政府在山東省城市基層民主自治中的動力分析

姜麗華

通過社區基層民主自治來提高城市競爭力并進一步推進城市發展是山東省城市治理的一種有益嘗試。由于政府是政府職能轉變和治理方式變革的主導力量，對政府在山東省城市基層民主自治中動力作用、影響因素及建設途徑進行分析和梳理，聚焦政府在城市基層自治中的內在要求，對于促進山東基層民主化進程、構建高效的城市社區政府、體現基層公共事務管理所追求的理念和精神、提升城市發展戰略能力都具有重要理論和實踐價值。

一、政府在山東省城市基層民主自治中的動力因素

城市政府是城市基層民主自治的重要主體，政府的角色和行為將直接影響基層民主自治的發展方向和實際效果。城市政府擁有法律天然賦予的行政權力，這一點使得政府在基層民主自治中處于優越的位置，可以提供一種機制來協調組織間的關系。分析政府在推動山東省城市基層民主自治中的動力，有助于形成城市基層民主自治中多個利益主體的協調、對話、合作，以便達到最大程度整合資源、實現主體間共贏的博弈。

（一）公共利益的價值指向有助于政府推動城市基層民主自治

社區共同利益需求是推動城市基層民主自治發展的重要動力。城市的本質是人們為滿足自身生存和發展的需要而創造的要素集合體，城市基層民主自治必須堅持以人民為中心，重視城市居民在城市治理中的主體地位，以社區居民的利益和需求為出發點，切實提高居民的滿意度，讓居民有更多的獲得感、幸福感、安全感。因此，按照城市社區共建共治共享要求，要完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。協調和整合各個利益主體的博弈行為是實現良好城市基層民主自治的基本目標，明確不同主體的行為機制以使其各安其位、各負其責。城市基層民主自治模式就是要協調好公共利益和城市政府自身利益的關系，以維護好城市公共利益為前提，理順城市政府的參與機制增加城市政府自身利益，同時也要增進其他利益主體的利益。在此基礎上探求政府的利益表達機制、利益整合機制，實現城市民主自治的目的。可以說，實現公共利益最大化的價值指向在一定程度上符合政府權力利益追逐的動因。

（二）公共服務精神有助于政府推動城市基層民主自治

城市基層民主自治的實現依賴于城市政府、企業組織和城市居民的積極參與，但是由于民主自治的各個主體的性質不同，它們的參與機制具有明顯的差別。政府參與主要依賴于公共行政精神，但不能忽視城市政府尋求自身利益的滿足。這意味著政府要有更加準確的角色定位，將自己從“公權力”的所有者轉變為受托者的角色。政府行為不再是單項指令、權威管理，政府與城市居民的合作參與過程是城市居民間雙向互動，及時了解百姓的呼聲、意愿、要求，在行政程序和管理理念上“切實把群眾的利益放在首位，把群眾的呼聲和意愿作為指導工作的第一信號，把關心和服務群眾作為各級領導的第一職責、把群眾的評價作為衡量工作政績的第一尺度”。[1]

（三）治理能力現代化有助于政府推動城市基層民主自治

提升國家治理水平，實現國家治理能力現代化，要求在城市基層民主自治中，政府的角色從控制方轉變為議程安排者，使社會組織與城市社區居民坐到一起，為促進社區公共問題的協商提供便利。政府的作用在于攜手私營組織及社會組織，為城市基層自治中面臨的各種問題尋求解決方案，政府和社會組織共同安排和提供公共服務并共同承擔責任，通過這種集體努力與合作的過程最終為城市社區居民提供公共服務并實現公共利益。這樣一個過程可以使社區居民更好地熟悉政府行政職能和政治運行過程，在與治理多方主體的共同合作中形成相互信任、合作互動中，增強了居民的責任感，塑造了城市居民良好的現代公民意識。城市基層民主自治的發展不僅增強了城市政府的效率、實效性、責任性、回應性和透明性，而且提高了社區居民對城市發展的主動參與。因此，在城市基層治理主體間的良性互動中進一步推動城市政府與社會組織的共同協商、參與、相互博弈，完善促進城市發展的新機制，實現城市基層民主自治。

