試析聯合國維和行動快速反應機制

段建煒

(解放軍61599部隊，北京 100000)

聯合國在維持和平與安全方面作用巨大，但其迅速有效應對國際和平危機能力不盡如人意，一直缺乏維和行動快速部署的機制和能力，主要原因在于聯合國維和行動反應緩慢、體制僵化。冷戰結束后特別是本世紀初，隨著聯合國第二代維和行動的發展，維和行動快速反應機制建設加速推進*聯合國出臺的有關維和行動改革報告，如2000年《卜拉希米報告》和2015年的“和平行動專題高級別獨立小組”報告都一再強調，有必要建設“快速反應手段”或“先鋒部隊能力”。參見： United Nations: Report of the Panel on United Nations Peace Operations (“Brahimi Report”) (A/55/305-S/2000/809) , New York, 2000: 89-91.United Nations: Report of the High-level Independent Panel on Peace Operations on “Uniting Our Strengths for Peace: Politics, Partnership and People” (A/70/95-S/2015/446) , New York, 2015: 50-52.。

一、聯合國維和行動快速反應機制的發展沿革

聯合國成立之初就構想建設快速反應機制，但因國際形勢變化，直到冷戰結束后才將有關設想付諸討論和實踐。

(一)聯合國成立之初的快速反應機制構想

早在成立之初，聯合國在其憲章第7章第43條中設想，各會員國“供給為維持國際和平及安全所必需之軍隊、協助及便利，包括過境權”，“應規定軍隊之數目及種類，其準備程度及一般駐扎地點，以及所供便利及協助之性質”。由此可見，聯合國的最初設想就是組建一支具備一定戰備水平的武裝力量。但冷戰開始讓國際形勢再度緊張，蘇聯與西方國家矛盾導致安理會內部無法就組建事宜達成一致。作為臨時安排，聯合國通過秘書處而非軍事參謀團向會員國招募維和部隊。

1948年，聯合國秘書長特里格夫·賴伊建議成立“聯合國警衛隊”，包括一支300人常備部隊及由各國提供的500人部隊，負責特派團安保、維持公投秩序、監督停火等任務。聯合國大會1949年通過第297B號決議后，于1950年組建300人部隊負責聯合國一線人員安全保衛，但并未對其授權使用武力[1]。

(二)冷戰結束后重新審視維和行動快速反應力量問題

冷戰結束后兩極格局制約不再，有關建立快速反應機制的設想被重新提上日程。1992年，聯合國秘書長布特羅斯·布特羅斯-加利在《和平議程》中呼吁復議憲章第43條，創建“強制執行和平部隊”，“來自可隨時提供兵力的會員國”，“其武器裝備水平高于普通維和部隊，需要在本國預先全面訓練”。但這一行動不屬于維和行動范疇，未得到會員國支持。

到了20世紀90年代中期，隨著第二代維和行動發展，維和行動不僅數量上增加，許多行動還涉及國家內部沖突[2]。因此，維和行動軍事能力、專業化程度需要提高，特別是聯合國在盧旺達行動遲緩，凸顯建立快速反應機制的必要性。

1995年，聯合國秘書處維和部設立“待命安排機制”(UNSAS)，旨在提高維和力量運用的可預見性。在該機制中，聯合國與會員國達成一系列諒解備忘錄，會員國根據預先確定的時間和形式提供部隊、裝備等，待授權維和行動的決議通過后提供一份可用兵力清單并協助籌劃維和行動，但會員國并不保證能否履行承諾。

1995年1月，加利在《和平議程》補編中提議設立一支“快速反應部隊”，作為“安理會緊急需要部署維和部隊時的戰略儲備力量”，由多國派遣營級部隊組成，接受相同標準訓練，采用相同操作程序，配備綜合通信設備，定期參加聯合演習；平時在本國駐訓，保持高度待命狀態，緊急情況下經安理會確認必須使用武力時遂行任務[3]。

