新時代黨內法規制度體系的基本遵循

靳瀾濤

治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法規，法規必成體系，體系必須完善。習近平總書記在黨的十九大報告中旗幟鮮明地提出了“黨內法規制度體系化建設”的宏大命題，為新時代從嚴治黨向縱深發展提供了有力抓手，也回應了黨內法規自身工作發展的現實需求。黨內法規制度體系并不是由若干文本堆疊而成的簡單羅列，而是以一定規則和要求為基本遵循，由形態各異但一脈相承的制度規范形成的一個有機整體，經歷了由點到線、由線到面、再由面到體的發展歷程。因此，要構建和完善黨內法規制度體系，必須要注重頂層設計，厘清這些基本規則和要求，以便更好地落實黨的十九大關于黨內法規制度體系建設的總體部署。

一、黨內法規制度體系的目標設定

自黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨內法規的體系化建設，將其作為黨內制度建構的核心目標，多次列入黨的綱領性文件中，并先后出臺一大批標志性、關鍵性、引領性的黨內法規。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求“形成完善的黨內法規體系”，并將其納入中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。習近平總書記在黨的十九大報告中再次明確地提出：“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”，指明了新時代黨內法規制度建設的行動指南。既然稱之為“體系”，則并非是同質規范的物理疊加，而應是異質規范的化學融合，不同制度文本之間既能各有側重，各展所長，也能相互銜接，渾然一體。如果無法形成完備的制度體系，難以理順各種黨內法規之間的關系，則很容易造成疊床架屋、相互掣肘甚至沖突打架的現象。誠如馬克思·韋伯所言，“體系化是構成一個邏輯清晰，具有內在一致性，至少理論上無漏洞的規則體系”。[1]

因此，黨內法規需要通過歸納梳理、去粗取精、刪繁就簡的淬煉過程，建構起一個內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的體系，以真正實現黨內法治的目標。欲實現這一目標，前提是明確判斷完善的黨內法規制度體系是否形成的基本標準，具體可以分為形式標志、實質標志、內部標志、外部標志等。這四個方面的特征將為黨內法規體系勾勒出一個大概的輪廓和形象，更為黨內法規的體系化建設明確了行動指南和基本方向。習近平總書記多次強調，要“以改革創新精神加快補齊黨建方面的法規制度短板，力爭到建黨100周年時形成比較完善的黨內法規制度體系。”[2]面對這一宏大目標和艱巨任務，厘清黨內法規制度體系的基本要求，顯得尤為迫切，也格外重要。

二、形式標志：文本規范性與結構科學性

文本的規范性是確保黨內法規體系科學性與統一性的前提，也是便于各級黨組織和黨員學習和掌握的關鍵，主要體現為名稱規范性、邏輯規范性、用語規范性和格式規范性。首先，在名稱使用上，盡管不同黨內法規的內容各異，但使用的都是黨章、準則、條例、規定、細則等專屬名稱，明顯有別于其他規范性文件。其次，在應然邏輯上，黨內法規通常包括適用假定、行為模式、法規后果等一套完整的邏輯結構，明確了黨組織和黨員應為、可為、禁為的情形，以及肯定性或否定性后果，清晰體現了其作為行為規范的特征，進一步發揮行為指引與后果預測的功能。其次，在具體用語上，黨內法規使用的主要是含義確定、少有歧義的規范化語言，通過“法言法語”強化制度規范的明確性與權威性。最后，在文本格式上，黨內法規無論形式如何，完整的格式應該包括總則、分則、罰則和附則，前后相續，相互銜接。

作為異質規范組成的統一整體，黨內法規制度體系還應該具有科學的內在結構，體現在橫向和縱向兩個層面上。從橫向來看，法規部門齊全且劃分合理，從縱向來看，層次結構清晰且效力各異，一橫一縱，相互配合，才能更好地發揮黨內法規制度體系的合力。一方面，黨內法規體系內的主要法規部門應該是齊全的，且依據調整黨內關系的不同，做好明確的分工和劃分，這樣可以使各個法規部門之間相互協調和補充。另一方面，黨內法規由于制定主體的不同，不同的黨內法規制定主體所出臺的黨內法規在調整黨內關系時就呈現出效力上的層次性。[3]

