全球合作促進移民勞工社會保護
——基于對東盟和南方共同市場的研究

■編譯／吳孝芹

近年，區域移民治理成為熱點問題，但目前對移民的權利界定仍很不充分。此外，全球化以及地域、經濟、社會、文化的復雜性進一步阻礙了對諸如移民問題的有效治理。

目前國際上對移民缺乏統一的規范性法規，各國或地區為推動工人移徙而制定的法規千差萬別。如歐盟和西非國家經濟共同體制定的區域制度中，工人移徙的自由程度差異極大。移民人權問題特別報告員稱，全球移民以合作區域內流動為主，區域一體化進程將有助于推動移民勞工的人權保護。

歐洲經濟社會委員會（EESC）曾指出，移民勞工的社會保障問題亟需解決，但目前多數國家仍沿襲本區域或本國規定，導致部分移民勞工陷于無社會保護的境地。移民勞工加入社會保障制度的能力受其移民狀態、就業狀態、居民或公民身份的影響。若他們在東道國無法加入社會保障制度，或加入了東道國社會保障制度但返回母國時無法轉移其已繳社保費用，則將身陷風險。此種情況表現為勞動力流動與權益不能流動之間的矛盾。無法或難以加入社保制度會對移民進程產生兩方面影響：東道國社保長期待遇不易獲得將導致移民勞工減少正規繳費；應得權益不便攜將影響移民勞工的歸國決定。

便攜性問題日益重要，因為缺乏便攜性違背社會政策的基本目標，侵犯個人人權。便攜性問題事關移民勞工和母國的公平問題，事關東道國移民政策的效率。若因社保權益不便攜導致移民勞工不得不滯留東道國，這既對工人不公，也不利于東道國發展。

本文首先對當前移民勞工社會保護制度演進進行探討，然后以東南亞國家聯盟（簡稱東盟）和南方共同市場（簡稱南共市）兩個區域組織為例，探析區域協定的作用。最后對上述區域的區域協定要點和主要特征進行總結，識別社會保護、區域主義和移民相互作用的當代模式。

社會保護——人權之一

隨著工人跨國流動日益增加，實現社會正義不再以國家為邊界，“為全員提供社會保護”的社會團結理念從國家逐漸走向國際。作為人權之一的社會保護逐漸從國內保護轉為通過提供國際法律環境實現各國協同配合。

能否參加東道國社會保護制度，成為移民勞工是否選擇該國作為移徙目標國的重要參考依據。EESC指出，那些僅對特殊工種的移民勞工提供有限保護以及對跨國派遣勞務人員提供差別待遇的國家將導致用工單位社保成本增加從而競爭力下降。

社會保護權利作為經濟、社會、文化權利的一部分，源于聯合國1948年的《世界人權宣言》，在此基礎上，進一步形成了1966年的《經濟、社會、文化權利國際公約》和1990年的《移民勞工及其家庭成員權利保護國際公約》。聯合國可持續發展目標中有兩大目標涉及社會保護（目標1消除貧困；目標10降低不平等）。

國際勞工組織（ILO）自1919年建立伊始，就將實現全員社會保護作為其核心目標。有關移民勞工方面，ILO就形成了如下公約：《社會保障（最低標準）公約》（1952，第102號）；《平等待遇（事故賠償）公約》（1925，第19號）；《平等待遇（社會保障）公約》（1962，第118號）。社保權益的便攜性（保留、維護、轉移應得權益的能力）是實現基本人權的必然要求。ILO的《維護社會保障權利公約》（1982，第157號）和《維護社會保障權利倡議書》（1983，第167號）強調通過雙邊和多邊社保協定建立維護應得權益的國際制度。

但在實際執行上，各國采納ILO公約的情況并不理想。第157號公約全球僅4國采納，東盟國家中僅菲律賓采納，南共市無一國采納。第102號公約、第118號公約和第19號公約采納的國家數量分別為52個、38個和121個。

關于“社會保護底線”（建立個人和家庭社會保護最低標準，確保全球公民應享有的基本權利、基本服務和基本設施）的倡議（2012，ILO第202號）是個特例，獲得當時142個成員國一致通過，并成為成員國建立、維護和發展各國社會保護的指南。ILO指出，無需形成所謂全球通用的標準，而應當根據各國國情確定合適的待遇標準。

社會保護全球合作規范性框架

工人跨國流動要求建立法律框架，用于規范各國社保立法合作，避免受到國民和非國民的差別待遇。法律合作要求母國和東道國共同確定移民勞工的待遇水平，實現權益跨國便攜。這有助于推動各國國內法律規定之間的合作，有助于消除國家間的制度障礙，有助于促進成員國之間的人員流動。

由于各國政府均負有保證個人獲得廣泛有效保護的義務，但各國的社會保護政策措施存在差異，要求不同制度之間進行協調合作。因此，若母國與東道國均有相應人權規范，則適用最有利于移民勞工的相關規定。若某國同時與多個國家簽署了雙邊或多邊協定，為免沖突，優選最惠國條款。

