當前行政審批機構的組建模式及其影響因素淺探

張立學 祝明新

當前，放管服改革已經進入了“深水區”和“攻堅期”。在深入推進“放管服”改革中，全國很多地方開展了相對集中行政許可權的改革試點工作，探索組建行政審批機構，通過創新行政審批管理體制，進一步提高行政審批效率。

一、行政審批機構的構建歷程及模式

為從源頭消除多頭許可的弊端，提高許可效率，降低許可成本，促進許可事項本身的整合、歸并，放寬市場準入，2004年7月1日施行的《行政許可法》第25條規定了相對集中行政許可權制度。2008年12月，成都市武侯區成立了全國首個行政審批局，開始實施相對集中行政許可權改革，拉開了我國組建行政審批機構的大幕。

（一）行政審批機構的組建歷程

2015年4月，中央編辦、國務院法制辦印發《相對集中行政許可權試點工作方案》，對試點的總體要求、試點內容、試點范圍和組織實施提出明確要求，其中試點范圍為天津市屬區縣，河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州各選擇2-3個市、縣（市、區）或所屬國家級開發區開展改革試點。

2016年6月，中央編辦、國務院法制辦又印發《關于進一步做好相對集中行政許可權改革試點工作的通知》，將試點的范圍進一步擴大，“同意遼寧、安徽、湖北、湖南、廣西、寧夏等6省（區）選擇部分市、縣或開發區納入相對集中行政許可權改革試點；同意先期開展試點的河北、江蘇省在鞏固深化前期試點成果基礎上，積極穩妥擴大試點范圍。”“其他省份如需開展試點或適當擴大試點范圍，可參照執行。”此后，全國各地相對集中行政許可權試點工作可謂如火如荼，行政審批機構遍地開花。據有關統計，截至2016年，單獨設立行政審批局的試點已經遍布16個省、160個市（其中含銀川、西寧、南寧、沈陽4個省會城市）、縣、區。

就山東省而言，2016年6月，青島市平度市成立行政審批局，這是山東省第一個地方行政審批局。2017年8月，山東省委辦公廳省政府辦公廳《關于深化放管服改革進一步優化政務環境的意見》（魯辦發〔2017〕32號）規定，有條件的市轄省級以上經濟開發區、高新區等功能區和市、縣(市、區)組建行政審批局(政務服務局)，探索實行“一枚印章管審批”。山東省編辦會同省法制辦制定指導意見，在市屬省級以上各類開發區和部分縣（市、區）開展相對集中行政許可權改革試點，推進“一枚印章管審批”。

（二）模式選擇

全國各地設立行政審批機構，主要是采取以下模式。

一是物理整合模式。即將多個實施行政許可的部門進行物理集中，統一到政務服務中心大廳辦公，實行“兩集中、兩到位”甚至“三集中、三到位”，行政許可主體還是各個業務主管部門。政務服務中心管理機構負責對政府各部門進駐、委托事項辦理的組織協調、監督管理和指導服務，對進駐窗口工作人員進行管理培訓和日常考核。比如，2015年10月，濟南市政府辦公廳印發《濟南市推進行政審批“兩集中、兩到位”實施方案》（濟政辦字〔2015〕50號），實行“兩集中兩到位”，即政府部門、單位行政審批權向一個處室集中，審批處室向市政務服務中心大廳集中；行政審批事項納入市政務服務中心大廳辦理到位，政府部門、單位向審批處室授權到位。浙江省臺州市花崗巖區行政服務中心還集中了包括行政許可、其他審批事項、行政確認及公共服務事項等具有行政審批性質的事項。2014年4月，棗莊市政府辦公室印發《棗陽市行政審批“三集中三到位”改革工作實施方案》（棗政辦發〔2014〕35號），實行的是“三集中三到位”，即行政審批事項向一個科室集中，該科室向政務服務中心集中，行政審批事項向審批網上集中；行政審批事項進駐政務服務中心到位，對窗口審批授權到位，電子監察到位。

