基層行政執(zhí)法：從對(duì)立到合作

陳吉利 江雁飛

(1.福建農(nóng)林大學(xué)，福建福州 350002；2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，北京 100732)

一、執(zhí)法困境：執(zhí)法不力抑或執(zhí)法過力？

在我國(guó)，約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和全部行政法規(guī)、規(guī)章主要靠行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行。[1]其中，基層行政執(zhí)法起著基礎(chǔ)作用。不過，規(guī)范與現(xiàn)實(shí)之間的差距、民眾期待與執(zhí)法效果之間的落差，仍然是當(dāng)前行政執(zhí)法的無奈現(xiàn)狀。對(duì)此，有學(xué)者歸結(jié)為“執(zhí)法不力”，認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)薄弱的一環(huán)，就是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、有法難依的現(xiàn)象比較突出、嚴(yán)重。[2]不過，事實(shí)上，當(dāng)前執(zhí)法過程中的“執(zhí)法過力”也是飽受詬病的執(zhí)法常態(tài)之一。例如，在執(zhí)法方式上，執(zhí)法機(jī)關(guān)采用運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、人海戰(zhàn)術(shù)，甚至動(dòng)用防爆警力；[注]諸如“跪式執(zhí)法”、“目光執(zhí)法”等冷暴力執(zhí)法方式。在執(zhí)法時(shí)間上，有些執(zhí)法機(jī)關(guān)選擇被執(zhí)法者不在場(chǎng)的時(shí)間，甚至深夜去執(zhí)法；在執(zhí)法組織上，除了執(zhí)法隊(duì)伍外，常常聯(lián)合公安、工商、消防，并動(dòng)員黨組織、單位和社區(qū)等力量；在被執(zhí)行人上，個(gè)別廠商的執(zhí)法問題，往往殃及整個(gè)行業(yè)或整個(gè)地區(qū)的整頓檢查。[注]較為典型的是2002年6月16日凌晨2時(shí)北京海淀藍(lán)極速網(wǎng)吧發(fā)生縱火案，同日，北京市市長(zhǎng)宣布從16日起，北京市所有網(wǎng)吧停業(yè)整頓。17日北京市文化局、北京市公安局、北京市工商行政管理局、北京市通信管理局、北京市商業(yè)委員會(huì)等五部門聯(lián)合發(fā)布公告，即日起對(duì)全北京市范圍內(nèi)的“網(wǎng)吧”及公眾聚集的文化娛樂服務(wù)場(chǎng)所開展為期三個(gè)月的安全大檢查與整治活動(dòng)。藍(lán)極速網(wǎng)吧縱火案在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)生了連鎖反應(yīng)。許多地方采用了一刀切的方式，對(duì)網(wǎng)吧進(jìn)行了停業(yè)整頓。在鄭州，有關(guān)部門以維護(hù)公共安全為名，從6月25日起，以口頭通知的形式讓數(shù)百家網(wǎng)吧關(guān)門歇業(yè)。不過，有學(xué)者認(rèn)為對(duì)“網(wǎng)吧”的運(yùn)動(dòng)式的執(zhí)法方式，有違比例原則和信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，并最終損害政府的信用和形象。參見應(yīng)松年主編.當(dāng)代中國(guó)行政法[M].中國(guó)方正出版社,2005:1900；陳保中.權(quán)力邊界、政府信用與行政法治——以對(duì)“網(wǎng)吧”的治理為例[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2002(6).

針對(duì)執(zhí)法不力或執(zhí)法過力，多數(shù)觀點(diǎn)歸結(jié)其原因?yàn)椤皥?zhí)法失范”，[3]具體表現(xiàn)為執(zhí)法程序缺位、執(zhí)法裁量權(quán)過大、執(zhí)法監(jiān)督不到位等等，并進(jìn)一步歸咎于執(zhí)法人員的執(zhí)法倫理缺失。基于此，一方面要健全執(zhí)法隊(duì)伍、集中執(zhí)法權(quán)力、提高執(zhí)法剛性等，從而達(dá)到提升執(zhí)法強(qiáng)度和實(shí)效的目的。另一方面，要通過完善執(zhí)法程序、制定執(zhí)法裁量基準(zhǔn)來規(guī)范執(zhí)法行為，并強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法行為問責(zé)與懲戒的力度。[4]