二、影響政府在山東省城市基層民主自治中動力的原因分析

從發展的動力學角度分析，結合政府參與城市基層民主自治的實踐經驗，我們就會發現：由于政府長期存在的對于傳統政治體制所產生的價值和心理的認同依賴，以及山東省政府部門作為績效考核的主體及政府公務人員對山東省城市基層民主自治缺乏足夠的認識，在短期內很難改變。在山東省行政管理過程中的這種心理和價值認同突出表現為官本位意識、全能政府以及人情行政等等。這些在原來政治體制內長期存在的消極意識，猶如一種隱形的強力粘附劑，在心理上和文化上制約著政府在山東省城市基層民主自治中的動力發揮。

（一）“官本位”的動力削減

所謂“官本位”，即是一切為官運行、一切從官出發，把是否為官、官階高低、官位大小作為唯一的價值尺度衡量個人的社會價值和地位。作為由來已久的社會觀念和社會現象，既是影響深遠的傳統文化觀念造成的，又是蔓延滋生的現實土壤培育的，其不良影響至今余韻未消。雖然國家采取了一系列的措施，特別是黨的十八大以來，以樹立和踐行社會主義核心價值觀為引領，從正面對人們的價值取向和行為規范施加積極引導，但其在現實社會中仍然有一定的生存空間。在城市基層民主自治實踐中，在“官本位”意識的主導下，政府管理者在城市基層民主自治中解決矛盾、處理問題的時候，往往并非公共利益而從自身利益出發，將干預與不干預的判斷依據潛化成“能否升官、能否產生政績”。

（二）全能政府角色的動力削減

各級政府扮演著“全能政府”的角色，不僅僅是政治實體，還同時受國家委托執行經濟實體的職能，其承擔的社會服務涵蓋政治、經濟、文化、社會等各領域。集權型的全能政府角色在社區治理過程中，對社區各項事務大包大攬，習慣性的從政府無所不能的角度考慮，認為社區治理只是政府的事情，與社會組織與社區居民無關，忽視了社會團體及公民的作用。傳統的思維方式把利益主體排除在治理結構外，并可能會導致他們更多地采取不正當或者不合法的方式來表達自己。這種思維定勢在一定程度上導致了對于公民參與的弱視，消減了山東省城市基層民主自治的客體內驅動力。

（三）人情與潛規則文化的動力削減

如果從政治生態模式來看，政治文化類型分為道德和法律兩種，可以說，中國的政治文化偏重于道德，屬于自律型的。由自律文化衍生出來的一個重要表現就是人際交往中的“潛規則”，由于它在政治運行的過程中用人情取代明確的規章制度和評判標準，法律不再是作為社會利益調節、交換和分配的工具和行為準則。它產生了兩個不良后果，一是制約缺位導致的濫用權力及公權力腐敗；二是正式的規則或制度難以發揮實效或形同虛設。“潛規則”一方面影響了目前我省基層民主自治其他主體的自主性和積極性，最終嚴重影響了基層民主自治的時效性；另一方面，在“潛規則”大行其道的政治運行環境中，政府的行政行為不符合成本效益的處理方式增多和不可測因素隨之增長，這也導致山東省城市基層民主自治缺乏動力。

三、化解消極因素，發揮政府在山東省城市基層民主自治中的積極動力

在多種原因共同作用下，政府實際上處于一種非競爭狀態中，其在很大程度上可能成為一個“自在自為”的組織，也可能在一定程度上消極地對待、甚至排斥或無視政治系統外部需要，或者對外部意見或者建議進行過濾、轉化或者弱化。因此，在推動山東省城市基層民主自治過程中，政府必須積極化解消極因素，發揮核心動力或積極動力，并激發社會組織以及社區居民積極參與，用“推”和“拉”相結合的方式去刺激政府推動我省城市基層民主自治的發展。

（一）努力實現城市社區公共利益最大化

自治是城市基層社會治理的基本目標，致力于政府與社區居民對公共生活的協同治理。政府主要功能之一是在協同治理中，激發城市社區居民的內驅動力，促進城市社區公共利益最大化。追求社區公共利益最大化的價值驅動使城市社區民主自治中的多元主體間形成相互理解、彼此尊重的合作關系，通過存小異求大同，實現包容性發展。公共利益最大化符合城市社區公共事務參與多方的根本意愿，是多元主體參與城市基層社會治理實踐的必然選擇。因此，必須有效發揮城市社區基層政府主導作用，這需要城市政府制定出符合實際的本區、市職能部門、街道辦事處在社區治理方面的權責清單；依法厘清街道辦事處和城市社區群眾性自治組織權責邊界，明確城市社區群眾性自治組織承擔的社區工作事項清單以及協助政府的社區工作事項清單。城市基層政府需要切實履行好城市基層民主自治中的主導職責，加強對城市社區自治的政策支持、能力建設指導和財力物力保障，加強對城市基層社會組織建設的指導規范。這樣一個過程不僅有助于社區居民更好地了解政府，而且有助于塑造良好的現代公民意識，增強社區居民的責任感，在共同的合作中形成相互合作、信任以及共同承擔責任的良性互動關系，反過來又有利于形成合力來促進城市發展，促進城市社區公共利益最大化。

