退休審批、養老金核定的起訴期限

■文／向春華

核心提示：行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。根據李某提供的材料，其于1998年3月辦理退休手續，并開始領取養老金，因此其自辦理退休手續之日起即知道某市人力資源和社會保障局作出的核定其養老金的行政行為。現李某的起訴明顯超過起訴期限，其起訴不予受理。

基本案情

李某于1998年3月辦理退休手續。2015年初，以養老金計算錯誤為由，要求社會保險行政部門糾正差錯，落實政策。遭到拒絕后，遂以社會保險行政部門為被告提起訴訟，要求判令被告重新計算并核發養老金。

審判

一審法院經審理認為：最高人民法院《關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋[2000]8號，以下稱《執行解釋》)第四十二條規定：公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。根據起訴人提供的起訴材料，起訴人李某自1998年3月就辦理了退休手續，故其對某市人力資源和社會保障局作出的核定其退休工資的行政行為應當知道。現起訴人起訴時已經超過了5年的最長起訴期限。根據《行政訴訟法》第四十二條、《執行解釋》第四十二條之規定，裁定對起訴人李某的起訴，不予受理。

李某不服，上訴稱：其養老金有差錯，要求糾正落實政策。

二審法院認為，《執行解釋》第四十一條規定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。根據上訴人李某提供的材料，其于1998年3月辦理退休手續，并開始領取養老金，因此其自辦理退休手續之日起即知道某市人力資源和社會保障局作出的核定其養老金的行政行為。現李某的起訴明顯超過起訴期限，原審法院裁定不予受理并無不當。李某的上訴理由不能成立，其上訴請求不予支持。依照《行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，裁定駁回上訴，維持原裁定。 [（2015）浙舟行受初字第1號行政裁定書,（2015）浙行受終字第16號行政裁定書]

評析

█ 一、新、舊《行政訴訟法》關于起訴期限的變化

1989年《行政訴訟法》（以下簡稱舊行政訴訟法）第三十九條規定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起3個月內提出。法律另有規定的除外。”針對實踐中存在行政主體作出具體行政行為時，未告知相對人起訴期限的客觀現象（有的告知了具體行政行為，但未告知起訴期限；有的則未告知具體行政行為，相對人更不可能知道起訴期限），為保護相對人訴權，《執行解釋》第四十二條規定，公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，其起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算；第四十一條規定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年；第四十二條規定，對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。

2014年修訂的《行政訴訟法》（以下簡稱新行政訴訟法）第四十六條規定：公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起6個月內提出，法律另有規定的除外；因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過20年，其他案件自行政行為作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理。

根據新《行政訴訟法》，（1）相對人知道起訴期限的，應當自知道或應當知道作出行政行為之日起6個月內起訴；（2）不知道也不應當知道行政行為的（當然也不可能知道起訴期限的），最長起訴期限為：涉及不動產的具體行政行為為20年，其他具體行政行為為5年。對比舊法，新法一是將一般起訴期限自3個月延長為6個月，減少了相對人由于超過起訴期限而無法保護權利的現象，更有利于保護相對人的訴訟權利；二是最長起訴期限延續了《執行解釋》的規定，實現了與維護、穩定社會秩序的平衡。但是，對于《執行解釋》規定的2年起訴期限未作規定，在新《行政訴訟法》實施以后該規定是否還適用，在實踐中存在爭議。

