社會保障可持續發展目標
——國際勞工組織世界社會保障報告（2017—2019）摘要

■編譯／唐霽松 馬潔

2015年的聯合國大會采用了“可持續發展目標”的概念，重申了“社會保護底線建議”（第202號建議書）這一全球協議。盡管世界上許多地區社會保障的發展取得了顯著性的進步，但全球仍只有29%的人口享有全面的社會保障體系，剩下的71%、52億的人口沒有或僅有部分保障，更有多達40億的人口沒有任何社會保障。

可持續發展目標提倡全面社會保障，一個國家應當提供最基本的社會保障，并將社保底線作為其社會保障體系的一部分。一些已經實現了全面保障的國家，還需要在擴大覆蓋率和確保足夠的福利水平方面做得更多。

特定群體的社會保障。世界范圍內僅有35%的兒童享受有效的社會保障，且地區之間差異很大，還有2/3的兒童（約13億）沒有保障，他們大多數生活在非洲和亞洲,平均僅有1.1%的國內生產總值(GDP)花在兒童和有0—14歲兒童的家庭福利上，這說明對兒童投入十分不足。這不僅影響到兒童的整體福利和長遠發展，而且影響到他們所在國家未來的經濟和社會發展。近幾十年，中低收入國家的兒童福利補貼已經提高，一些國家的覆蓋率已經達到了全球兒童社會保障的水平，例如阿根廷、巴西、中國和蒙古。然而在很多國家，覆蓋率和福利水平仍然是不足的。伴隨財政平衡政策而來的是，一些國家減少了對兒童的社會保障，通常將兒童福利狹隘定位于窮人，使許多弱勢兒童得不到適當的保障。各國應該努力加強措施，充分滿足兒童和家庭的需求，并按照可持續發展目標擴大覆蓋面，使他們能夠獲得相應的福利。

社會保障有助于經濟和勞動力市場的結構改革，也有助于包容性和可持續性增長。但現實是，對于勞動適齡群體的社會保障覆蓋依然有限，只有41.1%的新生兒母親獲得生育津貼，21.8%的失業工人擁有失業保障。全球勞動力人群中只有少數獲得有效的工傷保險，有嚴重生理障礙的人中只有27.8%有相應的保障。支出統計顯示，全世界只有3.2%的GDP用于公共社會保障。在最需要社會保障的時候，一些國家正在降低對就業人口的保障，作為財政整頓或緊縮政策的一部分，將縮減福利對準了窮人，使許多人無法得到基本的保障。

老年人的社會保障。全世界有68%的退休人員領取養老金，這與許多中低收入國家的非繳費和繳費型養老金覆蓋面擴大有關。

一些國家已經實現了全民養老保險，其中包括阿根廷、白俄羅斯、玻利維亞、博茨瓦納、佛得角、中國、格魯吉亞、吉爾吉斯斯坦、萊索托、馬爾代夫、毛里求斯、蒙古、納米比亞、塞舌爾、南非、斯威士蘭、東帝汶、特立尼達和多巴哥、烏克蘭、烏茲別克斯坦和坦桑尼亞。其他發展中國家，如阿塞拜疆、亞美尼亞、巴西、智利、哈薩克斯坦、泰國和烏拉圭則接近全民覆蓋。但是，養老金的領取標準往往很低，不足以幫助老年人擺脫貧困。充足的養老金在許多國家仍然是一個挑戰。養老金和其他福利支出平均占各國GDP的6.9%，但各區域差異很大。許多國家的財政整頓或緊縮壓力仍在影響著養老金長期的充足性，在人口老齡化的背景下，要保持可持續性和充足性之間的良好平衡是必要的。另一個明顯的趨勢是，養老金民營化的回流逆轉：民營化政策沒有達到預期的效果，像阿根廷、玻利維亞、匈牙利、哈薩克斯坦和波蘭這樣的國家正在回歸社會公共體系。

全民醫療保險發展。全民醫療保險至少能夠提供基本醫療保健（包括長期護理保險），對實現可持續發展目標很關鍵。在世界上許多地區，健康權利尚未成為現實，尤其是在農村地區，56%的人口缺乏醫療保險，而城市地區的比例為22%。實現全民醫療保險和確保人類健康估計需要1000萬衛生工作者，包括預防埃博拉病毒在內的高度傳染性疾病。農村地區短缺700萬熟練衛生工作人員以及人均衛生支出的巨大赤字加劇了城鄉不平衡的現象。確保公平獲得優質醫療和投入是擴大健康保障的關鍵。