加利的提議得到荷蘭、加拿大和丹麥積極響應，三國分別就聯合國維和行動快速反應能力建設提出各自方案。經過一系列討論，上述三國以及澳大利亞、挪威、瑞士于1996年組建“高度戒備旅”(SHIRBRIG)參與國際維和行動，成為聯合國應急行動的骨干力量。該部隊1999年在聯合國埃塞俄比亞與厄立特里亞特派團以及蘇丹特派團的維和行動中發揮作用，成為聯合國維和部隊組建之前的過渡性先導力量。

(三)新千年重視維和部隊快速部署問題

鑒于20世紀90年代中期聯合國維和行動受挫、聲譽受損，2000年3月，聯合國審議了高級問題小組提交的《卜拉希米報告》。報告評估了聯合國“有效快速部署與行動能力”，提出“聯合國應能在安理會決議通過后30天內全面部署傳統維和行動，90天內開展復雜維和行動并實現行動指揮部15天內全面運轉”。其中明確提出，“需要極為可靠的待命能力，可在短時間內隨時部署”[4]。

此后，又有一系列相關建議被提出：2003年，一些非政府組織和政策研究專家提議組建“聯合國緊急和平部隊”(UNEPS)作為聯合國快速反應部隊，由1.35萬名軍人和文職人員組成，由聯合國直接招募和調遣。2004年，有關“戰略儲備”的辯論提出“應加強快速部署能力”。2009年，聯合國《新的伙伴關系議程：開辟聯合國維和新視野》文件提出，“快速部署最終取決于政治意愿，但可通過提前設立任務指揮部、逐級推進及確定任務優先次序來加強快速反應能力”，要求維和部與外勤支助部重新探討會員國提供快速部署能力的意愿[5]。2012年，第66屆聯大通過第264號決議，設立“向出兵國償還費用問題高級咨詢小組”，該小組當年11月提議鼓勵發展快速部署待命能力。

(四)積極推動建設新的維和待命機制

2015年，聯合國秘書長潘基文設立的“聯合國和平行動專題高級別獨立小組”(HIPPO)發表報告，提出必須實現快速部署，應明確最低水平快速部署能力，通過小規模部隊快速部署、人員和裝備應急安排、指揮部快速部署、國家和區域備用安排等應對危機[6]。

聯合國根據這一提議，在維和部內部設立“戰略部隊生成和能力規劃小組”，與會員國積極協調、前瞻規劃和持續接觸，特別是確保能快速部署。為此，2015年7月開始推動建設“聯合國維和能力待命機制”(PCRS)以取代舊有“聯合國待命安排機制”(UNSAS)，維和行動快速反應機制建設取得重要進展。當年9月，聯合國在紐約舉行維和峰會，該機制獲得廣大會員國支持。2016年9月，聯合國維和部長級會議在倫敦舉行，進一步落實有關待命機制發展規劃與承諾。2017年11月，維和部長級后續會議在溫哥華舉行，商討推進機制建設與應對挑戰。

二、新的維和行動快速反應機制的主要內容

當前，聯合國根據“和平行動專題高級別獨立小組”有關建議，建設新的快速反應機制即“維和能力待命機制”。聯合國認為成功快速部署能力需要軍事、警察、民事和支援等全面融合，有必要推進規劃政策以及維和能力待命機制、先鋒旅、快速部署的指揮部建設等，其中“維和能力待命機制”與“先鋒旅”是新的維和行動快速反應機制中的關鍵部分。

(一)“維和能力待命機制”與“先鋒旅”

“維和能力待命機制”是由聯合國維和部管理、有關會員國注冊并部署派遣軍事和警察部隊的維和行動四級待命系統，通過加強聯合國總部與出兵國互動，確保迅速開展維和行動。其中，“先鋒旅”是重要一環，是該待命機制的最高等級行動能力。“先鋒旅”是一種由軍警混編的行動力量，包括1個核心指揮機構、1支步兵旅、2支成建制警察部隊以及可快速部署的裝備設施，經秘書長授權執行安理會決議，遂行新的維和行動或加強現有維和行動。“先鋒旅”的組成部隊均從維和能力待命機制第三等級中選擇，當前目標是每年有4 000名軍人和警察保持高水平待命，具備60天內完成部署的能力。