目前，黨內法規體系已經形成了以1部黨章為根本，以3部準則和22部條例為主干，以約1800件規則、規定、辦法、細則為枝椏的有機統一整體。[4]總體而言，可以將其概括為“三層結構”和“七位制度”，依次排布為黨章、基礎主干性黨內法規、配套性黨內法規等三個層次，每個層次又包含形態各異的法規，共計七種，基礎主干與層層枝分相結合，最終呈現出“樹狀”形態，搭建起黨內立法的“四梁八柱”。但是，這一制度框架只能說是初步形成，距離體系化的目標尚須進一步完善。例如，許多主要領域的基礎性、主干性法規亟待建立，黨在領導人大、政府、政法等方面工作尚缺乏規范領導機制的支撐性法規；部分配套法規制度應及時出臺，方能確保基礎主干法規確立的宏觀原則和制度能夠得到有效貫徹；程序性法規與實體性法規應互相兼顧，須加快黨內法規的程序性立法。這些問題的存在，表明了黨內法規制度體系還需要通過“立梁架柱”和“添磚加瓦”，使“三層結構”和“七位制度”構筑得更加牢固，讓全面從嚴治黨的制度大廈拔地而起。

三、實質標志：內容完備性與價值一致性

黨的十九大報告鮮明指出，要“全面推進黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設”，這也為黨內法規制度體系的內容框架指明了方向。與黨發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用相對應，黨內法規制度體系的調整范圍也涵蓋黨的領導和黨的建設的各個方面，從而使黨的意志和主張的影響力覆蓋整個社會活動。黨內法規制度體系的規范事項、調整范圍和制度安排只有回應新時代黨的“五大建設”的現實需要，不留下制度空白和彈性空間，才能真正體現依規治黨的全面性。

根據2013年11月中央印發的《黨內法規制定工作五年規劃綱要》，中央黨內法規體系包括“1+7”個方面，包括黨章、黨的領導和黨的工作方面、黨的思想建設方面、黨的組織建設方面、黨的作風建設方面、黨的反腐倡廉建設方面、黨的民主集中制建設方面。在此基礎上，中央于2017年6月印發了《關于加強黨內法規制度建設的意見》，進一步將上述“1+7”的框架濃縮為“1+4”的框架，即在黨章之下分為黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度4大板塊，形成了黨內法規制度體系的基本框架，也成為今后一個時期里黨內法規建設在內容上的參考指標。同時，這四大板塊分別對應黨章的不同章節，組織法規制度承接第三、四、五章，領導法規制度對應總綱和第九、十章，自身建設法規制度回應第一、二、六、十一章，監督保障法規制度銜接第七、八章。這樣既突出了黨內法規制度體系的完備性，也進一步鞏固了黨章在黨內法規制度體系中的最高地位。

古人云，“有道以統之，法雖少，足以化矣；無道以行之，法雖眾，足以亂矣”。[5]黨的執政地位和統攬全局的角色，決定了黨內法規內容的全面性和異質化，但彼此之間仍然需要保持價值追求上的統一，才能避免出現脫節或違逆的現象。在黨的十九大確立的新的黨的建設總體布局中，黨的政治建設是最重要的，是統領、是核心，決定黨的建設的方向和效果。[6]黨規的本質屬性是黨的統一意志，彰顯了黨在政治生活中的價值觀念和基本立場，是一種“公意”。[7]各種黨內法規共用“黨”姓，這就使得不同黨規規范彼此之間具有價值一致性，把牢政治方向，始終與中央的重大決策部署保持高度一致，是黨內法規制度建設的應然立場。“萬山磅礴必有主峰，龍袞九章但挈一領”，黨內法規所肩負的政治目標不僅要落實在單個的制度文本中，更要在整個黨內法規體系中一以貫之，時時遵循，處處體現。

四、內部標志：規范協調性與制度銜接性

體系化意味著無矛盾與協調性。黨內法規制度體系的完善不僅要完成量的積累，更要實現質的突破。如果不同領域、不同位階、不同效力的黨內法規規范只是零散地疊加在法規體系內，就會阻礙黨內法規制度的可操作性和實施效果。既然稱為“體系”，必須各展所長、相互銜接、發揮合力，方能名符其實。在這一點上，我們可將黨內法規制度體系比作人體，人的骨骼、血液、神經、器官等諸多子系統各負其責、協調一致，共同構成一個體格健全、神智正常的人體。黨規制度體系亦然。黨內制度體系是對各類異質規范的整合而非同質規范的疊加。[8]在完善的黨內法規制度體系中，不同規范非但不會因為異質而發生排斥反應，反而因為功能互補而相輔相成，按照下位合乎上位、左右相互銜接、先后協調一致的內在邏輯要求，形成一個配套完備的整體。

