進一步優化基層網格化管理模式的路徑選擇

■方雪嬌

中共中央國務院《關于深入推進城市執法體制改革，改進城市管理工作的指導意見》指出，推進城市網格化管理是提高政府治理能力的重要舉措。上海市委一號課題，將網格化管理作為重要內容，目的在于及時發現和處理城市管理中的問題，規范街面秩序，推進小區管理，完善基層社會治理體系，進一步提高基層社會治理能力。2015年市政府工作報告指出，上海要深化城市網格化管理，設立街鎮城市網格化綜合管理中心，推動網格化管理向城市住宅小區和農村地區拓展，不斷深化城市網格化管理，夯實城市管理的基層基礎，進一步完善城市管理長效機制。

當前，上海全市絕大多數街鎮均已開展網格化管理工作。基層位于行政體系末梢和各類城市管理問題的源頭，其網格化管理成效、潛在問題、優化路徑成為社會熱議話題。近日，通過到基層的走訪和調研，發現基層網格化管理在實踐中取得顯著成效，同時存在亟待解決的問題。

一、基層網格化管理中尚存問題

（一）基層網格化管理缺乏規范的制度和法律保障

首先，基層網格化管理平臺建設缺乏制度上的支持和制約。網格化管理中心工作受人為因素影響大，部分地區聯動工作主要靠中心領導個人“面子”來推動，而不是靠制度和規范來約束，影響聯動效果。對一些涉及職能交叉、邊界模糊、規定不明的城市管理頑癥，以及對一些缺乏責任主體的聯合執法，職能機構依然存在“出工不出力”的現象。其次，在基層網格化管理過程中，常常遇到聯動聯勤執法困境。尤其在群租、車輛非法營運、無證無照經營等方面較為突出。譬如對車輛非法營運的認定取證規定，招攬議價、旁證筆錄、當事人承認、車輛處于行駛狀態四個條件缺一不可，且要證明駕駛員系長期從事非法營運的行為才可以處罰，取證難度非常大，執法效果不盡人意。在同一類執法管理事項中存在不同的法規、規章解釋沖突，市政府文件與職能部門文件規定沖突，職能部門之間文件規定相互沖突等突出問題。再次，網格員收集信息、前期處置的合法性尚無法律保障。如網格員在拍照取證采集信息過程中，遇到公民個人隱私與社會事件信息重合的事件，缺乏處置依據；對于巡查中發現的明顯違法現象，在沒有執法權的情況下，前期控制缺乏制度和法規依據；屬于“商定、指定”的案件，往往因網格管理授權不充分、職責范圍和處置流程不夠細化，帶來執法難、協調難等管理困境。

（二）對基層網格化管理中聯動聯勤單位缺乏有效監管

基層網格化管理工作考核的權威性不夠。基層網格化管理大聯動大聯勤中心對聯動單位沒有法定、權威的考核監督權，影響網格化管理中心對聯動單位有效監督。如何調動聯動單位的積極性，成為基層網格化管理聯動聯勤機制建設中的瓶頸。另外，體制外的社會力量及公眾的參與路徑非常有限，很難從外在方面對運行機制形成有效的約束，這也難以確保基層網格化管理聯動、聯勤工作做到流程優化、成本低廉、效率至高等目標。

（三）聯動聯勤尚未建立起全面的城市管理問題的發現、流轉、處置、反饋、督辦機制

有的實質性聯動聯勤僅僅停留在各職能部門的輔助隊伍層面，整體隊伍素質無法勝任現代化管理的要求。尤其在“發現”這一首要關節上，相關部門大都是單打獨斗，“看到的部門管不了、管得了的部門看不見”的現象依然存在，違背了聯勤聯動的初衷。在基層網格化管理中，政府更為注重的是市容環境等方面的問題，沒有將經常可見的街面“黃、賭、毒”現象、“偷、盜、搶”行為納入聯動范疇，公安元素未能充分體現。同時，聯動工作的時空覆蓋面不大，參與聯動的部門“朝九晚五”的傳統工作模式還難以打破，夜間、休息日的聯動更為困難，而這些時段的街面治安、市容環境等問題更為突出，單純“為聯而聯”的形式聯動很難有所成效。

（四）基層網格化管理主體中社會力量參與不足

基層是各類城市綜合管理問題的承載區，傳統的政府單一主體的管理模式受制于公共資源的有限性以及政府失靈問題的存在無法有效應對。社會組織、企業和公眾等多元化主體是前端發現和矛盾化解的重要幫手，彌補基層政府資金、物資、人員等方面的不足，在網格化管理中扮演關鍵角色。然而眾多因素導致基層網格化管理中社會力量參與不足。其一，社會力量參與集中于事中、事后階段，事前參與不足。公共政策過程中封閉式決策色彩明顯，特別是政策制定過程中社會力量參與缺失，降低決策合理性，誘發城市管理問題。其二，政府關于網格化管理中社會組織的角色定位不明確。在傳統的政府管制理念的主導下，處于維穩的客觀需要，社會管理中排斥社會組織，一定程度上導致社會組織參與渠道閉塞。即使引入社會組織參與，也對其參與范圍、方式、程度等多加限制。其三，公眾的參與意識薄弱。宣傳不到位、渠道不充分等導致公眾參與動力不足。

