公益訴訟辦案中現行法律文書存在問題及改進

●楊 飛/文

眾所周知，法律文書的規范化可為司法行為提供切實指引、進行有效約束，作用不容忽視。從司法實踐看，公益訴訟法律文書供給不足已明顯制約了監督活動。本文以規范化為切入點，就檢察機關辦理公益訴訟中法律文書制作和使用問題加以闡述，對以后文書修訂完善提出粗淺建議。

一、目前公益訴訟法律文書存在的問題

高檢院于2016年2月24日以高檢發民字（2016）7號文件發布了人民檢察院提起公益訴訟試點工作法律文書，共兩類十六種，該套文書格式目前仍在使用，實踐中反映出的問題有以下幾方面。

（一）初查階段文書闕如

此處的“初查”指公益訴訟立案前的調查核實，類似于檢察機關曾經辦理職務犯罪案件中對案件線索的初查。《兩高解釋》《檢察院實施辦法》都沒有對立案前的初查做出任何規定，高檢院發布的十六種文書中亦無關于初查的對應文書。初查在公益訴訟中顯然是一個客觀存在，制度上對此不應采取掩耳盜鈴態度。例如委托鑒定、調閱案卷，都直接關系到公益訴訟是否具備立案必要，卻沒有對應文書。再如，依職權監督需要詢問有關當事人時，有的辦案人員只能變通改造現有的刑事訴訟詢問文書。當年高檢院也未制定針對自偵案件初查的文書，許多地方后來都自行設計了文書，與其如此，不如統一文書標準。

（二）立案階段文書有疏漏

根據《兩高解釋》《檢察院實施辦法》，檢察機關對履行職責中發現的線索都可以啟動公益訴訟，而履行職責包括履行控告檢察職責，也就是說，檢察機關有職責接受當事人對公益訴訟的控告。如控告線索不符合啟動公益訴訟條件該如何答復？根據現行公布的文書，似乎只能使用“終結審查決定書”，而該文書只針對立案后，以此推論，則檢察機關對公益訴訟控告線索都必須先立案，這顯然是不科學的。細究之，此處缺少一個相當于民事訴訟監督中“不受理”或者“不立案”的文書。

（三）調查階段文書種類不足

現行公布的十六種文書名為提起公益訴訟工作法律文書，其絕大多數圍繞向法院提起訴訟而設計，針對檢察機關立案后審查階段的文書只有立案、終結審查（支持起訴、檢察建議）等，從“立案”直接過度到了“終結審查”，審查措施均無文書支撐，與大多數公益訴訟案件的工作量不成正比，有本末倒置之嫌。如沒有對接受調查對象的告知類文書，導致對詢問對象有時動用個人關系，貿然上門約見等，很不嚴肅。此外，對照《兩高解釋》，缺少第6條中提到的調取證據文書、申請證據保全文書，缺少第8條中的派員出庭文書，缺少第10條中的上訴文書，缺少第13條中的公告文書，缺少19條、24條中的撤回起訴文書等。對照《檢察院實施辦法》，缺少委托鑒定文書、委托評估審計文書、勘驗檢查文書、申請財產保全文書、移送案件文書以及抗訴文書等。以上主要針對外行性文書而言，對內性文書如批準文書、移送交辦、指定管轄等尚未論及。

（四）文書設計定位不清晰

根據《兩高解釋》第26條，本解釋未規定的其他事項,適用《民事訴訟法》《行政訴訟法》以及相關司法解釋的規定。最高人民檢察院副檢察長張雪樵在《兩高解釋》的解讀中認為，公益訴訟要堅持遵循《民事訴訟法》《行政訴訟法》的訴訟規律，包括最具特色的平等規律，即“兩造”的平等地位和平等的訴訟權利義務。也就是說，《民事訴訟法》《行政訴訟法》中原告所具有的訴訟權利，公益訴訟機關全部具有，那么檢察機關在適用以上兩部法律行使訴訟權利時，直接使用通用法律文書即可，抑或仍須“堅持人民檢察院提起公益訴訟的特殊性”重新設計相關的法律文書，如申請回避、變更當事人、申請證據保全等。如全國第一例提起行政公益訴訟案件，山東省慶云縣檢察院在部分訴訟請求實現的基礎上向受訴法院提出《變更訴訟請求決定書》，減少訴訟請求，而根據《兩高解釋》第24條，對此類變更訴訟請求情形，似乎應該采取的是檢察院申請加法院裁定準許的方式。值得注意的是，上述案件中慶云縣檢察院發出的 《變更訴訟請求決定書》不在高檢院文書格式中，高檢院發布文書中仍然使用了“撤回民事公益起訴決定書”“撤回行政公益起訴決定書”的名稱。

