加強農村基層政權的教化職能

◎賀更行

毋庸諱言，當前一些農村地區的社會風氣很不理想，不孝之風、賭博之風、婚喪嫁娶奢華低俗之風越來越盛，迷信、攀比、拜金、享樂、不勞而獲等觀念習氣沉渣泛起，公共意識、參與精神越來越淡薄，有些地方甚至出現了黑惡勢力以致正不壓邪，曾經的鄰里和睦、長幼有序、守望相助、寧靜祥和的鄉村漸行漸遠，傳統鄉村社會禮治文化維持功能已日漸式微，影響了農村社會的和諧穩定。造成這種現象的原因很多，其中，農村基層政權未能承擔教化職能，是重要的原因之一。

一、

重視教化，是中國國家治理的優良傳統。《論語》中孔子有“既富且教”之論，《孟子》中有“善政不如善教之得民”之言，漢代董仲舒說“凡以教化不立而萬民不正也”，宋代儒者也言“至治之極，教化既成，道德同而風俗一”（曾鞏），“國家之所以存亡者，在道德之深淺，不在乎強與弱；歷數之所以長短者，在風俗之厚薄，不在乎富與貧”（蘇軾），由此可見，傳統的治國思想對“教化”的國家治理功能高度重視。

通常而言，“教化”作為“德治”，與單純依靠刑罰的治理模式相區別，而是主張禮樂刑政并舉，認為刑罰只是治標，禮治才是治本，即孔子所說的“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”。正因為教化順應人情而喚醒和培育民眾本有的善性，可使民眾發自內心地承認和踐行國家法令，從而化民成俗，實現善治。

在中國古代，教化作為基層治理的一種重要手段，不僅是基層政權的重要職能，也是每一個地方官員的主要工作，在鄉間還有負責教化的專門官吏，通過揚善懲惡等措施，依靠禮俗、人情、鄉約、族規等地方社會組織和群體公認的行為規范，起到引導風俗的作用，從而達到維護社會秩序、鞏固基層政權的目的。歷史證明，教化的治理成效非常顯著。

因為特殊歷史時期所限，我們對教化及其治理功能的認識一度陷入誤區，“教化”一詞也從國家政治話語中消失。時至2014年，十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，強調“重視發揮道德的教化作用”，“教化”一詞再次回歸，是為重大的理論突破。2017年，中辦、國辦印發《關于實施中華優秀傳統文化傳承發展工程的意見》，再一次重申“文以載道、以文化人的教化思想”，明確要求弘揚仁愛、孝悌、修齊治平等傳統價值理念，及至十九大進一步要求“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，2018年中央一號文件繼續強調要“教化群眾”“強化道德教化作用”，皆彰顯了對傳統文化及其治理經驗的認識日益完整和深化，恢復基層政權的教化職能已沒有政策障礙。

新中國成立以來，農村基層政權經歷了比較頻繁和深入的制度變革，大體經歷了建國初期的鄉（村）政權、人民公社時期的政社合一體制和改革開放后鄉政村治體制的鄉（鎮）人民政府這三個階段，每個階段的政權組織形式、內部結構和運轉機制，都經歷了十分明顯的變化，但對教化職能都付之闕如。

改革開放后，新修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，規定的鄉鎮政府有七項基本職權。根據學者的調查，這七項職權在目前鄉鎮工作中的權重依次排序為：（1）執行黨的路線、方針、政策和上級行政機關的命令、決定；（2）完成上級人民政府交辦的其他任務；（3）維護社會穩定；（4）從事經濟建設；（5）管理社會事務；（6）從事公共服務；（7）促進文化建設。

從上述七項職權來看，“文化建設”可算是“教化”的內容，但在操作層面上，主要是精神文明建設以及法治、科普、國防等宣傳工作，與傳統“教化”不盡相同、差距很大。而且，在目前的實際工作中，鄉鎮政府主要領導的絕大部分精力都投入到抓穩定上，其中最主要的是處理上訪事件，少部分精力投入到發展經濟中，另外有少部分精力用于應付上級的各種檢查，至于提供公共服務、施行道德教化，既無力也無心去做。

十九大報告強調要“鞏固基層政權”，而要鞏固農村基層政權，恢復和強化基層政府的教化職能是應有之義。要充分發揮道德的教化作用，應以習近平總書記概括的“講仁愛、重民本、守誠信、崇正義、尚和合、求大同”等核心思想理念為精神要求，在加快基層政府職能轉變的目標和措施中，明確賦予并強化教化職能，打造鄉村社會生活共同體。