強(qiáng)化執(zhí)法的嚴(yán)格化和規(guī)范化當(dāng)然有其必要性。不過，中國(guó)經(jīng)過40年的改革開放，社會(huì)利益格局、民眾價(jià)值觀念、官民資源能力都已發(fā)生巨變，生成一種新的社會(huì)政治生態(tài)，與過去不可同日而語(yǔ)。在這種新的生態(tài)下，“執(zhí)法不力”還是“執(zhí)法過力”發(fā)生原因，就可能不只是執(zhí)法失范、執(zhí)法不嚴(yán)或者官員“從政責(zé)任心”那么簡(jiǎn)單了，很多時(shí)候，恰恰是處于相對(duì)封閉的執(zhí)法體制中的官員應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的執(zhí)法生態(tài)時(shí)需要最為理性的選擇。因此，有必要在當(dāng)前執(zhí)法生態(tài)的背景下，對(duì)執(zhí)法模式進(jìn)行反思，并在國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化這一全面深化改革的總目標(biāo)的指引下，探索可能的新型執(zhí)法模式。

二、對(duì)立型行政執(zhí)法及其困境

無論是執(zhí)法不力還是執(zhí)法過力，都意味著執(zhí)法是一個(gè)依“力”為媒介的過程，表明執(zhí)法是一個(gè)執(zhí)法者向被執(zhí)行人展示國(guó)家強(qiáng)力的過程。典型執(zhí)法是“聚其力”于典型對(duì)象，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法是“傾其力”于集中階段，綜合執(zhí)法是“合眾力”于有限對(duì)象。這些執(zhí)法過程和方式，在政治和法律意義上，至少包含了三層內(nèi)涵。首先是執(zhí)法者所代表的國(guó)家利益、公共利益與被執(zhí)行人所代表的個(gè)人利益、局部利益相比，前者具有后者不可比擬的神圣性。公共利益的神圣性，要求公共利益實(shí)現(xiàn)的絕對(duì)性和無條件性。同時(shí)表明，個(gè)人利益或局部利益在公共利益面前具有有限的合法性，通過犧牲個(gè)人利益和局部利益來實(shí)現(xiàn)公共利益，則具有天然的正當(dāng)性。其次，執(zhí)法所要實(shí)現(xiàn)的法律，相較個(gè)體意志而言，具有至上性，私意僅具有從屬的地位。再次，執(zhí)法者立場(chǎng)和意志具有不妥協(xié)性，必須得到不折不扣的實(shí)現(xiàn)，這構(gòu)成了以力執(zhí)法的必要性。[5]

在過去意識(shí)形態(tài)主導(dǎo)的簡(jiǎn)單社會(huì)中，政府與民眾相比，具有巨大的政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，加上政府擁有的強(qiáng)大基層動(dòng)員能力，使得多數(shù)法律和政策的執(zhí)行實(shí)際是無需通過“力”來實(shí)現(xiàn)。法律和政策實(shí)施困難的場(chǎng)合，不僅是少數(shù)，通常也就是那些難啃的“硬骨頭”了。此時(shí)，動(dòng)用政府合法壟斷的強(qiáng)制力，以力壓力，自然就是必然且十分有效的手段了。

但是，中國(guó)經(jīng)過40年的改革開放，伴隨著宏觀層面的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的飛速跨躍、政治改革的有序推進(jìn)、文化事業(yè)的健康發(fā)展和社會(huì)建設(shè)的逐漸展開，在微觀層面上，人民群眾在利益格局、價(jià)值觀念、資源能力等方面也呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展路徑和多層次的發(fā)展程度，人民群眾對(duì)公共事務(wù)的治理過程和結(jié)果提出了新的訴求。

首先，依靠政治權(quán)威動(dòng)員民眾對(duì)法律自主履行的基礎(chǔ)一定程度上受到削弱。長(zhǎng)期以來，黨和政府通過建立意識(shí)形態(tài)和具有強(qiáng)大人格魅力的領(lǐng)導(dǎo)樹立政治權(quán)威，[6]這種政治權(quán)威傳輸?shù)骄唧w的法律和政策上，使得民眾是否履行相關(guān)義務(wù)，深具有政治性質(zhì)，是對(duì)其政治立場(chǎng)的考驗(yàn)。就此，強(qiáng)大的政治權(quán)威轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖娐男蟹珊驼吡x務(wù)的自覺性和主動(dòng)性。

