民心所向，養老保險全國統籌如何“破冰”？

《禮記·禮運篇》云：“故人不獨親其親，不獨子其子。使老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者,皆有所養。” “老有所養”自古以來就是人們所追求的最樸素的理想，在當今社會“老有所養”更是我們重要的民生目標。今年國家將繼續提高退休人員基本養老金，在退休人員基本養老金14連漲的同時，保障養老金的安全性和可持續性至關重要。基本養老保險全國統籌將有助于織密養老金的“安全網”，增強我國基本養老保險制度的可持續性。

基本養老保險全國統籌，要以全國范圍內統一制度規定、統一調度使用基金、統一經辦管理、統一信息系統為主線，實現全國基本養老保險事業的統籌協調發展。基本養老保險全國統籌包括基本養老保險制度全國統籌、基本養老保險基金全國統籌、基本養老保險管理全國統籌、基本養老保險技術全國統籌等層面。其核心是基本養老保險制度在全國范圍內規范統一與基本養老保險基金在全國范圍內統籌使用。

3月20日上午，國務院總理李克強在人民大會堂三樓金色大廳會見中外記者時表示，今年我國將實施基本養老保險中央調劑制度，中央收取3%統籌調劑，以后還會有所提高，以彌補有些省養老金可能會發生的不足。這一方案的提出，標志著基本養老保險全國統籌將在今年正式破冰。

2009年底，31個省份和新疆生產建設兵團全面建成了養老保險省級統籌制度；2011年3月發布的《國家“十二五”規劃綱要》提出“全面落實城鎮職工基本養老保險省級統籌，實現基礎養老金全國統籌”的制度安排；2013年發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確，堅持社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制，確保參保人權益，實現基礎養老金全國統籌，堅持精算平衡原則；2015年10月，十八屆五中全會公報提出：建立更加公平更可持續的社會保障制度，實施全民參保計劃，實現職工基礎養老金全國統籌；隨后的“十三五”規劃綱要再次提出：實現職工基礎養老金全國統籌。今年全國兩會期間，伴隨著實施中央調劑金制度方案的提出，“全國統籌”邁出了探索的第一步。

千里之行，始于足下。本期圍繞“民心所向，養老保險全國統籌如何‘破冰’？”這一話題，邀請了部分省市的相關負責人，結合本地實際進行討論。

特邀嘉賓：

新疆維吾爾自治區社會保險管理局總會計師 王巍

江西省社會保險管理中心副主任 鄧忠明

陜西省社會保障局副局長 郭林龍

湖南省常德市人力資源和社會保障局調研員 付奉義

主持人： 本刊記者 尚芳

省級統籌成效顯著

主持人： 請您簡述貴省(市)省級統籌的現狀。

王巍:新疆維吾爾自治區1999年起實行省級統籌,2008年自治區人民政府對省級統籌辦法進行了調整完善并運行至今。省級統籌開展以來，新疆參保人數由118萬人增長到351萬人，年基金征繳收入由2億多元增至317億元，基金累計結余由5億多元增至903億元，可支付月數由2個多月提高到27個月。

省級統籌運行之初，一是通過“自治區一級核算”實現將各級基金收支納入自治區整體調控的“籠子”內；二是實行“兩級調劑”，即在省級統籌的框架下，逐步消化實際上存在的地級統籌、縣級統籌并存問題。具體方式為，按照各地繳費工資總額的1%建立調劑金，其中30%上解自治區，地市留70%，這里所謂的調劑金實際是風險調劑金，并不用于日常調劑；真正的省級統籌調劑，是自治區每年核定一次各地的基金收支差基數，每月定額上解或下撥。

新疆在省級統籌創建和成形的過程中，實現了省級統籌與制度改革、政策完善、擴面征繳、經辦與信息化建設等之間的統籌推進，取得了顯著成效：統一的統賬結合新制度迅速在全區落地；全面實行社會化發放，按時足額地確保了基本養老金社會化發放；省級統籌前，地市的企業費率最高55%、最低21%，2001年全部調降至20%，全區企業的平均費率下降了10個百分點；不斷加大擴面力度，征繳收入快速增長，不含財政補貼的當期結余，2003年實現由負轉正并持續至2014年；待遇政策得以統一，妥善有效地解決了統籌外項目清理問題；嚴格規范退休審批，有效遏制違規退休；同步推進全區統一的信息化建設，全區整體經辦服務能力持續提升。