(二)維和能力待命機制的主要內容

該機制具體表現為四級承諾機制，會員國可根據意愿、準備情況、部署能力確定參與等級，每半年重新承諾待命等級：

第一等級——注冊登記：會員國正式提出參與承諾，其中需明確說明參與部隊情況、武器裝備與自我給養設備、專業人員詳細信息以及基礎培訓資質證明。會員國還可提供警察及其他非軍事人員。

第二等級——評估考察：根據聯合國維和行動要求，聯合國就簽署諒解備忘錄與有關國家開展初步談判，并派遣評估小組進行考察，從第一等級中挑選部分國家參與第二等級。

第三等級——承諾清單：第二等級國家經評估考察符合要求且準備程度達到一定水平，則有資格入選第三等級。屆時出兵國需與聯合國達成諒解備忘錄，按要求提供有關裝備、后勤等一系列承諾清單。

快速部署等級——待命部署：達到第三等級的出兵國按照聯合國總部要求提供“先鋒旅”部隊，具備60天內快速部署能力，是維和待命機制的最高等級[7]。

(三)新機制獲得廣泛支持并發展迅速

2015年聯合國維和峰會期間，包括中國在內的50多個國家承諾加入維和能力待命機制。2016年倫敦維和部長級會議上，聯合國維和部證實多數國家已按承諾加入該機制，加拿大、突尼斯、阿根廷等提升了承諾等級，特別是中國、孟加拉國、印度、尼泊爾、巴基斯坦和斯里蘭卡6國承諾在2017年完成“先鋒旅”組建工作，達到快速部署等級。此外，聯合國總部專家小組已進行20余次咨詢考察。截至2017年底，相關準備工作已基本完成，待命部隊具備30～60天內快速部署的“先鋒旅”能力。

必須指出，中國在新機制建設中發揮了關鍵作用。2015年9月，習近平主席在維和峰會上承諾，中國將加入新的維和能力待命機制，決定為此率先組建常備成建制維和警隊，并建設8 000人規模的維和待命部隊。此后，中國抓緊展開有關論證和組建工作。2016年9月，中國在倫敦表示將加快維和部隊“先鋒旅”組建。2017年9月，中國宣布完成8 000人規模維和待命部隊在聯合國的注冊工作，達到新的維和能力待命機制要求。中國的積極參與為新的維和行動待命機制的建設與發展注入強大動力。

三、新的維和行動快速反應機制的主要特點

聯合國當前的維和能力待命機制對原有機制有針對性地修正，進一步發展了維和行動快速反應能力。

(一)對加入機制進行歸口管理，加強行動統籌

相較于原有機制，新的維和待命機制管理更加嚴格。一是加入機制方式更正式規范。該機制要求參與行動必須按維和部規定的官方注冊方式提出申請，相關安排必須由維和部集中統一領導，體現聯合國對維和快速反應行動能力建設加強規范管理。二是按照待命機制統籌安排。聯合國作為機制主導者，全盤把握發展進度，隨時掌握會員國做出和履行承諾的情況，要求各國在這個唯一機制安排中承諾派遣軍隊、警察及文職人員。三是細化待命等級，納入裝備承諾，實現較全面覆蓋。會員國的承諾內容廣泛，對哪些任務可以承擔，哪些無法實施，可提供的人員和裝備數量、性能等都需要向聯合國及時說明，這對于快速反應行動決策與指揮具有重要意義。

(二)增加聯合國與出兵國之間的互動，行動更加靈活

新機制增加了機制的靈活性，有利于調動會員國積極性。一是會員國可根據自己情況隨時調整。會員國承諾內容是與時俱進的，可隨時做出承諾，但每6個月需重新申明承諾，根據具體情況和意愿與聯合國溝通處理。二是聯合國進行常態性考察，掌握準備動態。聯合國評估考察根據出兵國承諾與要求、出兵數量與任務不同而有所區別，考評對象也并非所有承諾出兵國，而是取決于行動要求與承諾內容，讓聯合國調配兵力更具靈活性。三是出兵更機動，以模塊化方式調遣兵力。聯合國根據出兵國所承諾兵力，按作戰功能編組，以模塊化調配力量與武器裝備，確保遇有任務，隨即能動。