但是，政治權(quán)威——政策權(quán)威——履行自覺的鏈條已經(jīng)遭受嚴(yán)重沖擊。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治改革的深入，特別是依法治國(guó)觀念的普及，政治權(quán)威逐漸從意識(shí)形態(tài)認(rèn)同和領(lǐng)袖人格魅力折服向法理型權(quán)威轉(zhuǎn)變。同時(shí)，法律和政策的正當(dāng)性，已經(jīng)不能僅憑政治意識(shí)形態(tài)取得，而必須建立在政策目的——手段之間的合理聯(lián)接和決策程序的合法性的基礎(chǔ)之上。因此，一項(xiàng)法律和政策出臺(tái)，必須以實(shí)質(zhì)利益分配本身的合理性來經(jīng)受社會(huì)各界的質(zhì)疑，各地禁電限摩、禁放煙火爆竹等政策受到爭(zhēng)論即為適例。在執(zhí)行層面，民眾是否履行，與政治立場(chǎng)也不再綁定關(guān)聯(lián)性。民眾對(duì)法律和政策的執(zhí)行，是通過對(duì)完全履行、部分履行和不履行等各種情況利弊比較和考量之后所做出的理性選擇。我們很難再看到，一項(xiàng)法律或政策，在制定頒布之后，就能得到全民的普遍擁護(hù)和熱火朝天般的自愿行動(dòng)，而呈現(xiàn)各種情形。

其次，個(gè)體利益和局部利益正當(dāng)性得以增強(qiáng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)造就了一種多元開放、自我激勵(lì)的發(fā)展格局，導(dǎo)致社會(huì)利益的多元化、碎片化和團(tuán)體化。[注]1989年的《行政訴訟法》對(duì)行政訴訟調(diào)解的拒絕，就是這一點(diǎn)最明顯的體現(xiàn)。利益的多元化，不僅僅指向利益的分化，更重要的，是指多元利益的正當(dāng)性被社會(huì)所承認(rèn)，并通過產(chǎn)權(quán)制度得以保障和強(qiáng)化。正如亞當(dāng)斯密在《國(guó)富論》中所揭示的，追求自利不但源自人的天性，且并非不道德之事，在“看不見的手(指市場(chǎng))”的機(jī)制下能夠社會(huì)資源分配達(dá)到最佳狀態(tài)。從這個(gè)角度看，私益構(gòu)成了公共利益的基礎(chǔ)。因此，私益不僅是正當(dāng)?shù)模踔烈彩巧袷サ摹7]在這樣的情況下，原本公共利益較私益的優(yōu)先性，甚至犧牲私益的主張和做法，就不再具有當(dāng)然的合法性。私益不僅僅被承認(rèn)，事實(shí)上已經(jīng)成為普通百姓行動(dòng)邏輯的起點(diǎn)。法律和政策是否合理，在于私益能否受到合理尊重，例如公益征收必須以對(duì)私益的合理補(bǔ)償為前提。一項(xiàng)法律和政策是否去主動(dòng)履行，也要端視成本——收益的分析方法所得出的結(jié)論，“合理違法”被視為合符理性的。