定位不清不但影響現階段，也會影響到以后文書格式的設計。如根據《兩高解釋》第6條，對于書證、物證、視聽資料等證據，檢察機關“可以向有關行政機關以及其他組織、公民調查收集證據材料”，自行收集證據權力和申請法院采取證據保全措施權利如何選擇？兩者適用范圍如何？另外，檢察機關對自行收集到的書證，向證據持有人出具什么文書？用扣押清單顯然不可以，用接收證據清單又似乎顛倒了主動和被動。“兩高”有關負責人在對《兩高解釋》解讀中對此也語焉不詳。［1］采取訴前申請證據保全的方式，根據《民事訴訟法》第101條第3款規定，訴前保全申請人在法院采取保全措施后30日內不起訴的人民法院應當解除保全，如果是民事公益訴訟，則公告期也要30天，此規定會導致公告未到保全措施已經解除，必然影響起訴案件質量。

（五）現行法律文書設計不合理

一是終結審查決定書適用范圍有限。現行公布文書中，終結審查決定書是根據《檢察院實施辦法》12條第（1）項和第39條第（1）項而設計，考察該兩項規定，終結審查決定書主要針對民事行為和行政行為不存在違法事實或違法事實已得到糾正之情形，也即查證屬實不存在訴訟必要的終結審查（實體性終結）。不可否認，實踐中也存在檢察機關立案后經調查而因證據不足、條件不具備無法提出訴訟的情形（程序性終結），按照現行終結審查決定書的使用范圍卻無法涵蓋。二是立案決定書對應文書不匹配。如檢察機關提起公益訴訟后如被法院判決駁回，案件將以何種方式結案？目前的終結審查決定書只能針對提起訴訟前而無法使用，此處缺少對應于立案決定書的撤銷案件文書。筆者認為撤銷案件文書不但在訴訟提起后可以使用，針對上文中的程序性終結案件也更加適合，對當事人來講，也更有利于解除對案件調查不確定狀態的疑慮。三是檢察建議要特殊化處理。《兩高解釋》頒布后，檢察機關發出的訴前檢察建議由于與普通檢察建議性質不同，《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》對此不能適用，這在高檢發民字（2017）7號文件中已表述得非常清楚。目前兩種檢察建議文書在格式上區別仍不明顯，還有人認為《檢察院實施辦法》37條中的檢察建議兩者都可以包涵，［2］這種模糊認識導致許多接到檢察建議的單位仍然把訴前建議當作普通建議來辦理，缺乏足夠的重視。

（六）文書的法律依據效力層次偏低

現行公布文書公布于試點階段，當時法律規定欠缺，大多只能引用《檢察院實施辦法》。目前，《行政訴訟法》《民事訴訟法》的修訂通過，但條文相對簡單，《兩高解釋》也“主要是在人民檢察院提起訴訟后各個訴訟環節需要明確的程序問題”，［3］新的法律文件都難以為文書格式提供必要法律依據。《檢察院實施辦法》的法律層次明顯偏低，需要制定相應的司法解釋，《兩高解釋》第4條已經提供了依據。

二、以上問題衍生出的原因分析

公益訴訟作為一種新類型檢察職能，肯定存在很多制度設計上的不完備，這些不完備都會反映在司法實踐中，反映到文書運用中，從深層講原因很多，本文對此不做過多闡述，只提兩點。