(三)為聯合國節省經費并簡化手續，提高效能

新機制更好地提高聯合國維和快速反應行動的費效比。一是出兵國協助分擔待命費用及有關責任。部隊訓練和維持待命水平的開支較大，而將費用劃歸出兵國分擔、列入各國防務預算是一種經濟可行的辦法，有利于減輕維和費用負擔。二是注冊手續直接聯網，方便提出承諾或更改。聯合國簡化了會員國承諾出兵的相關手續，各國可直接通過互聯網注冊，也可向維和部提交意向文件，形式比較靈活。三是維和部指定專人負責，方便溝通接洽。目前指定維和部軍事廳部隊組建處的一名中校級軍官專職負責有關注冊、溝通聯絡、文件發布、協調考察等事宜，有利于保持機制注冊與更新承諾的連續性，也方便會員國接洽。

四、維和行動快速反應機制的不足與挑戰

新的維和行動待命機制因自身機制缺陷和現實挑戰，還未真正形成快速反應能力。

(一)理論指導欠缺與機制缺陷

聯合國維和行動快速反應機制理論始終處于探索之中，相應的機制設計也不完善。

1．理論設計欠缺且探索未能深入

從聯合國維和行動誕生之日起，有關快速反應機制的探討從未停止過，遺憾的是理論發展難有深入，只能在實踐中不斷總結修正。一是官方機制研究推進慢，而民間研究成果采納少。聯合國及下屬機構、專家曾提出永久和平部隊等設想，受國際政治形勢影響未能落實或深入發展。而國際非政府組織、專家智庫提出的機制設計建議，權威性和受關注程度不夠，往往得不到實踐論證。二是宏觀設計模糊。待命機制設計定型較晚，主要源于現實需求而理論性不足，后續發展仍需摸索。例如，待命機制是屬于聯合國招募力量還是屬于常備部隊，現在仍無清晰界定；待命部隊投入快速反應行動時，其授權范圍、行動宗旨、指揮權限、如何防范政治干擾與外溢效應等仍未細化明確。三是具體行動有待完善操作標準。快速反應行動的任務要求、交戰規則、操作流程等尚未充分制定，而行動必然涉及武力使用等敏感問題，在實施標準缺乏的情況下，失控風險性較大。

2．理論實踐缺乏成功經驗借鑒

聯合國在自身維和系統及合作機制中曾有快速反應機制的嘗試，但均不夠理想。其一，聯合國1994年啟動的“聯合國待命安排機制”雖然得到各國響應，但該機制在設計上存在一定問題，并在實施時遇到現實挑戰。聯合國總部與維和承諾出兵國之間互動不足，舊有機制的各待命層級缺乏詳細規定，在實際操作中多數國家雖有承諾但行動不積極，創立后幾乎未有重大進展。其二，歐洲國家1996年組建的“高度戒備旅”，參與聯合國有關行動很有效，卻無法充分指揮其5 000人兵力，并暴露出與聯合國溝通不暢、與大國協調不力等問題，遂于2009年6月解散。此外，應當看到，當前的維和待命機制未能修正全部問題，一些體制弊端依然存在，未來行動很可能重新暴露出來。

(二)內部管理仍然薄弱

維和行動快速反應機制建設有賴于聯合國進一步明確規范要求，加強指導與協調，不斷改進內部管理建設。

1．開放不充分，管理協調與規范指導尚有欠缺

聯合國在建設快速反應機制時協調管理能力不足。一是參與門檻提高，而實際行動能力不足。新的待命機制規定，不具備能力的國家即使有強烈參與意愿也不得加入，在一定程度上削弱了參與基礎。同時，部隊的實際作戰能力與潛在任務要求仍有較大差距，具體軍事專項能力還需額外培訓。二是還不夠規范。雖然聯合國出臺了相關規范、標準并予以指導，但各承諾國的部隊訓練水平、體制機制、任務能力、派出時間等現實差異較大，平戰轉換需抽調各國部隊組建聯合快速反應部隊時可能受到影響。三是聯合國協調能力尚不足。聯合國維和快速反應行動的有效開展，取決于聯合國危機管理能力。新機制靈活性強，各國自由度較大，而聯合國內部協調、指導力度、實踐成效方面均有欠缺，難以迅速調整應對。

