓基地，開展護理員職業技能培訓，給予相應職業培訓補貼。三是扶持護理從業人員：定點服務機構聘用的護理人員，符合就業困難人員條件并取得護理員資格證書的，可申請納入公益性崗位管理，享受社會保險補貼或崗位補貼。對長期從事護理崗位并取得執業資格的護理人員，符合條件的可申請職業技能鑒定補貼；取得高級工、技師、高級技師職業資格的護理人員，每月可享受所聘單位30—80元的崗位津貼，退休后每月分別提高10—20元基礎養老金；被授予“荊門技術能手”“荊門首席技師”的護理人員，分別給予一次性獎勵2000元和1萬元。

樊衛東告訴記者：“引入社會資本對促進就業也有很大幫助。據統計，2017年15個試點城市大概引入社會資本70多億元。新增養老機構、護理培訓機構、第三方評估機構約360家，直接拉動就業兩萬多人。”

壓力也是動力

在對15個試點城市長期護理保險實踐進展的梳理中，記者發現，有8個試點城市的制度覆蓋范圍是職工，有5個試點城市的覆蓋范圍是職工和中心城區的居民，只有青島、南通兩個城市真正實現制度全覆蓋。這與人社部《指導意見》的精神基本吻合，即在試點階段，長期護理保險制度原則上主要覆蓋職工醫保參保人群。試點地區可根據自身實際，隨制度探索完善，綜合平衡資金籌集和保障需要等因素，合理確定參保范圍并逐步擴大。

在籌資渠道上，從15個試點城市情況看，南通、上饒、荊門、成都、石河子5個城市基本實現多元籌資，即個人繳費+醫保基金劃轉+單位繳費或財政、福彩劃轉。其余10個試點城市的籌資要么是醫保基金劃轉+單位繳費，要么是醫保基金劃轉+財政劃轉，即并非完全靠醫保基金劃轉，但也并非完全意義上的多元籌資。事實上，對于多元籌資理念，各試點城市都很認同，雖然一些試點城市在實際操作中個人暫時不繳費，但地方試點文件中有關于多元籌資的表述。從目前全國15個試點城市的籌資情況看，醫保基金承擔了將近5成，個人承擔不到15%，單位承擔30%左右，財政大致占7%。顯然，完善均衡繳費負擔是后試點時代必做的功課。

“完善均衡繳費負擔有兩個關鍵點，第一是怎樣引進個人繳費？首先從保險理念和社會擔當方面，要讓參保人看到這項制度的公平正義，認同社會保險權利與義務對等的理念，這個尚任重道遠；其次要讓參保人看到好處，也就是說參保人個人能夠獲益或者其親屬能夠當期獲益；再者需要有約束性的制度，即需要有相關法律法規，對個人繳費的要求應該是強制性的。” 樊衛東說，“第二個關鍵點是財政問題。財政部門曾經算過賬，每年對養老領域投入的錢并不少。因為此前國家沒有專門的制度安排，殘聯、民政等部門都有自己的保障項目，然后根據保障項目、保障計劃向財政要錢。因此下一步在財政補助上不是新增金額，而是要理順財政補助機制，同時整合資源，按照政策歸口或者職能劃分，分清保障邊界，形成合理統籌補助的平臺。這需要幾個相關政府部門共同協調，做好長期護理保險制度與醫療、工傷、養老等保險制度的銜接 ，與殘疾人保障、軍人傷殘撫恤、老年人權益保護、精神病防治等法律法規的銜接。”

在對試點城市的采訪中，記者還注意到，“標準缺失”也是長期護理保險難以深入推進的一大障礙。比如承德市在試點過程中就反映，護理服務機構對失能人員的護理收費價格跨度較大，從護理服務項目來看，服務隨意性大，每個單位都不完全相同，其收費在很大程度上反映的是硬件條件，而不是服務水平，因此應盡快建立護理服務標準和規范；上海對失能人員的評估標準由專業機構制定，采取雙盲法評估，護理服務的具體標準由醫保、衛健部門共同制定；寧波組織人社局、民政局、衛計委等相關部門代表，專門成立長期護理保險資格評定委員會，負責指導失能評估業務工作；成都市專門出臺《長期照護保險服務項目和標準》。總之，實踐中試點城市都各盡所能對“標準”進行了探索，但從全國范圍看，目前15個試點城市尚未有科學統一的能力評定標準 、護理需求評估標準 、護理服務人員資格認定標準 、護理服務機構認定標準、護理服務內容和質量控制標準、護理保障項目標準 、護理服務項目價格標準。

對此，樊衛東回應：“標準缺失，并不是說此前沒有標準，民政、殘聯、人社等部門之前都出臺過部分標準。但都不完整，并且涉及部門協調，因此還是需要頂層設計。實踐中我們也希望，長期護理保險制度的試點經驗，能為國家標準的制定趟出一條路。”■