在這樣的背景之下，執(zhí)法人員就容易陷入“執(zhí)法不力”或者“執(zhí)法過力”的兩難境地。如果執(zhí)法人員要嚴(yán)格按照法律規(guī)定去執(zhí)法，那么，他一定會(huì)遇到各方利益主體的抵抗，被執(zhí)行人所代表的利益，在法理或道德上常常還具有一定的合法性，引起傍觀者甚至公眾的同情和支持。執(zhí)法人員甚至?xí)贿M(jìn)一步要求保護(hù)被執(zhí)行人的正當(dāng)利益。在當(dāng)前城管對(duì)街頭攤販中，攤販抗拒執(zhí)法的理由之一——“生存權(quán)”高于“市容整潔”，不僅具有法律常理，也符合主流民眾的道德觀念。在政策與生存之間，公眾普遍希望尋求雙贏，例如執(zhí)法機(jī)構(gòu)安置擺攤設(shè)買的適當(dāng)場(chǎng)地或時(shí)間。但是，要做到這一點(diǎn)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)就要具備足夠的公共資源。對(duì)有些執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員來講，尤其是基層執(zhí)法單位，這并非總是易事。面對(duì)這種執(zhí)法生態(tài)，執(zhí)法人員較為明智的執(zhí)行方式就是：選擇性執(zhí)法。面對(duì)實(shí)力或正當(dāng)性較弱的被執(zhí)行人，嚴(yán)格執(zhí)法，面對(duì)實(shí)力或正當(dāng)性較強(qiáng)的被執(zhí)行人，則一定程度表現(xiàn)出執(zhí)法不力。選擇性執(zhí)法常常伴隨普遍性違法，對(duì)此，通過運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法、聯(lián)合執(zhí)法等方式，進(jìn)行大規(guī)模的集中整治，以尋求短期內(nèi)執(zhí)法改善。這種執(zhí)法選擇，并非完全是個(gè)執(zhí)法倫理的問題，實(shí)為“勢(shì)所必然”。

對(duì)當(dāng)前的行政執(zhí)法，另需關(guān)注的是執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)對(duì)執(zhí)法行為的影響，隨著現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，消費(fèi)者時(shí)代的來臨，資訊的發(fā)達(dá)和科技的進(jìn)步，使得今天我們正處于一個(gè)充滿風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)的生活結(jié)構(gòu)之中。現(xiàn)代社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主觀性、流變性、泛在性、多源性，使得今天我們要有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)及其危害后果，不可能囿于事先規(guī)定好的法律條文，必須把多層多樣的國(guó)家規(guī)范和社會(huì)規(guī)范、多層多樣的行為主體及其相互作用的關(guān)系乃至決定社會(huì)心理的各種因素都納入視野之中，建立起多元的、動(dòng)態(tài)的關(guān)系相機(jī)治理體制。[8]在傳統(tǒng)的簡(jiǎn)單社會(huì)中，執(zhí)法就是執(zhí)行法律規(guī)定的邏輯預(yù)設(shè)使得執(zhí)法者更多只是承擔(dān)單純執(zhí)行的角色。但在當(dāng)下，執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)成為執(zhí)法過程的常態(tài)之一。如果未能采取足夠的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)對(duì)措施，不但執(zhí)法任務(wù)無法完成，更可能導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)沖突事件。[9]

但是，困難的是，“大量的問題和需要完成的事務(wù)，短缺的資源，加上方法的不確定和委托人的不可預(yù)見性，將他們作為服務(wù)供給者的熱情擊得粉碎。”[10]當(dāng)執(zhí)法者無法降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，選擇不作為或弱作為的保守方式，防止不明情形下的貿(mào)然行動(dòng)，避免將自己陷入眾矢之的窘境之中。同時(shí)，一旦迫于各種壓力而必須執(zhí)法時(shí)，就必須對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)因素作全面估計(jì)，即使對(duì)那些發(fā)生可能性極低的風(fēng)險(xiǎn)，也必須作好充分準(zhǔn)備。相應(yīng)地，執(zhí)法過程就是盡可能多動(dòng)員資源來完成執(zhí)法任務(wù)，就此，“執(zhí)法過力”也就在所難免了。在執(zhí)法資源有限的情況下，執(zhí)法過力只能是選擇性，同時(shí)，這自然就意味著“執(zhí)法不力”了。[注]在美國(guó)三里島(Three Mile Island)核事故和愛渠(Love Canal)廢物污染事故后，美國(guó)有關(guān)部門加強(qiáng)了對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的投入，強(qiáng)化了規(guī)制。但是，這種強(qiáng)化導(dǎo)致了從其他領(lǐng)域擠占大量人力和物力資源，使得政府不能有效地履行其他領(lǐng)域的預(yù)防任務(wù)，反而從整體上增加了公共健康和安全的風(fēng)險(xiǎn)。Eric R. Pogue, The Catastrophe Model of Risk Regulation and the Regulatory Legacy of Three Mile Island and Love Canal, 15 Penn State Environmental Law Review. 463. (2007).