鄧忠明: 江西省從1990年開始實行養老保險省級統籌，基本養老保險政策、繳費比例、繳費基數和待遇計發實現了全省統一。按照省級預算、定額補助、自求平衡、激勵征繳的原則，建立了基本養老保險基金預算管理省級調劑金制度。省級統籌基金以縣級為單位編制預算，預算收入由省社保中心根據各市縣繳費人數、繳費基數，并結合當地城鎮從業人數、當地在崗職工平均工資增長等經濟發展指標核定。預算支出按各市縣上年養老金發放金額、人均養老金水平、離退休人數、預計待遇調整水平、喪葬撫恤費支出金額、調劑金上繳數額等確定，對各地預算內基金收支缺口，根據當年全省財政轉移支付資金和省級調劑金的總量，按一定比例彌補，不足部分由當地使用歷年結余和調整財政支出結構確保發放。為激勵征繳，由省財政出資，建立了全省基金征繳激勵專項資金，激勵經費的分配與各地基金征繳的總量規模、增量大小、調劑金上繳、財政投入等指標掛鉤。

郭林龍: 陜西省城鎮企業職工養老保險從1984年起步，2001年全面建立以省級統籌和垂直管理為主要特征的“陜西模式”，做到政策、費率、統籌項目、繳撥方式、基金使用、垂直管理“六個統一”。經辦服務執行全省統一的業務經辦規程和管理制度，使用全省統一的數據標準和信息系統。養老保險基金實行統收統支、收支兩條線管理，基金支付由省級負責。養老保險經辦實行“人、事、錢”的省、市、縣三級垂直管理。省社保局負責全省經辦管理，各市設養老保險經辦處，各縣（區）設養老保險經辦中心。

付奉義：我省基本養老保險目前實現了“三統二分一確保”。“三統”：一是統一政策制度，包括建立、接續和終止基本養老保險關系的政策，參保登記制度、繳費制度、滯納金制度、基準值制度、領取養老保險待遇資格條件和計發辦法、領取養老金待遇資格認證制度、績效考核制度等；二是統一基本養老保險信息系統，通過信息系統，統一業務規程，強化內部監控；三是統一編制基金預算。“二分”：一是分級管理，由省、市、縣政府分級管理基本養老保險經辦機構和工作，分別承擔確保待遇發放、基金安全等責任；二是分級服務，由省、市、縣基本養老保險經辦機構及其社會保險服務站（中心）為參保企業和職工提供公共服務。“一確保”，對完成了績效考核任務、動用歷年基金積累后仍存在養老保險待遇發放缺口的市縣，由省政府安排省級積累基金或財政資金確保待遇給付。

主持人：貴省(市)省級統籌的經驗對全國統籌有哪些借鑒意義?

王巍:首先，要始終緊盯提高統籌層次的實質和目的，即實現養老保險負擔率在更高層級行政區劃范圍內的均衡。注意關鍵詞是“負擔率均衡”，如只講“基金余缺調劑”則可能誘發對目標認識的表象化。要努力增強實際工作中負擔率指標的科學性、規范性和法定性，使其最大限度地接近客觀存在的負擔率水平。強調負擔率客觀性的意義在于：提高統籌層次后，對“貢獻地區”而言，“貢獻”是其應盡的義務；而對于“受益地區”而言，“受益”并非在接受恩賜。以負擔率為主要基準進行均衡，還需要針對一些特殊情形設定調整因素，比如如何界定和妥善解決讓負擔輕的“窮人”去幫助負擔重的“富人”。

第二，當前制約全國統籌推進的關鍵因素在于各省負擔率指標在科學性、規范性和法定性方面存在不足。由于全國范圍的“六統一”不到位，基金在省際間調劑所依據的“尺子”不夠標準，所以只能先采取負擔率均衡程度較低的中央調劑制度起步。地方“道德風險”的主要根源也在于各省負擔率這把“尺子”不具備足夠的可比性和合規性而引發負面激勵的攀比。

第三，基金調劑的具體實現形式要服務于負擔率均衡的實質和目的。比如，現在把“調劑”等同于對負擔率的部分均衡，同時認為只有“統收統支”才能做到負擔率的完全均衡。但其實通過差額調劑一樣能夠實現負擔率的完全均衡，且運行效率更高。