打造鄉村社會生活共同體，是農村基層政權施行教化的目標。傳統鄉村共同體的精髓，在于以價值為核心、以文化為紐帶、以福利為保障而形成的認同感和凝聚力，凝聚人心的是敬天法祖崇圣、忠孝仁義諸價值觀，聯結人們的是宗族祠堂、城隍土地等宗教性場所，即不僅僅只“以利誘之”，或者借重行政力量“以力制之”，主要是“以情感之”“以義合之”，這是需要特別注意也值得繼承的寶貴經驗。

二、

伴隨著中國傳統文化的復興，傳統治理經驗也開始復歸，并與國家法律、政策相呼應，地方各級政府開始自發探索教化在基層治理中的功能發揮，比較突出的是浙江。

早在2013年，浙江省德清縣委、縣政府創新工作機制，激活鄉賢資源，積極引導農村社會組織參與基層社會治理。德清縣出臺的《培育發展鄉賢參事會，創新基層社會治理實施方案》，以章程制度形式明確參事會的功能定位。從實踐效果來看，德清的“鄉賢參事會”是創新和完善鄉村治理機制的一次有效創新。而且，德清縣建立了縣級公民道德館、村級文化禮堂、和美鄉風館等。公民道德館是全國首個展示道德人物和道德風貌的教育館，“民間設獎、獎勵百姓”的新德行教育在民間興起在國內也屬首創。

無獨有偶，浙江省紹興市委、市政府在2014年印發了《關于培育和發展鄉賢參事會的通知》，這都是地方政府主動履行教化職能的體現。“創新鄉賢文化，弘揚善行義舉，以鄉情鄉愁為紐帶吸引和凝聚各方人士支持家鄉建設，傳承鄉村文明”，寫入了2015年中央一號文件。2015年5月21日，中宣部在紹興召開了創新發展鄉賢文化現場交流會。2018年中央一號文件，繼續強調要“積極發揮新鄉賢作用”。

也早在2013年，浙江省桐鄉市率先推出“法治為要、德治為基、自治為本”的“三治”建設，開啟了一場以“三治合一”為手段，以“大事一起干，好壞大家判，事事有人管”為目標的基層社會治理新變革。發源于桐鄉這一經驗，被十九大報告所吸納，上升為治國之策。

面對處于灰色地帶的民間信仰，浙江省在全國率先創新民間信仰事務社會治理方式，推出《浙江省加強民間信仰事務管理的意見》，給民間信仰“正名”。浙江省在這方面的經驗總的來說就是在照顧到普通民眾信仰情感的前提下，將其納入地方基層社會治理的范疇。從探索到實踐，通過多年的“提純復壯”，浙江“正名”后的民間信仰，進一步拓展了“共創社會文化效益”之路，通過政府的積極引導，不但促進了當地的社會經濟發展，也使健康向上的民俗文化活動占據了農村文化陣地。

還比較引人矚目的是，浙江民間興起了修建祠堂和編撰族譜熱。例如，紹興家譜協會秘書長郭歡裕在2011年就介紹說，這些年來，不管是城市還是農村，紹興人重修家譜的意識越來越強，據他所知，整個紹興重修的家譜有300多套，還有100多套正在修編當中。曾經作為腐朽落后文化代表的家譜、祠堂及其家族文化，為何會再次興起？這是國家政策導向、社會環境變化、民眾精神需求相互激蕩的結果，當然，也是地方政府默許、鼓勵乃至支持的結果——2015年6月12日，中共浙江省委印發《關于全面加強基層黨組織和基層政權建設的決定》，要求“弘揚中華民族優秀傳統文化，廣泛開展‘立家訓、樹家風’活動”，完善“黨領導的多元主體參與、法治德治自治相結合的基層治理機制”。

其實，在中央層面，對地方政府履行教化職能，已有制度設計和政策空間。

“八二憲法”將農村村委會和城市居委會納入第三章（國家機構），確立了基層群眾自治制度的憲法地位。1987年和1989年，全國人大先后通過了《村民委員會組織法（試行）》和《城市居民委員會組織法》，十七大進一步將“基層群眾自治制度”確立為我國三項基本政治制度之一，可見中央對基層自治越來越重視。

