民事檢察建議辦理機制研究*

●山東省煙臺市芝罘區人民檢察院課題組/文

2012年修訂的《民事訴訟法》將檢察建議明確規定為民事檢察監督的法定監督方式，使得檢察建議這一在民行檢察實踐中廣為運用的監督方式最終獲得了立法認同，彌補了此種監督方式長期處于立法空白的缺憾。

一、民事檢察建議的價值與功能

民事檢察建議作為根植于我國民事檢察監督實踐的監督方式，在司法實踐中的價值功能主要體現在如下四個方面。

（一）有助于強化基層檢察機關對人民法院的同級監督力度

隨著檢察機關民行檢察多元化監督格局的構建與完善，基層民行檢察工作的重心由單一的對生效裁判結果提請抗訴逐步轉變到對人民法院的審判程序、執行活動及一審裁判結果的同級監督上。對于符合法律規定的同級人民法院生效判決、裁定及損害國家利益與社會公共利益的調解書，基層檢察機關可區分情形，靈活運用再審檢察建議或提請抗訴兩種方式而不再受限于單一的提請抗訴手段。對同級人民法院在審判程序中的違法行為，如應當立案而不立案、違法采取保全措施、審限超期等，以及人民法院違反法律規定的執行活動，基層檢察機關可向人民法院提出檢察建議加以監督糾正。民事檢察建議成為基層檢察機關強化同級監督力度、實現從裁判結果到訴訟過程、從實體到程序全面動態監督的重要方式，對推動基層民行檢察工作轉型升級、實現基層檢察機關在多元化監督格局中的基礎性地位具有不可或缺的作用。

（二）有助于節約司法資源、提高司法效率

與抗訴不同，檢察機關運用再審檢察建議對同級人民法院生效裁判結果進行監督，可減縮抗訴案件上級人民檢察院提出抗訴與上級人民法院指令再審兩個環節，有效節約了司法資源，縮短辦案周期，有利于司法機關及時化解社會矛盾，減輕當事人訴累，有利于當事人合法權益的及時保護與救濟。如煙臺市芝罘區人民檢察院在辦理張某等人借款合同糾紛申請監督案中，考慮到抗訴程序的繁雜及申請人的合法權益亟須救濟，該院通過再審檢察建議的監督方式，解除了張某等4名職工140余萬元的還款責任，高效維護了申請人的合法權益，取得了良好的法律效果與社會效果。

（三）有助于降低檢法對抗，實現檢法兩家的良性互動

因抗訴是一種剛性的監督方式，無論人民法院是否接受，它都具有強制啟動再審程序的法定效力，體現了較強的對抗性，因此，人民法院對檢察機關的抗訴工作會產生一種本能的抵觸與反抗，不利于檢法兩家的和諧相處，也在一定程度上制約了檢察監督效能的發揮。而民事檢察建議作為一種柔性的監督方式，不具有抗訴的強制性效力，為保證辦案效果而更加注重檢法兩家的溝通交流，在檢法兩家協商一致的基礎上，將檢察機關的外部監督轉化為人民法院的內部監督，最終通過人民法院的內部糾錯機制對原審錯誤裁判結果或程序違法等行為予以糾正，在司法實踐中更易于被人民法院接受和采納。如對人民法院一些雖有錯誤、但爭議不大、實體錯誤并不嚴重的生效裁判結果，采取再審檢察建議的監督方式，會取得更好的監督效果，實現檢察監督法律效果與社會效果的有機統一。

（四）有助于緩解民行檢察工作辦案“倒三角”的矛盾與壓力

根據《民事訴訟法》的規定，人民檢察院對同級人民法院的生效裁判結果沒有直接抗訴權，僅能提請上級人民檢察院抗訴，這就導致市級人民檢察院須負責全市范圍內一審生效裁判結果的提出抗訴工作，省級人民檢察院則須負責全省范圍內二審生效裁判結果的提出抗訴工作，除辦理下級院提請抗訴的案件，省、市級人民檢察院還需負責其直接受理的民事監督案件的審查工作，案多人少的矛盾日益突出。而基層人民檢察院因無直接抗訴權，且受高檢院《監督規則》慎辦一審裁判結果監督案件規定的影響，基層人民檢察院可以辦理的提請抗訴案件大幅減少，與省市院的抗訴工作數量形成鮮明對比。鑒于民事檢察建議采取同級監督模式，部分提請抗訴案件可通過再審檢察建議予以適當分流，可在一定程度上緩解民事抗訴案件辦案結構“倒三角”的矛盾，減輕上級人民檢察院辦案壓力，實現上下級檢察機關民行案件的合理分流與民行檢察資源的合理配置。