二是化學融合模式。即將所有部門的行政許可事項全部劃入行政審批機構，由行政審批機構對外統一行使行政許可權。比如，據報道，2014年5月，天津濱海新區行政審批局正式掛牌成立，濱海新區發展改革委、建設交通局、教育局、環保市容局、安全監管局、編辦等18個部門的216項審批職責，全部劃轉到行政審批局，由行政審批局直接實施審批事項，啟用行政審批專用章，從而實現了 “一顆印章管審批”。同年9月11日，李克強總理視察濱海，高度肯定了“一顆印章管審批”的改革模式。2015年成立的河北省唐山市唐妃甸區行政審批局，把原來分散在22個審批部門的105項審批職責全部劃轉到行政審批局。2016年8月江西上饒市柯橋區行政審批局正式掛牌成立，將25個部門的218項行政許可事項和179項其他各類權力事項，全部劃轉到行政審批局。

三是化學融合為主物理整合為輔相結合的模式。即將絕大多數部門的行政許可事項劃轉到行政審批局實施，將少數操作難度較大的行政許可事項，采取部門進駐政務中心大廳的方式實施。比如，河北省石家莊市在成立行政審批局審批事項劃轉后，初期涉及各類綜合勘驗等工作，仍暫由各職能部門負責，具備條件的，一并劃轉。市行政審批局在行政審批過程中需要現場勘察、論證、聽證等相關資料的，有關部門要積極配合，并對相關資料的真實性、合法性負責。寧夏銀川市在成立行政審批服務局時，要求市公安局、市國土資源局、市規劃管理局歸并整合審批職責，成立行政審批處，整建制進駐市民大廳，實行集中審批和現場審批。市行政審批服務局負責對公安局、國土資源局和規劃管理局行政審批工作的監督管理。

（三）構建模式的比較分析

目前，從全國來看，采取純化學融合模式的行政審批機構非常少，現有樣本都是在區級。實際上全國只存在物理整合、化學融合為主物理整合為輔相結合這兩種模式的行政審批機構。這兩種模式各有其特點。

首先，從人員管理來看，是一元管理VS雙重管理。化學融合為主物理融合為輔相結合的模式，按照“編隨事走，人隨編走”的原則，整合原行政職能部門的人員，人事關系劃歸行政審批機構，進行化學融合后實行一元化管理，物理整合的僅是少數部門少數人員。而物理整合為主的則實行雙重管理，從事行政審批工作的人員，人事關系和工資關系等屬于所在職能部門，政務服務中心“協助”部門進行日常管理，對職能部門行政審批人員的職務晉升無決定權，管理自然權威性不足。從這個角度來講，行政審批局的一元化管理模式更有利于發揮工作人員積極性，減少協調過程中的矛盾，提高審批效率。

其次，從職能行使上來看，是行政審批權VS行政協調權。化學融合后的行政審批機構，具有實質性的行政審批權，可以直接行使行政審批職能。而物理整合的政務服務中心，僅僅為各職能部門提供行使行政審批職能的平臺，并對在平臺行使行政審批的職能部門進行行政協調，不具有真正從全局視野、深度重構一級政府所有審批事項流程的可能，且在人員組織管理、業務流程再造、服務能力提升等方面均受到制度“天花板”的制約。

最后，從審批方式來看，體內循環VS體外循環。化學融合后的行政審批機構因為打破部門利益藩籬，直接行使行政審批權，審批事項是通過內部循環完成審批，過去需要部門間協商的問題變為內部會商，所以能夠加快行政審批進程，提高辦事效率。而物理整合的行政審批機構，則由于只能協調職能部門行使審批權，行政審批要通過職能部門才能完成，增加審批環節，相對于政務服務中心來說，是體外循環，很大程度上政務服務中心發揮的是資料“收發室”的作用。

從以上對比可以看出，化學融合為主物理整合為輔相結合的行政審批機構模式，能夠克服物理集中不可避免地在人員組織管理、業務流程再造、服務能力提升等方面的缺陷，能夠極大地提高行政審批效能，簡化行政審批環節，節省行政審批成本，優化機構編制資源，提升黨風廉政建設的水平，促進政府職能的轉變。據悉，濱海新區成立行政審批局后，全區審批人員由600多人核減為138人；銀川市行政審批服務局通過職能歸并、業務重組，全市審批人員核減了90%。行政審批局將原來政府部門之間的行政活動，整合為一個單位內部的行政行為，并聯審批等流程創新一并實現，以前想做但難以完成的工作變得簡單和容易。

（1）從經濟角度分析，可體現以下方面：商品是使用價值和價值的統一體。使用價值是價值的物質承擔者，要想實現商品的價值就必須重視商品的使用價值，即商品的質量；企業必須制定正確的經營戰略，生產適銷對路的高質量產品；要建立良好的市場經濟秩序，嚴厲打擊各類質量違法行為，維護消費者合法權益。