三、合作執(zhí)法及其合理性

在復(fù)雜多元社會(huì)生態(tài)下，執(zhí)法人員采取執(zhí)法不力還是執(zhí)法過力，實(shí)際上都是執(zhí)法人員在既定的制度和法律架構(gòu)內(nèi)，面對(duì)被執(zhí)行人、執(zhí)法環(huán)境、執(zhí)法資源、執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)所作出的理性選擇。可見，當(dāng)前的執(zhí)法不力或執(zhí)法過力現(xiàn)象，主要是一個(gè)制度性窘境，雖然不能完全排除其中的個(gè)體倫理因素。因此，有必要進(jìn)行體制和機(jī)制變革，有效因應(yīng)執(zhí)法生態(tài)的變化，回應(yīng)民眾訴求。

合作型行政執(zhí)法，即通過構(gòu)建執(zhí)法主體與被執(zhí)行人在執(zhí)法過程中的溝通和合作機(jī)制，并借助社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法任務(wù)和執(zhí)法目的。其核心特征有四點(diǎn)：

其一，主體多元。在對(duì)立型執(zhí)法模式中，執(zhí)法者與被執(zhí)法者實(shí)際是一個(gè)主體與客體關(guān)系，在合作型執(zhí)法中，強(qiáng)調(diào)的是執(zhí)法者與被執(zhí)法者都是完成執(zhí)法任務(wù)、實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的的主體。

其二，平等尊重。對(duì)立型執(zhí)法以執(zhí)法利益為唯一目標(biāo)，缺乏對(duì)被執(zhí)行利益的尊重。合作型執(zhí)法強(qiáng)調(diào)執(zhí)行過程中執(zhí)行利益和被執(zhí)行利益都具有正當(dāng)性，尋求最大程度保障兩種利益的可能方式。

其三，溝通合作。在對(duì)立型執(zhí)法模式中，執(zhí)法者與被執(zhí)法者是一個(gè)命令——服從的高權(quán)關(guān)系。合作型執(zhí)法強(qiáng)調(diào)二者的理性溝通和平等合作，尋求共識(shí)。

其四，方式多樣。在對(duì)立型執(zhí)法模式中，強(qiáng)調(diào)的是法律和政策內(nèi)容的直接實(shí)現(xiàn)，突出的是“以力執(zhí)法”；在合作型執(zhí)法中，強(qiáng)調(diào)的是法律和政策目的的實(shí)現(xiàn)，而不是法律規(guī)定的照章全收，突出的是全過程執(zhí)法、柔性執(zhí)法和個(gè)性化執(zhí)法。

相較對(duì)立型執(zhí)法，在復(fù)雜多元的社會(huì)治理背景下，合作型執(zhí)法具有多方面的意義。

首先，合作型執(zhí)法在執(zhí)法領(lǐng)域建立了一個(gè)政府與公眾合作共治的格局。在相當(dāng)程度上，在對(duì)立型執(zhí)法中，執(zhí)法人員是法律的執(zhí)行工具，被執(zhí)行人則是執(zhí)行人員的執(zhí)行客體。合作型執(zhí)法意味這種單向度關(guān)系的深度變更。第一，執(zhí)行官員承擔(dān)了執(zhí)行的任務(wù)，但并非簡(jiǎn)單照章辦事，而需要與被執(zhí)行對(duì)象共同努力來尋求執(zhí)行目的的恰當(dāng)實(shí)現(xiàn)，官員的主體性、自主性、創(chuàng)造性獲得了某種制度化釋放的空間。被執(zhí)行對(duì)象，也不再僅是被動(dòng)的承受者，而是作為主體承擔(dān)著積極角色。同時(shí)，合作型執(zhí)法模式也意味著執(zhí)法方式的質(zhì)變，其核心是商議，通過交往、論辯、說服而共識(shí)，而不是冷冰的計(jì)算、暗箱操作或者強(qiáng)制力來解決具體問題。通過這種方式達(dá)成的執(zhí)行方案，多元化、具有個(gè)性差異的個(gè)體利益能夠在具體的執(zhí)法過程中被充分考慮，這無疑將有助于后續(xù)的自愿履行。在過去，執(zhí)行自覺借助的是政治權(quán)威，而在合作型執(zhí)法中，則依靠利益的承認(rèn)和共識(shí)。