二、民事檢察建議面臨的困境及成因探析

一是《民事訴訟法》及高檢院《監督規則》對民事檢察建議的效力規定缺失，對民事檢察建議是否具有啟動人民法院審查程序的強制效力、人民法院對民事檢察建議的審查期限、回復形式以及民事檢察建議不被采納時的救濟機制等核心問題缺乏細化規定，嚴重制約了民事檢察建議制度的健康發展。二是《民事訴訟法》第208條對再審檢察建議與抗訴的適用范圍未予區分，對符合抗訴條件的生效裁判結果，也可選擇適用再審檢察建議的監督方式，這在司法實踐中產生了對兩種監督方式是否需要區分適用的爭議與困惑。三是《民事訴訟法》第235條僅將執行監督納入了檢察監督的范圍，但關于執行監督的范圍、方式并未予以明確，此種開放性的立法規定雖為檢察機關的執行監督活動提供了廣闊的探索空間，但在司法實踐中也引發了檢法兩家關于執行監督范圍與深度的分歧，影響了檢察機關執行監督活動的順利開展。

人民法院對民事檢察建議的消極應對與抵觸，民事檢察建議的采納與回復狀況更多地依賴于檢法兩家的協調程度。雖然民事檢察建議是一種溫和的監督方式，與抗訴相比，更易于被人民法院接受，但從本質而言，二者均是法定的檢察監督方式，體現了檢察權對審判權的監督，故人民法院對民事檢察建議也會產生本能的抵觸與消極地應對，司法實踐中主要體現在以下幾個方面：一是對民事檢察建議的回復周期過長。雖然2011年“兩高”會簽文件規定人民法院對再審檢察建議應在三個月內進行審查并書面回復，對審判人員違法行為監督及執行監督檢察建議應在一個月內作出處理決定并書面回復，但在司法實踐中，人民法院對民事檢察建議的回復周期較長，在會簽文件規定期限內回復的案件較少，需要檢察機關不斷跟進督促，部分法院甚至都不知曉會簽文件的相關規定。二是部分人民法院對因檢察機關提出再審檢察建議而啟動再審程序的案件，在再審裁定及再審判決中對檢察機關的監督不作任何表述，而僅表明案件系因本院院長發現方式裁定再審，導致檢法兩家在再審檢察建議案件的統計數據上差距較大，挫傷了檢察機關運用再審檢察建議的積極性。三是部分法院對檢察機關執行監督的范圍與深度存有偏狹理解。鑒于《民事訴訟法》對執行監督的范圍并未明確規定，部分法院以“兩高”《執行監督試點通知》規定的五種監督情形為由，不接受檢察機關對五種監督情形以外執行行為的監督，影響了檢察機關執行監督活動的廣度與深度。

《民事訴訟法》第209條關于再審前置程序的限制以及檢察機關生效裁判結果監督案件辦案結構的變化，導致基層檢察機關再審檢察建議案件規模收縮?！睹袷略V訟法》施行以來，基層檢察機關積極運用再審檢察建議，強化對人民法院生效裁判結果的同級監督，但從案源與數量而言，再審檢察建議的辦案規模數量與提請抗訴案件呈現同步下降趨勢。產生這種現象的原因主要有以下兩點，一是《民事訴訟法》第209條關于當事人申請檢察監督再審前置程序的限制，即當事人對人民法院生效裁判結果不服，須先向人民法院申請再審，只有人民法院駁回其再審申請或逾期未對再審申請作出裁定，或者人民法院的再審裁判有明顯錯誤的，方可申請檢察監督。該規定客觀上收縮了檢察機關申請監督案件受案范圍入口，導致了民事檢察監督案源的大幅下降乃至萎縮，進而引發了再審檢察建議辦案規模的收縮。二是檢察機關生效裁判結果監督案件辦案結構的變化。根據高檢院《監督規則》第32條之規定，對當事人申請監督的一審民事判決、裁定，檢察機關原則上不予受理，高檢院也多次部署要求遵循司法規律，調整辦案結構，嚴格控制一審生效裁判結果監督案件的辦理，重點辦理二審生效裁判結果監督案件。檢察機關生效裁判結果監督案件辦案結構的上述變化使得基層檢察機關一審生效裁判結果監督案件的受理與審查數量急劇下降，再審檢察建議的案件數量也隨之減縮。