二、行政審批機構需要處理好的四個關系

組建行政審批機構，除了必須解放思想外，在大膽創新體制機制時，還應妥善處理好一些關系，才能確保行政審批機構順利運行，減少改革可能產生的不利影響。

（一）行政許可事項與其他權力事項之間的關系

這是組建行政審批機構首先要解決的問題。行政許可事項，很多既有前置審批事項，也有后置審批事項，還有內部征求意見事項；既有只需要形式審查的，也有需要實質性審查甚至專業技術支撐的。在劃轉時，就要充分考慮行政許可事項與相關事項之間的關系，明確劃轉的原則標準，盡可能做到“全鏈條”劃轉（不能只限于行政許可事項，從概念上來看，行政審批的范圍是大于行政許可的），方便當事人辦事，提高行政審批效率，避免行政審批的體外循環。

銀川、石家莊、南昌等地的審批機構，都遵循先易后難的標準，分批進行了權力事項的劃轉。而對于一些需要專業技術支撐、操作難度較大的行政許可，他們暫時沒有劃轉，但注意部門之間的協調配合。比如，銀川市行政審批服務局公布的權責清單中，截至目前共93項行政權力，其中行政審批為65項，3項行政確認，25項其他類別。在建設工程審批中，為了打造從立項到竣工的閉環運行，與建設項目有關的事項都進行劃轉。石家莊市規定：“審批事項劃轉后，初期，涉及各類綜合勘驗等工作，仍暫由各職能部門負責，具備條件的，一并劃轉”。南昌市2017年12月成立行政審批局，對專業要求不高的簡易勘驗工作由市行政審批局承擔，對專業要求較高的復雜勘驗工作由市行政審批局主持，各相關職能部門全力配合。

（二）審批所需的行政編制與事業編制之間的關系

從現行的行政審批事項來看，有的事項是由行政編制人員來審批，也有的事項是依法由事業編制人員來審批。也就是從事行政審批工作的既有公務員，也有參公人員，還有其他事業編制人員。行政審批事項集中后，從事具體審批工作的人員如何實現“人隨事走”，如何避免混編混崗，必須進行充分的考慮，需要有相應的解決措施。銀川和石家莊兩家的審批機構，都存在著兩種編制。比如，銀川行政編制60名，全額預算事業編制26名。但這種做法，可能有違《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》有關規定，需要從創新體制機制上來解決。比如，此類行政許可，可以采取相關業務主管部門委托的方式解決，西寧市即采取這種模式。

（三）行政審批機構與其他業務部門之間的關系

行政審批機構實行“一枚印章管審批”，這枚印章要得到其他部門尤其是上級部門所認可，就需要妥善處理行政審批機構與有關部門之間的關系。一是與原來行政審批事項的上級主管部門之間的關系。二是與原來行政審批事項的本級主管部門之間的關系。三是與縣區行政審批機構之間的關系。在這三方面，銀川和石家莊都進行了有益的探索。比如，上級主管部門在行文時，主送單位應同時將行政審批機構列入；上級或同級業務主管部門在舉辦業務培訓班時，應給行政審批機構一定的名額；縣區行政審批機構與市行政審批機構在工作流程方面的標準化、審批事項權限的劃分等，這些都需要省委省政府的明確規定。行政審批機構也應主動向這些部門進行經常性的請示匯報、溝通協調等。

（四）行政審批與事中和事后監管之間的關系

三、影響行政審批機構未來發展的因素

依法行政、建設法治政府，要求“法定職責必須為”。所以，對于目前國家法律法規設定的行政許可事項，各級行政機關有實施的法定義務。組建相對集中行使行政許可權的行政審批機構，只是為了更好地實施行政許可，通過提高行政審批效能，從而激發市場活力和社會創造力。但這只是我國行政體制改革和市場經濟發展過程中一個必要的過渡性機構，未來職能將弱化，甚至最終可能被撤銷。影響行政審批機構未來發展的有以下3個因素。