鄧忠明: 在調劑金制度模式下，厘清各級政府確保發放的責任是重點和難點。目前我省對企業職工基本養老保險省級統籌的管理主要體現在三個辦法上，即《江西省企業職工基本養老保險財政補助資金管理暫行辦法》《江西省企業職工基本養老保險省級調劑金管理暫行辦法》《江西省社會保險基金征繳激勵專項資金管理暫行辦法》。三個辦法在加強基金預算管理上既相對獨立又緊密協同。其特點，一是有機結合，形成聯動效應。財政補助資金分配辦法，全方位保障企業職工基本養老保險基金良性運行；省級調劑金管理辦法，應急保障各地確保發放；基金征繳激勵機制，對因征繳工作扎實、支付能力較強引起的財政補助資金和省級調劑金分配相對較少的縣市，增加激勵經費分配，避免鞭打快牛。二是三個辦法統一發力，形成疊加效應。首先，三個辦法均對各級上繳省級調劑金和預算編制工作作出了嚴格統一的規定，對未按時足額上繳省級調劑金的地方，規定按照等比例扣減分配資金，將預算編制執行考核強勢引入資金分配計算，三重約束；其次，對各級政府財政投入在財政補助資金分配辦法和省級調劑金分配時，均進行統一考核，雙重激勵，明確地方政府確保發放的責任。養老保險基金預算管理上的省級調劑制度的實施，在明確各級政府保發放責任的同時，有效緩解了全省養老保險基金的結構性缺口，保證了省級統籌的平穩運行。

付奉義：我國的養老保險是從國有企業單位統籌而來的，是在改革開放特別是國有企業改革、分稅制等財政體制改革的背景下統籌的，縣級統籌、省級統籌都是提高統籌層次必須經過的歷史階段。我省實現省級統籌，花了十多年時間夯實市縣統籌。盡快實現全國統籌，必須完善現有省級統籌，不能一蹴而就，不能急功近利，更不能玩文字游戲。想通過一個文件甚至一部法律，一年就實現全國統籌是不現實的。

讓廣大職工享有基本養老保險、確保養老保險待遇按時足額給付、實現老有所養和老有所終是中央和地方各級政府的法定職責。我省實行的“三統二分一確保”的省級統籌，核心是明確省、市、縣政府在基本養老保險體系建設中的職責，省里該“統”的能“統”的就“統”，應“分”的就“分”。如果 “統”得過多，市、縣政府的責任弱化，必然導致全省陷入困境。如果對基金搞“一平二調”，就會搞成了一個吃“大鍋飯”的體制，必然嚴重挫傷市縣等基本養老保險法律關系主體的積極性。

統籌調劑逐步提高

主持人：今年我國將實施基本養老保險中央調劑制度，3%的上解比例，對貴省（市）有何影響？

王巍:全國統籌以中央調劑制度起步，中央從各省份結余基金中集中部分基金是完全必要的。就全國統籌而言，將來存放于中央和地方的基金都是大家共有的基金。起步階段優先緩解有些省養老金可能會發生的不足，我們也都能夠理解并積極支持。就未來幾年看，總體上也不會對我區養老金的確保發放產生大的影響。

鄧忠明: 3%是各省當年基金實際征繳額還是繳費基數，目前還未看到具體方案。如果是當年基金實際征繳額的3%，調劑金規模過小，作用有限；如果是繳費基數的3%，相當于當年基金征繳額的13%左右，目前我省省級調劑金的上繳比例是基金征繳額的6%，中央和省兩級調劑金將占到市縣當期基金征繳額的20%左右。

就各地而言，確保發放是首要任務。在未實行基金統收統支的省市，因經濟發展的差異，各地的養老保險基金收支余結構極不平衡，對部分當期收支缺口大基金結余少的市縣，如何處理好調劑金上繳和確保當期養老金的發放，是重點需要考慮的問題。從全國整體來看，調劑金的上繳比例是一個關鍵性的指標。只有在上繳的金額能夠完全彌補各地缺口的情況下，才可能達到理想的調劑效果。只有上繳金額超過向下級補助資金缺口時，才能使得全國養老保險資金歸集，逐步實現投資運營、保值增值。

此外，調劑金上繳是按實際征繳額核定，還是按應繳額核定，在管理辦法上應是不同的。按實際征繳額事后上繳，管理簡單，數據相對準確，但在養老保險尚未實現人員全覆蓋的情況下，由于各地工作力度不同，可能對擴面工作較好的地區不公平，出現鞭打快牛的現象。

如果中央調劑金按各地繳費基數的一定比例上繳，即按應繳額上繳，則存在應繳額如何核定問題，這實際上也是預算管理問題，需相對公平準確地核定各地繳費基數。繳費基數核定涉及到的因素很多，最核心的就是參保人數。企業職工養老保險制度覆蓋參保對象包括企業職工和靈活就業人員，目前靈活就業人員在部分縣區已達到當地已參保人數的60%以上。由于靈活就業人員參保沒有強制性的規定，加之流動性又大，如何科學準確地核定各地應參保人數是個難點。影響繳費基數的因素還有很多，比如繳費工資基數、基金收繳率、費率等等，各地工資水平的差異性，基金征繳力度，費率是否統一等，在核定應上繳額時都是需要考慮的因素。