其次，合作型執(zhí)法有助于分散決策風(fēng)險(xiǎn)，提高執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)對(duì)能力。風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)是決策者對(duì)未來事件及其后果的認(rèn)知總是處于建構(gòu)過程中，因此必然處于不確定性中。[11]要對(duì)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)作出評(píng)估和應(yīng)對(duì)，關(guān)鍵在信息掌握的充分度。特別是執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)源在于被執(zhí)行人的特殊情形。要妥善應(yīng)對(duì)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，就必須借助彼此的溝通與合作，聚集風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的同時(shí)又分散風(fēng)險(xiǎn)。例如對(duì)于街頭攤販，其風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)就可能不一樣。有些攤販?zhǔn)圪u產(chǎn)品對(duì)顧客沒有特殊要求，而有些則是專供附件居民所需。二者對(duì)統(tǒng)一劃定售賣區(qū)域的做法，風(fēng)險(xiǎn)反應(yīng)就會(huì)不同。合作型執(zhí)法模式無疑能夠使執(zhí)法行為獲得盡可能充分完整信息和資源，降低了不確定性，提高了風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。同時(shí)，合作型執(zhí)法本身所展現(xiàn)開放、透明的姿態(tài)，本身就具有消弭公眾對(duì)政府不信任而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。[12]

四、行政合作執(zhí)法機(jī)制的實(shí)踐探索

總體而言，我國(guó)當(dāng)前的行政執(zhí)法體制，屬于對(duì)立型執(zhí)法體制。決策高層對(duì)執(zhí)法體制的總體建設(shè)目標(biāo)，也仍然突出的是“嚴(yán)格執(zhí)法”。但是，另一方面，我們也可以發(fā)現(xiàn)，在這一整體體制當(dāng)中，也存在諸多包含了合作型執(zhí)法模式的觀念和實(shí)踐的探索。

2004年國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確提出，要“充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用。”2008年黨的十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法必須“堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，把維護(hù)人民群眾的根本利益作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。2012年黨的十八大報(bào)告提出“切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”，在嚴(yán)格執(zhí)法之外，突出執(zhí)法的公正和文明。黨的十八屆三中全會(huì)第一次提出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。全會(huì)公報(bào)多次提到國(guó)家治理、政府治理、社會(huì)治理的概念，反映出國(guó)家治理現(xiàn)代化所蘊(yùn)涵的在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)家、社會(huì)、公民合作共贏善治的思想革命。[13]黨的第十八屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出“創(chuàng)新執(zhí)法體制”，在“強(qiáng)化嚴(yán)格執(zhí)法”的同時(shí)，在“全民守法”部分提出“堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，”“支持各類社會(huì)主體自我約束、自我管理”等。應(yīng)該說，黨的這些報(bào)告和決議包含了若干合作型執(zhí)法的基本觀念。

在立法層面，2003年《行政許可法》第13條規(guī)定，如果相關(guān)事項(xiàng)公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，或者市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，或者行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，或者行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的，則不得設(shè)定行政許可。這一條雖然是對(duì)行政許可的設(shè)定范圍的規(guī)定，但是，比較清晰地展現(xiàn)了自主決定、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、自律監(jiān)管等方式優(yōu)先于實(shí)現(xiàn)政府強(qiáng)制監(jiān)管的法政策立場(chǎng)。更加明顯的，2011年《行政強(qiáng)制法》第5條規(guī)定，采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制。同法第六條規(guī)定，實(shí)施行政強(qiáng)制，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持教育與強(qiáng)制相結(jié)合優(yōu)先于行政強(qiáng)制。行政強(qiáng)制法并規(guī)定行政強(qiáng)制實(shí)施的“三不得”規(guī)則：不得夜間、節(jié)假日實(shí)施強(qiáng)制，不得采取停水、停電脅迫履行，不得采取暴力、脅迫等非法方式。