（一）行政審批事項不斷減少

黨的十九大報告進一步提出，“著力構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制”。多數學者認為，行政許可不屬于宏觀調控，而屬于微觀調控，是微觀規制的重要組成部分。這就意味著將來行政審批事項會越來越少。轉變政府職能，最重要的就是要處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用；而要使市場在資源配置中起決定性作用，就必須減少微觀調控。自黨的十八大以來，各級政府簡政放權的力度不斷加大，僅國家層面就推出1500多項改革措施、取消了大量行政許可。隨著“證照分離”試點范圍的不斷擴大、國務院持續授權在部分地區調整實施有關行政法規和國務院文件規定的行政審批等事項，行政許可的數量將會越來越少。相對集中行政許可權的行政審批機構所實施的行政審批事項，也必將越來越少，職能不可避免地越來越弱化。

（二）行政權力社會化加速發展

行政權力社會化，就是行政管理社會化，也即公共管理社會化，是指政府在社會管理和公共服務領域，改變傳統的大包大攬的做法，通過轉移或委托代理等方式，將一些職能讓渡給政府以外的社會其他主體行使，以達到提高行政效率、降低行政成本等目的。行政權力社會化，有許多類似的提法，如政府權力讓渡、行政主體多元化、服務型政府建設等。它是一個二元復合概念，既指行政管理的重心向下，由“行政為主”轉移到“市場為主”的過程；又指行政權力中心向外，由“政府獨占”分散到“社會共享”的過程。

改革開放以來，傳統的“全能政府”已不適應社會發展要求，社會發育程度的提高，市場化改革的不斷深入以及與此相聯系的市場機制的確立，政府機構改革和職能轉變，為行政權力社會化創造了必要條件。黨的十九大報告進一步提出，要“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”，“發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”隨著行政管理向社會治理的轉型，各種社會組織、團體一方面通過自治參與公共治理，另一方面通過法律提供的途徑和形式直接參與國家治理，或者通過國家向社會轉移部分公權力而獲得國家治理權進而成為公共治理主體。行政權力社會化的加速發展，為社會組織、團體承接實施行政審批創造了條件，也必然將會帶來政府權力的弱化和政府規模的縮小。

2018年2月，最高人民法院公布了《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》。其第24條規定：“當事人對村民委員會或者居民委員會依據法律、法規、規章的授權履行行政管理職責的行為不服提起訴訟的，以村民委員會或者居民委員會為被告。當事人對村民委員會、居民委員會受行政機關委托作出的行為不服提起訴訟的，以委托的行政機關為被告。當事人對高等學校等事業單位以及律師協會、注冊會計師協會等行業協會依據法律、法規、規章的授權實施的行政行為不服提起訴訟的，以該事業單位、行業協會為被告。當事人對高等學校等事業單位以及律師協會、注冊會計師協會等行業協會受行政機關委托作出的行為不服提起訴訟的，以委托的行政機關為被告。”從該條可以看出，村民委員會、居民委員會、高等學校等事業單位以及律師協會、注冊會計師協會等行業協會，都可以在一定條件對外實施行政行為。

（三）互聯網+政務服務大力推進

黨的十九大報告進一步提出，要全面增強執政本領，“善于運用互聯網技術和信息化手段開展工作”。信息技術與經濟社會的交匯融合引發了數據迅猛增長，數據已成為國家基礎性戰略資源，大數據正日益對全球生產、流通、分配、消費活動以及經濟運行機制、社會生活方式和國家治理能力產生重要影響。全球范圍內，運用大數據推動經濟發展、完善社會治理、提升政府服務和監管能力正成為趨勢，有關發達國家相繼制定實施大數據戰略性文件，大力推動大數據發展和應用。目前，按照黨中央、國務院的決策部署，各級政府正在大力推進的“互聯網+政務服務”，本質上就是以大數據為核心的智慧政務，目的是運用大數據提升政府治理能力。隨著“互聯網+政務服務”建設的不斷推進，無論縱向的“數據煙囪”還是橫向的“信息孤島”，都將逐漸被拆除、被打通。群眾和企業到政府辦事，雙方由“面對面”變為“鍵對鍵”將越來越常態化，大量的行政審批事項實現“不見面審批”。且不說那些物理整合的行政審批機構已經沒有必要再集中，就是那些化學融合的行政審批機構，其實施的行政許可事項，特別是那些需要較高專業技術支撐才能實施的行政許可事項，也可能產生“離心現象”，回歸到原來的實施主體。堅持創新驅動發展，加快大數據部署，深化大數據應用，已成為穩增長、促改革、調結構、惠民生和推動政府治理能力現代化的內在需要和必然選擇。