近年來，在中央層面先后印發了關于做好民間信仰工作的意見（2015年）、關于加強城鄉社區協商的意見（2015年）、關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發展的意見（2016年）、關于實施中華優秀傳統文化傳承發展工程的意見（2017年）、關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見（2017年）、關于加強和完善城鄉社區治理的意見（2017年）、關于建立健全村務監督委員會的指導意見（2017年）等政策性文件，都對地方政府履行教化職能提出了方向性、原則性要求。

三、

在新時代，就履行政府的教化職能而言，需要深入貫徹中央精神、進一步打開政策空間，尤其是基層政府，應該著重于以下幾個方面。

第一，要重視以表彰道德模范為主要內容的榮譽制度建設，充分發揮其確立主導價值、激勵民眾精神、淳化社會風俗、增強國家認同的重要作用。例如，中國傳統的旌表，是歷代王朝為德行出眾者建祠樹碑（牌坊、匾額），對其進行彰顯和標榜以美化風俗、教化民眾的一種制度，形成于漢朝，完善于隋唐，集大成于兩宋，到明清時期達到頂峰。旌表制度中上榜人物有王侯將相，但更多的是學者、鄉紳和平民百姓。故此，要把挖掘、宣傳地方先賢（激活先賢祠）和表彰當前先進（孝敬父母、見義勇為、樂善好施）結合起來，方能令其具有深厚的歷史文化感而得到民眾的廣泛認同，重獲權威性和號召力。

第二，要重視以孝道為核心的家庭家風家教建設，以孝治天下，充分發揮其激勵民眾仁愛之心、奉獻精神、愛國情懷的重要作用。因為孝是所有道德中最具有基礎性的一種道德，是秩序建立的基礎，故而是教化產生的根源。基層政府要鼓勵和支持村民傳承尊祖敬宗、孝親敬老、善事父母、勤儉持家的傳統家風和睦鄰友善的傳統美德，指導和鼓勵續修族譜、新建祠堂、宗族聯誼等活動，充分發揮其傳統的宗教、交往、決策、行政、司法、教育、慈善諸功能，并將處理鄉村眾人公共事務的公共祠堂建設與處理村民自家私事的宗族祠堂建設并重。比如，可借鑒韓國現行《刑法》繼承傳統“不孝罪”，《所得稅法》規定撫養家族直系親屬的家庭享受個稅優惠，《繼承法》規定撫養老人的繼承者享受房屋產權稅務減免，《民法》關于祭祀用特別財產免稅等。

第三，要重視鄉賢文化建設，充分發揮其參與公益事業、抵制社會陋習、維護公序良俗的示范引領作用。習近平總書記指出，“拋棄傳統等于割裂了自己的精神命脈。”鄉賢文化所體現的忠孝、仁義、自強、勤奮、樂善好施等諸多價值，鄉賢積極參與慈善、文化、教育、環保等事業，是為政府分憂解難，與社會主義核心價值觀是相互補充相互促進的關系，在今天仍具有重要意義。因此，繼承和弘揚有益于當代的鄉賢文化，在今天的鄉村中再造一批熱心公益、有德有能之傳統價值信奉者即新鄉賢，為其參與公共事務創造條件，使之成為教化鄉里的重要輔助力量。比如，可探索建立類似英國的治安法官，設立鄉老與村老，賦予其準司法權，以地方習俗和道德原則維持教化，調解民事糾紛和輕微刑事 案件。

第四，要重視對民間信仰和傳統民俗活動的支持和指導，充分發揮其勸善規過、善世化俗的正能量和正功能作用。建立與新時代中國特色社會主義社會相適應的道德規范，絕對不能脫離自己民族文化的本真性和原生態。中國民間信仰和傳統民俗活動與“迷信”并非有必然聯系，而是與普通群眾日常生活方式密切相關、世代相傳的宗教和民俗文化形態，具有“信明義，崇德報功”的真精神，而且和儒釋道文化相互交融，從而形成防止民族文化水土流失的宗教生態平衡系統，有助于促進外來宗教中國化。基層政府對民間信仰活動不能放任自流，要主動予以規制和導引。同時，要組織和支持村民開展具有傳統文化特色的修德養志、研讀經典、傳統禮俗等文化活動，引導崇德向善，形成德業相勸、過失相規、守望相助、患難相恤的社會風尚，進一步淳化民風。