建立雙邊社保協定是最重要的社會保護合作措施，致力于保障移民勞工獲得社會保護。合作協定源于19世紀的《貿易友好協定》中有關移民勞工的若干問題陳述。當時，社會保護水平非常有限，這類協定有利于提供最低水平保護。二戰后，產生了獨立的社保雙邊協定，就促進移民勞工獲得公民平等待遇進行磋商。

2016年霍爾茨曼（Holzmann）對4個歐盟國家（奧地利、比利時、法國、德國）和2個非歐盟國家（摩洛哥、土耳其）之間簽訂的4個雙邊社保協定進行了研究，指出這些協定在促進移民勞工社會保護和保障養老金便攜性方面有如下共同特征：（1）移民勞工與居民平等原則；（2）廢除屬地原則；（3）維護已獲權益；（4）確保在同一時間按照同一法律提供保護——避免沖突原則。

上述協定也存在大量不同，如覆蓋待遇范疇不同，有些僅包含長期待遇，如養老、傷殘和遺屬津貼，但不包含醫療及其他通過稅收籌資的津貼；有些則包含更多社保項目，除養老、傷殘、遺屬津貼外，還包括醫療、生育、失業和工傷津貼等。就覆蓋人群而言，從互惠邏輯逐漸轉向全面平等原則，過去協定適用于締約一方國民，現在則覆蓋締約雙方受法律調節的所有人員。此外，稅收在養老金便攜性方面的扮演角色也有不同。目前缺乏對跨國養老金待遇征稅的框架指南。

EESC指出，隨著移民現象日益復雜，移徙去向日益多元，單憑雙邊協定難以解決問題。此外，各國社保政策差異較大，部分移民勞工凈流入量很大的國家，如美國，很少與他國簽訂雙邊協定。即便簽訂了雙邊協定，移民勞工能否避免“雙重繳費”還取決于雙邊協定措施執行是否到位。

區域法律框架與移民勞工社會保護

就區域移民治理而言，區域主義有助于推動跨國界合作。區域一體化主要采取自由流動協議，但在具體執行上，程度和做法存在碎片化。歐盟是最完善的區域一體化形式。為了防止各國社保政策不同阻礙人員自由流動，《歐盟運行條約》第48條要求制定統一的社保立法框架為移民勞工自由流動提供便利。這些措施替代了成員國簽署的雙邊協定，但若雙邊協定的某些條款更有利于受益人，則適用該條款。

歐盟日益關注社會保護的全球合作，但目前歐盟僅為成員國提供社會保護，與其他區域之間尚未形成實際合作制度。2016年經濟社會理事會歐洲地中海國家首腦會議就歐盟成員國與地中海國家之間的社保合作事宜進行了討論。EESC指出，隨著勞動力流動日益頻繁，應當對南地中海國家來歐盟工作及歐盟國家出外工作的移民勞工的社保權益提供保障。應當形成統一的歐洲合作框架，促進歐盟和其他地區國家之間的社保合作，為在地中海國家工作的歐洲公民和在歐洲工作的他國公民提供社會保護。

歐盟與阿爾及利亞、摩洛哥、突尼斯簽署的歐洲地中海協定，顯示歐洲為擴大社會保護范圍邁出了重要一步。EESC建議在所有貿易和合作協定中加入社保條款以實現平等和便攜。早在2012年歐洲委員會就發表了題為《歐盟社會保障合作擴展》的倡議，重點強調制定規則對成員國和他國在社保權益方面的合作進行規范。

區域一體化進程如何推動移民勞工社會保護和人權立法，本文以東盟和南共市兩個地區的相關政策為例，識別區域一體化對移民勞工社會保護的影響。重點討論在當前人員自由流動背景下移民勞工社會保護面臨的挑戰，識別消除國民特權、降低公民和非公民權利差異的社會保護制度原則。

東盟經濟共同體及社會文化背景。東盟于1976年建立之初即發表《曼谷宣言》，堅持不干涉他國內政和協商一致原則，推動區域經濟穩定發展。2007年發布的《東盟憲章》對東盟的結構和職能進行規范，授予東盟國際法人資格，負責法律制定，但對人員流動涉及不多。2016年1月1日起，東盟開始關注高技術移民勞工的自由流動問題，以及東盟社會文化和政治體制對包括低技能及非正規流動的移民勞工的人權保護的影響。

移民勞工的社會保護問題已成為東盟共同體的首要任務。原因如下：（1）各國國情差異很大，且具體政策執行碎片化嚴重。各國對社會權利的法律界定不同，缺乏統一的制度框架和執行機制，導致移民勞工在獲得社會保護方面存在法律障礙。（2）缺乏促進便攜性的雙邊社保協定。僅個別國家與其他區域國家簽署有雙邊協定（如菲律賓于2001年和2016年分別與瑞士和德國簽署雙邊協定）。由于應得權益便攜性不足導致移民勞工面臨困境，影響他們的返國決策。（3）依據的國際標準不統一，嚴重阻礙區域一體化。各成員國實施的人權制度差異較大，一些國家，如柬埔寨和菲律賓規定國內法服從國際法，而馬來西亞和新加坡則要求國內法優先。由于各國標準不統一，導致各國對國際法的遵循程度有所不同。