為了解決黨內法規制度體系內部的協調性、銜接性和統一性問題，需要以改革創新精神建立健全黨內法規制度建設工作的制定規劃機制、審議審核機制、備案審查機制、清理評估機制等。首先，編制黨內立法規劃與計劃可以通過深思熟慮的設計，對黨內法規一定時期內的建設有一個指導和引領作用，避免黨內立法的碎片化。[9]其次，黨內法規草案的審議審核工作，是保證黨內立法質量，促進黨內立法科學化和規范化的重要表現。作為黨內的“立法法”，《黨內法規制定條例》第21條分別將與上位法規是否抵觸和與其他同位黨規是否沖突，作為審議審核的重要指標，充分體現了對黨內法規制度體系統一性的重視。再次，黨內法規的備案審查工作是確保黨內法規制度體系和諧統一的補位措施，特別在處理上下位階的黨內法規的關系上，可以進行及時的糾錯。最后，黨內法規的清理評估機制有助于一攬子解決制度體系內部存在的不銜接、不協調和不一致的問題。對于同上位黨內法規和規范性文件相抵觸的，或者與其他同位黨內規范性文件相沖突的，可通過清理予以廢止或者修改。例如，2012年6月，中央歷時兩年，第一次展開了對1178件中央黨內法規和規范性文件的集中清理工作，有力維護了黨內法規制度的協調統一。[10]

五、外部標志：環境適應性與法治統一性

所謂黨內法規制度體系的環境適應性，主要是黨內法規制度體系應該適應國際國內形勢的發展變化，以及由客觀形勢所決定的黨的任務的發展變化。因為，黨內法規制度體系屬于社會系統中的政治上層建筑。政治上層建筑一定要適應于經濟基礎的發展變化，這是唯物史觀的基本要求。黨內法規制度體系一定要適應于政治環境、經濟環境、社會環境和文化環境的變化，這也是現代系統論原理的基本要求。[11]古語有云，法與時轉則治，治與世宜則有功。一旦黨情、國情、社情、世情發生變化，黨內法規需要在保持包容性的同時，適時進行調整，即通過立、廢、改、釋等手段，維持制度供給的新陳代謝和動態平衡。

習近平總書記曾鮮明指出，全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。[12]因此，黨內法規體系的形成必須堅持法治統一性，實現依法治國與依規治黨相結合，這也體現了法治國家建設中的鮮明中國特色。黨內法規制度體系的法治統一性，表明黨內法規并非是獨立于國家法律體系的另一套行為準則，而是互為依托、相互補充、同向發力的有機整體。目前，“黨內法規”已經轉化為一個重要的法治概念，黨內法規制度體系被明確納入法治體系，同國家法律體系共襄法治事業。實際上，“黨紀”與“國法”的關系并不矛盾，黨員領導干部不僅要帶頭遵守國家法律，還要遵守更加嚴格、更高標準的黨內法規。這種嚴厲性既可以體現為更為前置的“入罰”條件，也可以體現為執法環節的監督。二者相互配合，更好地實現治官與治權，使制度籠子扎得更緊、更密、更牢。

六、結 論

黨的十八大以來，黨內法規制度體系化建設問題被擺上重要議事日程。縱觀全球的政黨政治實踐，盡管許多國家的政黨都通過制定規章制度作為管黨治黨的手段，但是鮮見哪個政黨能夠比肩中國共產黨，黨內法規的規模如此之大，且日益形成一個科學化和規范化體系，與國家法律體系共同構成了國家治理的制度供給。所以，黨內法規體系的不斷完善，充分反映出中國共產黨以及整個國家的政治價值取向和發展方向，彰顯出中國共產黨推進黨內法治的堅定決心。在黨內法規制度體系的建設過程中，形式要求、實質要求、內部要求、外部要求等四個方面相輔相成，休戚相關，缺一不可，為加強黨內法規體系化建設的頂層設計指明了行動指南，也為指導黨內法規的立改廢釋工作確立了重要基準，成為落實黨的十九大關于黨內法規制度體系建設要求的基本遵循。換言之，只有滿足文本規范性與結構科學性、內容完備性與價值一致性、規范協調性與制度銜接性、環境適應性與法治統一性，才能真正形成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系，確保黨的十九大關于黨內法規制度體系建設的要求得以落實。