█ 二、未告知起訴期限時仍適用2年起訴期限

在行政主體作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，是否仍然適用2年的起訴期限，針對這一問題，最高人民法院行政庭相關負責人介紹，一種觀點認為，不應當繼續適用。這一觀點的主要理由是，行政訴訟法將起訴期限從3個月延長為6個月，已經充分保護了當事人訴權，如果繼續適用《執行解釋》中有關“起訴期限最長不得超過2年”的規定，不利于行政法律關系的穩定。相反觀點則認為，應當繼續適用。主要理由是，行政主體在作出行政行為時，既應當告知行政相對人行政行為內容，也應當告知行政相對人訴權和起訴期限。這不僅是對行政主體遵循正當程序的要求，也是行政主體必須履行的義務。行政主體未告知訴權和起訴期限，則應該承擔相應的不利后果。《執行解釋》第四十一條的規定正是基于這樣的考慮，體現了行政訴訟法的立法精神和目的。如果對行政主體告知和不告知訴權的后果不作區分，更容易導致行政主體規避法律不予告知訴權而侵害相對人權益的問題，既不利于促進行政主體依法行政，也不利于保護相對人合法權益。因此，《執行解釋》第四十一條關于“起訴期限最長不得超過2年”的規定，與新行政訴訟法及最高人民法院《關于適用〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋[2015]9號，以下簡稱《適用解釋》）規定的精神是一致的，仍然應當在實踐中繼續適用（趙大光、李廣宇、耿寶建：《行政訴訟法新舊法銜接的幾個具體問題》，載人民法院報2015年5月13日第5版）。

在我國依法行政仍然任重道遠的當下，行政主體未依法履行法定職責時應承擔更為嚴重的不利后果，以促進行政主體依法行政，應當作為一項長期堅持的措施，非此，不足以推進法治社會的實現。在新行政訴訟法和《適用解釋》均未涉及此問題且《執行解釋》亦未廢止的情形下，《執行解釋》這一規定與新行政訴訟法和《適用解釋》并不沖突，仍然是有效的。

█ 三、退休審批與養老金核定的程序與起訴期限

在本案中，李某1998年3月辦理退休，由于作為用人單位職工身份退休，社會保險行政部門和經辦機構均要求用人單位負責辦理，特別是在早期，申請、批準退休及核定養老金均不要求個人履行相關手續，因此李某可能并不知道退休審批和養老金核定事宜。但是，從其自那時起即領取養老金的事實可以推知其知曉退休審批和養老金核定事宜，即應當知道該具體行政行為已經作出，起訴期限自此計算，即從其第一次領取到養老金時起算。2015年起訴時，顯然已經超過了起訴期限，故法院裁定不予受理。雖然一、二審結果相同，但一審法院適用5年的最長起訴期限是不恰當的。因為李某應當已經知道了行政行為內容，只是行政主體未告知其起訴期限，故應當適用2年的起訴期限。

雖然本案中社會保險行政部門勝訴，但是從依法行政、保護被保險人合法權益來看，退休審批和養老金核定工作仍有值得反思和改進之處。

一是退休手續辦理中被保險人的參與。職工基本養老保險被保險人以職工身份退休，目前社會保險行政部門和經辦機構仍要求由用人單位負責辦理，即所謂“只對單位，不對個人”。這一做法的合理性和合法性值得進一步探討。由于申辦退休首先是被保險人的權利，申辦主體應當首先是個人，用人單位的角色應當定位為履行輔助人，即基于對勞動者的保護和照顧義務而幫助勞動者辦理。不宜越俎代庖，將被保險人置之事外，而完全當成用人單位的事務。應當讓勞動者參與退休手續的辦理過程，特別是要核實、確認被保險人知曉申辦過程、簽字的真實性。