（二）積極引導城市社區自治多主體參與

在城市基層民主自治中，城市政府作為民主自治的主體之一，承擔著維護公共利益和提供公共服務的首要責任。政府應該從具體瑣碎的社區事務中退出，把應由社會管的事務還給社會，為社區發展從宏觀的戰略位置，制定更加清晰明確的規則，最終使社區實現自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。因此，要調動城市社區各種主體的積極性，大力培育和擴大社會權力，引導和鼓勵其他治理主體參與到公共事務的管理中，最終形成城市政府與基層社會組織及居民之間的友好互動網絡，以達到善治的目的。社會組織屬于政府和居民的中介，在摸清和掌握居民的意愿和需求后，將其傳導到政府有關部門來影響政策及決策。政府委托社會組織，或者與社會組織簽訂合同，以便更有效地向城市社區提供公共服務。社區居民的廣泛參與是社區治理的基礎。只有當親自參與其中時，居民各種訴求才能傳達到政治系統中，政府才能做出符合大多數居民利益的決策，才有利于城市基層環境的穩定和諧。社會組織參與和居民參與的過程，也是相互交換公共服務和公共利益提供者和使用者身份的過程。城市基層民主自治中的多主體參與是衡量社區治理成功與否的重要標志。

（三）大力推動城市社區政務公開

關系到社區居民切身利益的重要信息必須第一時間告知居民，并且要保證信息的準確、及時，以保證居民能準確獲取關于社區公共事務的各項信息。“在民主社會，公民有知道和被告知政府在做什么以及為什么要那樣做的基本權利。保密是具有腐蝕性的它與民主的價值背道而馳，并且削弱了民主的進程。”[2]政務公開不僅是指政府行政活動要信息真實、全面、有效，還要向本社區成員公開公共事務與公共利益協商自治過程和相關程序、原則及結果。

隨著城市信息化網絡的全覆蓋，政府政務信息化程度逐步提高，電子政務成為政府職能轉變過程中的一大助力，使基層政府與社區居民之間的溝通更加便利與直接。電子政務在城市基層政府與社區居民之間建立起進行信息收集、傳遞與反饋的網絡聯系機制，為社區居民參與城市基層民主自治提供了更大的便利。一方面，社區居民通過計算機進入基層政府網絡和信息服務平臺，可以了解基層政府各項社會管理活動的安排和服務過程，可以通過信箱、留言等多種方式對政府的服務質量發表意見和看法，直接參與基層民主自治。另一方面，網絡也為政府提供了更加快捷和便利的交流媒介，使政府更有效了解社區居民的意愿和要求，提高其服務水平和治理能力，采取積極措施，讓社區居民對政府行為滿意。

（四）建立健全城市社區民主自治反饋機制

政府回應是政府與城市基層民主自治參與主體之間關系的核心環節，是城市基層民主自治落到實處的根本保障以及重要推動因素之一。結合政府、社會組織與社區居民在民主自治中的角色和地位，我們可以看到，長效反饋機制離不開政府與各參與主體的互動溝通。政府的反饋及回應機制不僅是實現政府與社會組織、社區居民溝通的重要橋梁，還是實現三者循環動力必不可少的關鍵環節。居民向政府反映訴求和困難，基層政府要對這些問題及時回應，做到有問必有答。同時，反饋必須有一個時間限制，拖延問題就會失去參與主體的信任。城市基層民主自治中的參與積極性和動力更多的來自于城市政府是否真的重視了各參與主體的利益訴求和意見，取決于政府各參與主體的認同程度和回應。很多情況下，有的問題不可能一蹴而就，所以基層政府要做到和社會組織、社區居民多輪協商和溝通，直至真正解決相關問題。城市基層民主自治要求城市政府對民意有一種高度的敏感并能夠及時回應。政府必須完善關于居民參與社區治理的反饋機制的各項制度規范，制定涉及各個民主環節的具體實施方案，并要保證方案的可操作性。