2009年東盟繪制的“東盟社會文化共同體藍圖”及2013年發布的《加強社會保護東盟宣言》均將促進社會保護作為核心問題，指出“所有人，包括窮人……移民勞工及其他弱勢群體，均有平等獲得社會保護的權利，這是基本人權” 。《東盟宣言行動計劃》要求識別各國社會保護的區別及具體措施，確定東盟成員國的社會保護底線，形成綜合性社保制度，達到ILO第202號倡議要求的四項保障：基本生活幫助，子女基本生活保障，失業、生育、傷殘基本收入保障，老年基本收入保障。

此外，2007年《保護和促進移民勞工權利東盟宣言》亦強調采取措施保障移民勞工權利。上述規定盡管不具有法律效應，但為新規定的推出和實施鋪平了道路。就像1948年聯合國的《人權宣言》對推動全球和區域人權法規的制定產生了深遠影響。盡管東盟國家在社會保護優先目標上存在差異，但不可否認，多邊合作框架的推進強化了社會合作全球對話。區域性創新為促進國家間社會保護對話及提高對ILO標準的理解提供了便利，為提高養老和醫療待遇便攜性提供了可能。

拉美國家社會保護進展。拉美國家移民基本在南共市或加勒比共同體內部流動，該區域內的移民勞工基本來自同一大陸。伊比利亞美洲社會保障組織（OISS）是致力于促進伊比利亞美洲國家間社會保障合作的組織。1958年簽訂的第一項伊比利亞美洲社保協定主要處理三大問題：醫療覆蓋、維護既得權益、維護應獲權利。

該協定推動了OISS國家間雙邊協定和多邊協定的簽訂。為了確保各協定相互協調，OISS秘書處要求各國向其遞交生效協定。盡管這一要求對各國的合作行為影響不大，但對各國雙邊協定的簽訂居功至偉。20世紀60年代中期以來，拉美國家通過簽訂雙邊協定為所有公民提供社會保障。據美洲國家組織（OAS）研究，1966—2014年簽訂了83項雙邊或多邊協定，南共市多邊社保協定和伊比利亞美洲多邊社保協定為其中翹楚。1970—1980年和1986—2005年是拉美國家間社保協定簽訂的兩個高峰期，2009—2014年受經濟危機影響基本未簽訂新協定。

區域一體化進程推動了勞動力自由流動及相應社會保護的發展?！睹乐迖医M織和經合組織聯合報告》（2015）稱，隨著經濟一體化程度加深，移民流動發生率增加，多數移民表現為區域內流動。

關于經濟一體化進程如何影響社會權利，南共市是個典范。由南共市各國勞工部組成的第10小組專門負責勞工事務、就業和社會保障。1995年首次會議就建立了如下委員會：勞動關系、就業、移民與技能培訓、職業安全與健康、勞動監察和社會保障。成員國通過參考國際勞工公約及其他文書確定的標準，開啟了各國國內法律法規的協調合作進程。勞動力自由流動取決于各國社會保護的合作充分性程度，南共市成員國之間通過雙邊協定發揮了較好作用，但如何完善多邊協定仍在探索。1998年，南共市國家通過了強調社保權益便攜性的《社會勞動宣言》，在此基礎上，于2005年形成了《社會保障多邊協定》，該協定擴大了國別范圍和覆蓋人群。首先，覆蓋簽約國所有移民勞工，社保權益不再存在特殊國民待遇；其次，覆蓋就業于與某一簽約國簽署雙邊或多邊協定的其他國家的人員。

2007年簽署的《伊比利亞美洲多邊社保協定》于2011年生效，標志著保護移民勞工及其家人權益的“洲際協定”開始實施，象征著區域協定不再為地理位置所限。該協定著重對國家間社保，特別是養老、傷殘或遺屬津貼方面的法律合作進行規范，并給出了“待遇對等、確定適用法規、維護應獲權益及管理協助”等基本原則。該協定明確規定，洲際合作應確保受益人權益。若簽約國之間沒有簽訂雙邊或多邊協定，則適用該協定；若簽約國之間有雙邊或多邊協定，則適用最有利于受益人的協定。上述規定為培育歐盟和拉美國家之間的社保合作奠定了基礎。

總而言之，區域框架與全球框架的相互作用，有助于不同層級治理的相互融合，有助于建構相互補充的全球——區域社保治理制度。（文獻來自《國際社會保障評論》Elisa Fornalé，“Global–regional interaction to extend access to social protection for migrant workers: Insights from ASEAN and MERCOSUR”）■