二是退休審批與養老金核定的程序整合。目前，很多地方仍然將退休審批和養老金核定作為兩個程序，前者由社會保險行政部門負責審批，后者由社會保險經辦機構計算確定，這不僅導致程序的繁瑣、延長了退休手續的辦理時間，而且不合理地增加了法律風險，并導致法律救濟程序的復雜性與資源浪費。在分別審批、審核的情形下，由于社會保險行政部門和社會保險經辦機構為不同的行政法律主體，實施不同的具體行政行為，具有不同的行政職責，其救濟就有可能需要通過兩個法律程序進行，在此過程中由于信息和研究的局限性，還可能導致錯誤的選擇，使維權程序更為復雜化。以本案為例，李某系以養老金計算錯誤要求改正錯誤為由起訴社會保險行政部門，因為超過起訴期限，法院裁定不予受理，法院并沒有對行政主體的職權、養老金計發行為是否錯誤進行實體審理。如果未超過起訴期限，法院進行實質性審查，首先涉及的問題即是以社會保險行政部門為被告是否合法。如果審核確定養老金數額是社會保險經辦機構的職能而非社會保險行政部門的職能，那么起訴社會保險行政部門就是錯誤的，從而導致浪費大量時間、經濟成本等。僅從法律程序來看，也應當將退休審批和養老金核發整合為一個行政行為。將具體行政行為和行政主體之間的監管行為嚴格區分，前者是行政主體與行政相對人之間的法律關系，要接受行政復議和司法審查；后者則是行政主體之間的管理與監督關系，是內部行政行為，不受行政復議和司法審查。

三是對被保險人履行告知義務。即便由用人單位負責申辦退休手續，即便行政部門和經辦機構分行職能，行政機關最基本的義務是履行對被保險人的告知義務。被保險人作為養老金領受人，是退休審批和養老金審核的直接受益人，有監督該行政行為并提出異議的權利，而這必須以知曉行為內容為前提。是否履行告知義務，對行政主體也具有極大的影響。僅就起訴期限而言，如果行政主體告知被保險人退休申請、審批及養老金核發結論，并告知了對結論不服的救濟程序和訴權，那么被保險人的起訴期限為6個月；如果未告知，那么被保險人的起訴期限為2年；如果被保險人無從知曉該行為，如養老金一直由親屬代領，則起訴期限為5年，甚至完全不適用起訴期限即被保險人可以在任何知道的時候起訴。如果審批行為和核發行為有錯誤，那么時間越短，行政主體的責任越小，糾正的難度越小；反之則越大。在推進依法治國的大背景下，更好地履行告知義務、保障被保險人的知情權，不僅是保護被保險人合法權益的要求，也是保護行政主體的需要。

█ 四、繳費基數不實的追究期限

關于養老金計發數額的爭議，多數是因為退休前繳費基數不實而引發的，包括應繳未繳、未足額繳費。繳費基數不實屬于違法問題，應當依法追責。《社會保險法》第八十六條規定：用人單位未按時足額繳納社會保險費的，由社會保險費征收機構責令限期繳納或者補足，并自欠繳之日起，按日加收0.5‰的滯納金；逾期仍不繳納的，由有關行政部門處欠繳數額1倍以上3倍以下的罰款。《社會保險法》對糾正繳費基數不實的期限未作規定，因此從法律上來說，可以無限期進行追責，這不符合一般法律原理。

本案法院的裁定可以部分解決這一問題。即如果被保險人已經按月領取了養老金，在行政主體依法告知訴權的情形下，被保險人只能在6個月內要求對養老金計發基數進行審查；超過6個月，其審查要求法院即不受理，這意味著即便根據《社會保險法》上述規定要求社會保險費征收機構對退休前用人單位未依法繳費情況進行查處，由于受到新行政訴訟法等的限制，該查處結果不能影響養老金計算，因此可以認為被保險人的查處要求不影響其權益，與其不具有利害關系，不應受理。

從理論上來說，應當對未依法繳納社會保險費的違法行為的追究期限予以明確。對此可以參照《勞動保障監察條例》第二十條規定，即“違反勞動保障法律、法規或者規章的行為在2年內未被勞動保障行政部門發現，也未被舉報、投訴的，勞動保障行政部門不再查處。前款規定的期限，自違反勞動保障法律、法規或者規章的行為發生之日起計算；違反勞動保障法律、法規或者規章的行為有連續或者繼續狀態的，自行為終了之日起計算”，將社會保險費征收機構對未依法繳納社會保險費的違法行為的追究期限與社會保險行政部門對此違法行為的追究期限統一。■