2．行動主導問題可能引發潛在爭議

維和行動的主導問題一直是體制設計難點，在快速反應機制中體現得更加明顯。傳統維和行動中，小國主導模式幾乎涵蓋了所有維和行動，安理會大國被排除在外，而隨著維和行動向強制和平與和平治理過渡，更需要大國承擔主導權[8]。特別是在快速反應機制中，大國作用十分重要。《聯合國憲章》第43條規定，應由安理會五常組成的軍事參謀團牽頭有關待命力量建設，而從實際行動效果看，大國主導維和行動更適于對雙方尚未同意停火的沖突進行介入干預*在“高度戒備旅”的嘗試中，沒有大國擔當主角意味著該機制對各出兵國缺乏有效領導力。[9]。然而，如果由大國主導行動，就出現到底應由哪個大國主導、如何具體領導、其他大國如何配合等關鍵問題，還會引起對大國霸權左右行動或大國意見不一拖延行動的擔心。特別是對中國來說，如何在新的待命機制中做好定位，既體現大國作用又避免消極因素，是亟須深入研究的重要課題。

(三)外部挑戰相當嚴峻

即使機制設計完善，如不重視現實因素，也容易導致失敗。

1．人力、物力、資金的不足限制行動

快速反應行動需要迅速獲得訓練有素的人員、精良裝備及可靠的后勤保障，缺一不可。一是實際出兵能力得不到保障。出兵國的書面承諾與實際部署能力經常有出入，提供待命部隊的數量與能力存在一定困難。聯合國“高度戒備旅”參與2002年埃塞俄比亞和厄立特里亞特派團行動時，該旅提供的1 300人部隊不足預想出兵總數的三分之一。二是資金與物資要求高。維和部隊保持隨時待命的經費需求高，會員國要按照聯合國要求訓練部隊，加之裝備設施磨損消耗，必須長期投入大量資金，實際投入超過聯合國償還金額，導致防務支出壓力增加，影響會員國意愿。非盟國家就曾表示，只有從聯合國分攤會費中獲益才愿作出貢獻[9]。三是后勤運輸能力直接決定快速部署成敗。聯合國不具備軍事投送能力，需租借商用運輸工具，而聯合國工作程序繁瑣，造成維和運輸能力十分有限。一旦開展快速反應行動，如何在全球范圍內迅速投送部隊和裝備，及時提供燃料、配給、醫療等保障，將面臨相當大的挑戰。

2．受到出兵國國內政治與國際關系影響

出兵國受國內外政治影響，很可能缺乏足夠的政治意愿。一是出兵國參與待命機制往往有國內政治考慮。國內政治生態與民意支持十分重要，對會員國加入及出兵意愿產生極大影響，一旦政局突變、部隊傷亡或民眾強烈反對，該國的參與就可能受阻。會員國加入機制后，還可能賦予待命部隊其他使命，類似于“高度戒備旅”，既參與聯合國維和行動，也承諾參與北約和歐盟快速反應機制。此外，各國部隊還受本國政策影響，需達成各國行動目標，如宣揚各自價值、檢驗部隊實戰能力等。二是會員國的國際利益交織，實際出兵可能受阻。在快速反應機制中，出兵的最終決定權在于各國政府而非聯合國，一旦快速反應行動有礙于會員國的國際利益，如維護地區穩定、支持盟國政府等，出兵國就會明確拒絕。而且，東道國的政治立場也至關重要。2016年，安理會授權向布隆迪派遣250名警察、向南蘇丹部署4 000名士兵，但因遭兩國反對而迄今未能部署。三是區域政治聯盟參與程度有限，可依靠力量不足。潘基文曾強調，“和平行動專題高級別獨立小組呼吁建立更強大的全球地區伙伴關系，是有效的國際和平與安全合作的核心”。聯合國需依靠區域機制彌補快速反應能力的不足，但與區域組織很少達成快速反應合作伙伴關系，“高度戒備旅”被淘汰前，歐盟、北約與聯合國在規劃該部隊行動方面存在一定競爭；非盟推動非洲常備軍和快速反應部隊建設一再被推遲，距實戰部署仍很遙遠[10]。