一是檢察機關的訴訟身份和地位的模糊。如試點階段《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第4條、第14條規定，人民檢察院以公益訴訟人身份提起行政或民事公益訴訟，訴訟權利義務參照《行政訴訟法》《民事訴訟法》關于原告訴訟權利義務的規定。將公益訴訟機關當作原告來對待顯然沒有顯示其監督屬性，與檢察機關作為公共利益的代表的身份與設立公益訴訟制度的初衷也不適應。這些都影響到檢察機關公益訴訟具體行為的性質。值得肯定的是，《兩高解釋》第4條在明確檢察機關“公益訴訟起訴人”身份后還增加了“法律、司法解釋另有規定的除外”的表述，給檢察機關制定相關司法解釋留出充分空間。

二是嚴重忽視訴前程序的價值。公益訴訟制度從試點到全面鋪開，出臺的法律文件把關注的重心過于放在提起訴訟環節，在制度上忽視了訴前程序的價值。公益訴訟的調查階段本為檢察機關公益訴訟案件的法定職責，是公益訴訟不可分割的一部分，本文不贊成將訴前程序稱作提起公益訴訟的 “前置程序”的看法。如專家所言，如果認為“零訴訟是訴前程序設計的理想目標”［4］，就必須對啟動階段、調查階段給予充足制度供給，不能讓調查措施繼續“裸奔”。

三、完善公益訴訟法律文書的建議

完善目前公益訴訟法律文書格式，除上文已經述及的以外，還可從立、改、廢、試四個方面進行。

一是立的方面。盡快根據調查階段現行法律文件（如 《兩高解釋》《檢察院實施辦法》《最高人民檢察院和國土資源部關于加強協作推進行政公益訴訟促進法治國土建設的意見》）已經賦予的調查措施配套相應法律文書，完善內部移送、指定管轄等文書。如果說，試點階段檢察機關僅憑《檢察院實施辦法》自行規定調查手段有些自我授權的意味，那么《兩高解釋》出臺后，其第6條已經給檢察機關的調查權賦予了充分的法定地位，下一步應該根據《兩高解釋》第26條的規定，盡快出臺檢察機關細化調查措施，并配套法律文書。補充完善立案、撤銷案件有關文書。

二是改的方面。調整目前法律文書中的法律適用條款。調查階段的文書在檢察機關未出臺新的司法解釋前可采取只引用《兩高解釋》第6條以及其他對應條款，一是提高法律依據效力層次，二是有利于擴大文書的適用范圍，使得部分文書可在初查階段適用，如詢問筆錄、委托鑒定、委托查詢等，擺脫《檢察院實施辦法》中先立案再調查的規則束縛。行政公益訴訟訴前的檢察建議目前沒有突出公益訴訟特色，應該增加不履行建議后法律后果的表述。關于訴訟中撤回訴訟請求的方式，本文認為采取“決定”的方式的合理的，類似與公訴階段的變更起訴，并不與法院的裁定準許相矛盾，這需要與審判機關形成共識。

三是廢的方面。根據法律規定的變化，廢止部分法律文書，如民事訴前程序中的檢察建議，明確行政公益訴訟訴前程序檢察建議的特殊性質，廢止普通類檢察建議。

四是試的方面。目前，公益訴訟案件的辦理尚未進入統一業務應用系統，文書仍必須以統一印制的紙質為主。在國家層面未出臺新的司法解釋、新的文書格式前，允許各省或市級檢察院因地制宜制定文書格式報送上級機關備案后以指導實踐。根據司法實踐需求，對不具備強制他人財產人身效力的辦案措施，允許各地及時創制新型法律文書。

注釋：

［1］徐日丹、閆晶晶：《依法保障公益訴訟起訴人的訴訟權利》，載《檢察日報》，2018年3月3日。

［2］胡衛列：《從試點情況看行政公益訴訟訴前程序》，載《國家檢察官學院學報》2017年第2期。

［3］張雪樵：《〈最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋〉的理解與適用》，載《檢察日報》2018年3月17日。

［4］同［2］。