郭林龍: 我省離退休人員數量不斷增加，待遇連年調整，基金支出剛性增加，造成基金支付壓力不斷加大，中央按照一定比例進行籌集和下撥調劑資金，會在一定程度上彌補我省基金收支缺口，緩解基金支付壓力。但在資金流程及周轉時間上對收支有缺口的省會有一定影響。中央調劑基金的籌集比例，從3%平穩起步，未來應逐步提高，以確保更有力地均衡地區間的基金支出負擔，緩解基金支付壓力，實現制度的可持續發展。

付奉義：從理論上講，按2017年我省城鎮職工基本養老保險基金收入水平加上適當增長，2018年我省應上解中央調劑金19億元左右，約占全國的調劑金收入的1.3%，可能在我省形成新的發放缺口。如果中央能調劑返回，對我省確保發放的影響是積極的。從實際上看，我省除本級和一個市可以實現動用積累保當月發放外，絕大多數市縣都是靠當期征收和財政補貼保發放，不僅按月上解有難度，而且會因中央調劑返回還未到賬，而影響按時足額發放。我省曾經實行了多年的省級調劑金制度之所以取消了，就是因為缺口大的市縣區上解得少且不能按時上解，而且要求返回得多。這就要求，中央調劑金上解實行財務結算制，而不一定上解現金。

至于提高比例，我建議要把個人賬戶基金和統籌基金區分開來，而只對統籌基金收取中央調劑金。目的在于保護那些沒有缺口的省市縣的積極性。

過渡時間不宜過長

主持人：實施中央調劑制度不是全國統籌的“終極版”，時間不宜過長，從中央調劑制度到全國統收統支模式，您有什么意見和建議？

王巍: 提高統籌層次難在路徑和過程。通過中央調劑制度，集中一定比例的地方結余基金用于彌補有些省養老金缺口，如果設計不當，可能會新生省份間權責關系不清問題。建議全國統籌從以各省份合規負擔率為主要基準進行調劑入手。首先全面加大全國范圍的“六統一”力度，加快使各省份的現有負擔率指標接近客觀負擔率水平的進程。以此為基礎，對于全國各省份的養老金發放缺口，先按一個統一比例就其基金缺口的一部分在全國范圍進行均衡負擔。當該比例逐步達到100%時，也即實現了各省負擔率的完全均衡，全國統籌即會全面到位。

鄧忠明: 養老保險基金實行全國統籌是趨勢，中央調劑制度只能是一種過渡模式，最終模式是基金統收統支。統收統支模式下，基金收入預算由中央下達，在統一養老金支出項目和標準的基礎上，支出據實計算。基金支出由中央統一管理下撥，適當預留部分給地方省級機構作為周轉金。基金流實行收支兩條線，即基金上解與基金下撥分別管理，單獨核算。

省級機構建立全省統一的數據中心，建立全省統一的財務中心，歸集全省在上解中央前的養老保險基金。實現全國統籌的過程是統一政策、統一流程、統一經辦和統一信息系統建設的過程，時間不宜拖得太長。

建議以推進全國統籌為切入點和抓手，推進在全國范圍內的參保政策、繳費基數確定、繳費比例、養老金計發等方面的規范統一，搭建全國統一的養老保險信息管理系統。此外，作為基本養老保險，應更多注重基本養老保險的保基本，全覆蓋。進一步完善養老金計發辦法，讓基本養老保險回歸保基本的本質，更多體現公平性，國家承擔保障基本生活的責任。差異性、效率性的養老待遇，通過大力發展企業年金等補充養老保險等來體現。

郭林龍: 黨的十九大報告中明確提出：“完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，盡快實現養老保險全國統籌。”實現養老保險全國統籌，中央調劑金制度是核心的實質性的內容。為此，中央調劑金制度最少執行3年左右，在此期間，應不斷總結完善、鞏固提高，待成熟后可以在2022年即中央調劑金制度實施的第五年實現養老保險全國統籌。

付奉義：要圍繞到2035年基本實現現代化這個總目標，緊盯全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次基本養老保險體系這個子目標，抓住基本養老保險法律關系，從體制、制度、基金、技術上系統推進，爭取2035年實現全國統籌統收統支。那時，基本養老保險管理服務體制和制度在全國范圍內規范統一、基金在全國范圍內統籌使用，信息互聯互通，參保人可享有平等、規范、便捷的服務。■