目前，世界上超過48%的人口生活在沒有任何長期護理保險的國家，這些國家受到了婦女比例失調的影響。另外，全球老年人口的46.3%基本上被排除在長護保險之外，原因在于一般情況下老年的窮人才有資格獲得長護保險服務。全球只有5.6%的人口居住在有國家立法向全民提供長護保險的國家。由于人口老齡化，長護保險需要通過國家公共政策來解決資金問題。目前，估計全球有5700萬無償志愿者正在填補長護人員短缺的差距，并承擔此項工作的大部分內容; 其中許多是為家庭成員提供非正式護理的婦女。長期護理服務可以創造數百萬個就業崗位，要解決技術護理人員短缺的問題，全球估計需要1360萬人。我們需要努力改善保健和護理人員的工作條件，包括勞工權利和適當補償，將無酬工作轉變為有償工作，并促進充分就業和包容性增長。

區域性社會保障進展。社會保障覆蓋趨勢在不同地區差異很大，即使在同一地區，不同國家之間差異也很大。

在非洲，盡管在擴大社保覆蓋面方面取得了重大進展，但也只有17.8%的人口獲得至少一項社保津貼，各國之間差異很大。由于加大了養老保障力度，29.6%的老年人現在可以領取養老金。博茨瓦納、佛得角、萊索托、毛里求斯和納米比亞等國家已經達到或接近養老金全民覆蓋。然而，在兒童、新生兒母親、失業工人、殘疾人以及弱勢群體方面仍然存在較大的覆蓋率差距。因此，社保最低保障的實施是非洲當務之急。

在美洲，67.6%的人口至少得到一項社保津貼，這得益于近幾十年社保體系的發展。一些國家實現了對兒童、新生兒、殘疾人和老年人保障的全民覆蓋或接近全民覆蓋。超過2/3的兒童、孕婦、新生兒母親以及老年人都享有社保津貼，但是殘疾和失業津貼存在較大的差距。

在亞太地區，盡管在加強社會保障制度和建立社保最低保障方面取得了重大進展，但只有38.9%的人口享有至少一項社保津貼。在兒童和家庭福利、生育保障、失業保障和殘疾津貼方面仍然存在較大的覆蓋率差距。值得注意的是，一些國家已經實現養老保障的全民覆蓋，然而待遇水平的充足性仍然是一個問題。

在歐洲，由于有包括最低保障在內的相對全面和成熟的社會保障體系，84.1%的地區人口獲得了至少一種社保津貼福利。兒童和家庭福利、產婦津貼、殘疾福利和老年養老金的區域覆蓋率超過80%。

全球社會保障展望。展望未來，世界各國政府有意向在實施適合本國的社保制度（包括最低保障）方面取得重大進展，并將其作為實現可持續發展目標的一部分議程。

當前，近一半的世界人口享有了至少一項社會保障待遇，許多國家在穩固健全社會保障體系（包括社保最低保障）方面走過了很長的路。但是，要確保社會保障權利對所有人成為現實，還需要做出更多的努力。各國仍需要增加社保財政支出總額，以擴大社保覆蓋范圍，尤其是在非洲、亞洲和阿拉伯地區這些社保投入不足的國家。雖然擴大覆蓋范圍是主要目標，但也要關注福利水平是否足夠，因為社保福利水平的不足會使人們難以擺脫貧困和不安全感。

將社保覆蓋范圍擴大到非正規就業人員，并促進向正規就業人員過渡，這對于促進體面勞動和擺脫貧困至關重要。覆蓋范圍的擴展可以通過多種方式來實現，其中最常見的是混合式的和非繳費式的計劃。建立包容性社保體系還需要社保體系適應人口變化、工作發展、移民趨勢和來自于環境的挑戰。

短期的緊縮或財政整頓改革正在破壞長期的努力。改革往往有一個降低成本的財政目標，卻忽視了降低覆蓋率和福利充分性對社會的負面影響，從而危及可持續發展目標的推進。我們需要進一步努力，防止財政整頓政策破壞之前取得的重要進展。即使在最貧窮的國家也存在財政空間，有各種各樣的途徑來為社保提供資源。各國必須積極探索一切可能的融資辦法，通過體面勞動和社會保障促進可持續發展目標實現和國家發展。

全面的社會保障還需要多方推動，通過國際、區域、分區域、國家機構、社會組織（包括全面社會保障全球伙伴關系組織）在內的聯合國各機構以及各國政府共同努力，將其作為一項重要工作齊心協力來實現。■