在地方層面，河南省政府倡行的“服務(wù)型行政執(zhí)法”包含了較多的合作型執(zhí)法的機(jī)制和方式。《河南省人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)服務(wù)型行政執(zhí)法建設(shè)的意見》詳呈了服務(wù)型行政執(zhí)法的各種具體方式，如通過示范、協(xié)商、契約、建議、勸導(dǎo)等方式，[注]豫政辦〔2012〕78號(hào)。指導(dǎo)行政管理相對(duì)人自覺履行法定義務(wù)；按照法律、法規(guī)、規(guī)章精神，向行政管理相對(duì)人提供法律、政策、安全、技術(shù)、信息等方面的幫助和服務(wù)；行政處罰事前提示、事中指導(dǎo)、事后回訪制度，盡可能減少違法行為發(fā)生；在作出處罰的同時(shí)要針對(duì)違法事項(xiàng)，向行政管理相對(duì)人分析違法的原因，幫助其制定改進(jìn)措施等等。服務(wù)型行政執(zhí)法的核心即是破除行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人那種建立在強(qiáng)制、剛性基礎(chǔ)上命令與服從、威懾與接受的關(guān)系，在交流、互動(dòng)基礎(chǔ)上，建立指引與參與、合作與共贏的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。[14]

五、構(gòu)建合作型行政執(zhí)法模式的主要設(shè)想

建構(gòu)合作型行政執(zhí)法模式，牽涉到立法、行政、司法等權(quán)力的整合，也關(guān)系到政府與社會(huì)之間觀念和機(jī)制的調(diào)整；不僅僅需要理論的進(jìn)一步深入研究和總結(jié)，更仰賴實(shí)踐的持續(xù)性探索。而以下四點(diǎn)構(gòu)成了設(shè)計(jì)合作型執(zhí)法模式的關(guān)鍵要素。

(一)以利益引導(dǎo)為行政執(zhí)法的基本觀念

對(duì)立型執(zhí)法是法律義務(wù)導(dǎo)向的執(zhí)法過程，法律一旦公布，相對(duì)人就有自覺履行的義務(wù)，一旦不履行，就以施以懲罰。合作型執(zhí)法則是一個(gè)利益導(dǎo)向的執(zhí)法過程，一方面回避以意識(shí)形態(tài)動(dòng)員相對(duì)人的履行行為，另一方面，避免通過不利益的方式，迫使相對(duì)人履行，更避免走向最后的強(qiáng)制執(zhí)行。它在強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)執(zhí)法利益的同時(shí)，尊重并最大程度地保護(hù)被執(zhí)行利益。因此，合作型執(zhí)法關(guān)心的是通過利益結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，借助成本——收益方法，構(gòu)建其新的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)合作雙贏，最終達(dá)成法律和政策所預(yù)設(shè)的目的。

(二)以執(zhí)法協(xié)商為行政執(zhí)法的基礎(chǔ)機(jī)制

要合作必須要有共識(shí)。行政執(zhí)法中的共識(shí)包括兩個(gè)方面，一是法律共識(shí)，二是執(zhí)行共識(shí)。[15]法律共識(shí)是執(zhí)行主體與被執(zhí)行人對(duì)法律和法律內(nèi)容的共識(shí)，由于法律在執(zhí)法之前已經(jīng)制定，因此，多數(shù)情況下法律共識(shí)是指讓被執(zhí)法人去理解或者認(rèn)同法律或者執(zhí)行者所意謂的法律。這當(dāng)中，被執(zhí)行人也仍然處于消極地位上，難謂“真共識(shí)”，只能稱“配合”，因?yàn)槔斫庖獔?zhí)行，不理解也要執(zhí)行。

執(zhí)行共識(shí)是執(zhí)行主體與被執(zhí)行人主動(dòng)對(duì)執(zhí)行方式及執(zhí)行利益的分配所達(dá)成的共識(shí)。要達(dá)成這一共識(shí)，就必須建立健全行政執(zhí)法協(xié)商機(jī)制。其中有三項(xiàng)基本機(jī)制，一是信息公開機(jī)制，保障雙方對(duì)彼此利益、資源、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等情況能夠?qū)嵸|(zhì)掌控；[16]二是理性溝通機(jī)制，建立起執(zhí)法者與相對(duì)人理性溝通、共識(shí)達(dá)成的平臺(tái)；三是利益整合機(jī)制，合作型執(zhí)法的最終落腳點(diǎn)是執(zhí)法者與相對(duì)人利益整合，利益整合機(jī)制要著力尋找雙方的利益共同點(diǎn)。