（五）基層網格化管理中技術層面仍需突破

布控到位、技術跟進是社區網格管理的前提和保障，社區網格管理中心現有的探頭已基本與公安復接，但探頭使用必須以公安為主；小區探頭也在逐步布控，但各職能部門根據自身工作特點的需求點位尚未整合，需要的信息共享仍有障礙。網格平臺的信息流、數據流未能充分整合、利用。街鎮網格管理中心的運作，雖然強調了與“12345”市民服務熱線、社區服務熱線等受理服務平臺互聯互通，但上述平臺之間并未實現信息共享，致使街鎮網格中心重復接單、重復派單，一定程度上浪費了有限的人力、物力資源。此外，街鎮在如何運用網格平臺生成的大數據、運用互聯網思維對相關數據歸納分析方面，尚需進一步加強。

二、進一步優化基層網格化管理模式的思考

基層網格化管理的關鍵在于全面整合基層治理資源，提高治理能力，形成長效機制，實現城市管理的可持續發展。今后必須進一步優化基層網格化管理模式，整合資源，提供更加優質的公共服務。主要思路如下：

（一）健全法規制度，提高規范性和有效性

在推進基層網格化管理一步完善的過程中，加強頂層設計，推進基層社會治理的法治化進程，平衡好社會治理與市民權利保護之間關系，從網格化管理平臺的功能、流程、考核、技術標準等環節加強規范化，將提高公共服務和市民權益保護結合起來，使網格化管理成為政府寓服務于管理中的平臺、成為保護市民權益載體。健全的法律體系為網格化管理提供法治支撐，是行政執法、職責劃分的依據。針對因法律法規不完善導致部分案卷派單對象不明確的問題，首先需要從頂層設計方面構建完整的法律體系，嚴格界定各類城市管理問題，明確網格中部門機構設置、業務流程、責任歸屬，實現行政執法有法可依，各種案卷對應清晰的處置主體。其次，賦予網格中心一定的管理、執法權限，針對一些職責交叉、職責歸屬不明的管理頑癥，由網格中心依法協調或指定相關部門處置。

（二）建立考評體系，監督聯動主體

為解決網格化管理平臺中各主體責任不明確，監督不到位問題，一要健全考核機制。將考核的內容集中在群眾關注的城市管理頑癥上。建立每年10%執法力量間的交流機制，激勵個人發展、團隊協同。對已下沉到街鎮，但人事權仍在區職能部門的執法人員，建立有利于個人發展和績效優化的獎懲機制。二要建立效果、效益評價指標體系。用效果指標衡量網格化管理產生的結果，包括監管（市場秩序和市容秩序）、公共服務、公眾滿意率（“12345”的萬人報案率、結案率、綜合管理滿意度以及公眾參與便利度）等。用效益指標衡量網格化管理產生的社會、經濟、環境等效益。在此基礎上建立區級督察組，實行半月或一月一次不定點或定時地對網格化管理效能進行督察。

（三）統一指揮，促進基層網格化管理主體協同與高效

一是整合聯動聯勤指揮體系。城管、市容、房辦下沉至街鎮，進一步推動形成“街鎮牽頭、各方參與、各司其職、形成合力”，尤其要體現牽頭、整合和協調作用，讓聯動“聯”得起、“動”得順。二是整合聯動聯勤人員。派出所、城管、交警等相關職能部門派專業人員進駐網格化管理中心，由臨時的集中性整治向常態化管理發展，發揮基層網格化管理的長效功能。

（四）動員社會力量，推動管理主體多元化

社會組織、企業、公眾等社會力量具備資源豐富、靈活度高等特性，是完善基層治理的重要參與主體，整合社會資源，實現政府與社會力量的多元共治是網格化管理的發展趨勢。一是購買社會服務。針對當前社區管理任務重，僅僅依靠公安、城管、交警等執法主體無法做到管理的精細化，適當購買服務既是現實也是方向。同時，必須嚴格管理好購買服務項目，制定工作規范，建立考核獎懲、淘汰機制，認真開展崗前培訓，上崗員工輔助執法人員有序開展工作。二是培育社會組織。大力培育社會急需的行業協會、商會、心理疏導、文化融合等各類社區服務社會組織，推廣社區范圍內的有償性和公益性的文化、就業、房屋租賃、入學、安全等方面的服務，進一步增強社區的包容、接納、同化工程，營造社區各類人群的歸屬感和家園感。三是發揮志愿者作用。將“12345”熱線、街道微信號收集意見、媒體輿情等信息接入分中心平臺，借鑒平安志愿者、市民巡訪團等，讓志愿者成為“發現”問題的重要力量，提高轄區居民參與社區管理的覆蓋面。

（五）將技術改進與人文關懷結合，提升網格化管理效率

在推進基層綜合治理模式創新過程中，應增強“互聯網+”的思維，有效運用網格化管理大數據。制定全市統一的數據和系統接口，將“12345”市民熱線、“12319”城建熱線、“962121”物業服務熱線與市級網格化管理中心信息互聯互通；增強網格化管理中心信息平臺的信息分析功能，及時整合服務需求信息，通過網格化管理技術的升級，提升城市管理的現代化水平，讓技術真正服務于市民，使得城市更加人性化和宜居化。□