五、維和行動快速反應機制仍需穩步推進

鑒于聯合國維和行動快速反應機制在設計與實施過程中面臨緊迫問題，想要短時間內解決不太可能，必須不斷嘗試摸索、廣泛調動意愿、穩妥務實推進，尋找創造性解決辦法。

(一)進一步推進理論摸索，完善機制結構

聯合國可更加注重深化維和行動快速反應理論研究，鞏固和發展現有實踐成果。一是在堅守維和行動三原則的根本前提下，聯合國及下屬研究機構、民間智庫應深入討論快速反應行動武力授權等原則性問題，完善維和行動軍事體制設計，為靈活妥善處理棘手問題提供理論依據。二是進一步明確快速反應行動的任務職能，制定行動準則，總結經驗教訓，改進操作規程與標準，逐步確立有效、實用的交戰規則，以標準化培訓逐步提升待命能力水平。三是著眼現實，穩步推進現有快速反應機制建設成果，持續推動新的維和待命機制有序發展，鼓勵更多國家加入并敦促履行承諾；尋求更多出兵國達到快速部署等級，鼓勵加入“先鋒旅”并提供無人機、運輸機等兵力配置；加快落實可快速部署的指揮部建設及相關配套措施。

(二)以大國參與為依托，建立區域伙伴關系

事實證明，在聯合國維和快速反應行動中，大國作用不可或缺，也離不開區域組織的配合及資源基礎。一方面，聯合國可以繼續鼓勵大國參與，提供有力的政治、財力、裝備支持，并通過大國示范效應為帶動其他國家履約做出應有貢獻。目前，以中國為代表的大國積極推動聯合國維和能力待命機制，中國的國際聲望及人財物提供能力均有助于該機制順利發展。另一方面，聯合國可以依靠區域機制來彌補快速反應能力差距。快速反應行動本身取決于聯合國的號召力與國際政治意愿，只有爭取區域組織支持配合，才能較好克服機制缺陷，化解武力使用的風險。2017年底，薩赫勒五國聯合反恐部隊投入使用，是聯合國授權區域組織實施反恐快速反應行動的又一案例[11]。

(三)進一步提高人力物力財力的保障水平

聯合國維和行動快速反應機制始終面對人力、物力、財力的問題，加強后勤保障建設是一個漫長過程。一是最大限度提高維和行動效率與成本效益。聯合國必須立足自身解決當前問題，通過不斷改進保障能力和效率，以現有資源手段解決人員儲備、裝備通用性、資金使用合理化等問題。二是繼續發揮督導作用。聯合國督促各國繼續做出并兌現資金和物資等承諾，保持信息公開透明，同時加強專家指導，向潛在出兵國通報預期要求，合理規劃各國承諾資源，避免重復建設。三是建立更加靈活機動的保障體系。聯合國秘書處已推動聯合輪流保障機制，由多方參與提供關鍵能力以減輕一國單獨承擔的壓力。2016年初安排5個出兵國輪流提供C—130型運輸機[12]，此舉如獲推廣，可在一定程度上解決聯合國投送能力不足的問題。

六、結束語

聯合國維和行動快速反應機制本質上是一種有限的工具，其發展有賴于聯合國政策設計、會員國政治意愿、國際社會廣泛共識以及充分的人力物力基礎。當前，聯合國快速反應機制的設計和實施面臨一些緊迫問題，要最終建立這一機制任重而道遠。短期內，聯合國似不可能建成一支完全由其調遣指揮的快速反應部隊，采用先鋒旅為先導、迅速建立指揮部為骨干的部署方式更為務實可行，需持續推進新的維和能力待命機制、先鋒旅以及快速部署指揮部等工作。從長遠看，需汲取過去經驗教訓，進一步完善理論指導與機制設計，發揮大國主導作用，持續與區域組織加強協作，克服體制、資金等方面的不利因素，才能實現聯合國維和行動快速反應能力的真正發展。

參考文獻：

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