(三)以風(fēng)險(xiǎn)管控為行政執(zhí)法的必經(jīng)程序

對(duì)立型執(zhí)法強(qiáng)調(diào)通過集中措施運(yùn)用，來控制、糾正違法違規(guī)的事件。以“事件”管控，或者規(guī)定任務(wù)的完成為目標(biāo)的執(zhí)法思維，容易激發(fā)存在利益沖突的雙方，甚至造成突發(fā)事件，并有可能引發(fā)政府更為強(qiáng)化的管治，形成惡性循環(huán)，[17]極大化了執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

合作型執(zhí)法恰恰就是要避免相對(duì)人不履行——強(qiáng)制執(zhí)行或懲罰這種雙輸結(jié)局的出現(xiàn)。合作型執(zhí)法認(rèn)識(shí)到很多時(shí)候相對(duì)人拒絕履行法律義務(wù)，原因在于不可控的履行風(fēng)險(xiǎn)。因此，它努力去尋找相對(duì)人實(shí)現(xiàn)或履行法律義務(wù)的可能風(fēng)險(xiǎn)，通過資源的有效整合，一定程度化解這些風(fēng)險(xiǎn)，消除相對(duì)人履行負(fù)擔(dān)，甚至使相對(duì)人可能借由履行本身獲得新的利益。

(四)以履行輔導(dǎo)為行政執(zhí)法的主要方式

對(duì)立型行政執(zhí)法追求法律規(guī)范的實(shí)現(xiàn)，當(dāng)遇到實(shí)現(xiàn)障礙時(shí)，或者施加行政處罰，或者引發(fā)行政強(qiáng)制。相反，合作型執(zhí)法并不完全追求法律規(guī)范的完整實(shí)現(xiàn)，毋寧追求法律預(yù)設(shè)目的的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)盡可能降低出現(xiàn)相對(duì)人的利益損失。在執(zhí)法方式上，一種方式借助政策或技術(shù)支持，引導(dǎo)相對(duì)人采取特定行為，避免相對(duì)人發(fā)生導(dǎo)致不利法律后果的法律事件，我國(guó)許多地方政府，為街頭商販選擇適宜地點(diǎn)和時(shí)點(diǎn)的做法即為適例；二是一旦相對(duì)人出現(xiàn)引起不利法律后果的行為或事件時(shí)，有效輔助相對(duì)人采取改進(jìn)措施，實(shí)現(xiàn)法律義務(wù)。例如，環(huán)保部門向已經(jīng)造成環(huán)境污染的企業(yè)，通過資金、技術(shù)、政策等支持方式，輔助其盡快完成除污技術(shù)升級(jí)。[18]這些做法，回避了過去“硬碰硬”的情形，實(shí)現(xiàn)了法律目的，維護(hù)了相對(duì)人權(quán)益，實(shí)現(xiàn)了利益共贏。

結(jié) 語(yǔ)

隨著現(xiàn)代化與全球化等因素，社會(huì)關(guān)系進(jìn)一步復(fù)雜，公私領(lǐng)域之間相互轉(zhuǎn)化、融合、重疊的可能性也大大增加。[19]這種利益關(guān)系的變化，使得“許多社會(huì)構(gòu)成要素獲得了公共性的內(nèi)涵，從而在人類的社會(huì)治理體系演進(jìn)中首次呈現(xiàn)出了治理主體多元化的趨勢(shì)，進(jìn)而使社會(huì)治理變革呈現(xiàn)出了走向合作治理的必然性。”[20]當(dāng)前我國(guó)，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多前所未有。“新的時(shí)代新的特點(diǎn)，決定了我們?nèi)绻贿\(yùn)用軟法手段，不加限制地到處運(yùn)用強(qiáng)制的方式，會(huì)帶來很多問題。大量問題的解決還是要靠協(xié)商、靠自律。”[21]合作型執(zhí)法模式，從執(zhí)法主體單向一元到合作多元，從外控式的強(qiáng)制模式轉(zhuǎn)為內(nèi)生式的合作共贏模式，從強(qiáng)制命令到柔性協(xié)商，剛?cè)嵯酀?jì)、張弛有度，符合國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的要求。[22]