檢察機關內部關于民事檢察建議的嚴苛程序規定與其“軟效力”的錯位，影響了基層檢察機關運用檢察建議的積極性?！皟筛摺睍炍募案邫z院《監督規則》對民事檢察建議苛以嚴格的程序限制，即再審檢察建議及執行監督檢察建議須經本院檢察委員會討論決定，如此嚴苛的程序與民事檢察建議的“軟效力”產生了錯位現象。一是與抗訴的剛性監督效力及簡約程序相比優勢不足。抗訴作為一種強制啟動再審程序的剛性監督方式，無需經過檢委會討論程序，而民事檢察建議作為一種柔性的缺乏效力保障的監督方式，則須經過檢委會討論的繁瑣程序，兩種方式的優劣顯而易見。二是對經檢委會討論決定的再審檢察建議與執行監督檢察建議，人民法院是否須經過審委會審查決定，法無明文，司法實踐中，多數地方人民法院對民事檢察建議尤其執行監督檢察建議大都由相關執行庭室處理，這就產生了檢察機關民事檢察建議嚴格制發程序與人民法院審查機制不對等的錯位。此外，根據《民事訴訟法》的規定，民事檢察監督案件的辦理期限僅有三個月，且無中止、中斷和延長的規定，對于再審檢察建議和執行監督檢察建議案件來講，因等待“上會”須要一段時間，對檢察機關的辦案效率與期限均有挑戰。因此，民事檢察建議嚴苛程序規定與其“軟效力”的錯位以及對辦案效率的挑戰，極大影響了基層檢察機關運用民事檢察建議的積極性。

部分民事檢察建議質量不高，影響了檢察建議的采納率，損害了檢察監督權威。民事檢察建議尤其審判人員違法行為監督及執行監督檢察建議的數量出現了迅猛增長，雖在很大程度上強化了檢察監督效能，但同時出現民事檢察建議數量與質量、效果并不匹配的現象。有的檢察機關對人民法院審判程序和執行工作的現狀深入研判不足，檢察建議僅停留在表面問題與細小的程序瑕疵方面，并未觸及和糾正審判程序和執行活動中的深層次違法問題；有的檢察建議內容空泛，缺乏針對性，釋法說理欠佳；有的檢察機關受考核排名的內在驅動，片面強調案件數量，忽視案件質量，甚至出現一些“任務案”與“湊數案”，上述種種因素都影響了民事檢察建議的質量及采納率，從長遠看，更是損害了檢察監督權威與公信力。

三、民事檢察建議辦理機制的構建與完善

（一）暢通案件線索來源機制

多年來，案源匱乏問題一直困擾和影響著民行檢察工作的科學發展，受人民法院再審前置程序、辦案結構變化等客觀因素的影響，基層檢察機關案源匱乏問題更加凸顯，直接影響了基層檢察機關民事檢察建議的辦案規模與數量。因此，基層檢察機關應摒棄“等、靠、要”的消極思想，增強工作的主動性和創造性，通過民行法律宣傳、加強與律師事務所等法律服務機構的溝通聯系、內設部門配合聯動等多種方式，拓寬民事檢察建議案件來源渠道，注重依申請監督與依職權監督、個案監督與類案監督相結合，不斷完善民事檢察建議案件線索的發現、甄別、研判和處理機制，形成民事檢察建議案件辦理的規模效應。如煙臺市芝罘區人民檢察院立足實際，積極作為，探索推行“找、保、拓、引”四字工作法，暢通訴求渠道，有效破解基層民行檢察案源匱乏難題。該院通過與律師事務所、法律服務所、街道司法所建立案件代收代轉和代理申請檢察監督制度，受理的案件成案率在90%以上，與刑檢、自偵等內設部門健全案件線索雙向移送機制，獲取案件線索占成案總數10%，經驗做法得到高檢院及省市院的肯定。

（二）加強頂層設計，建立民事檢察建議效力保障機制

民事檢察建議的效力主要應體現在四個方面：一是引起人民法院對被監督案件進入審查程序，將檢察建議的外部監督轉化為人民法院的內部監督。民事檢察建議雖不具有抗訴強制啟動再審程序的剛性效力，但立法至少應賦予其啟動人民法院對被監督案件審查的強制力，以確保檢察監督的權威。未來立法應借鑒吸收“兩高”會簽文件的相關規定，明確人民法院對再審檢察建議應在三個月內予以審查，對審判程序違法及執行監督檢察建議應在一個月內作出處理決定。二是機制的對等，對經人民檢察院檢委會討論決定的民事檢察建議案件，須有人民法院院長提交審委會審議的對等機制設置，以確保民事檢察建議制發程序與審查程序的對等。三是結果回復，人民法院對民事檢察建議的回復應有明確的期限與形式。對此，未來立法也應借鑒“兩高”會簽文件的規定，明確人民法院對再審檢察建議應在三個月內，對審判程序違法及執行監督檢察建議應在一個月內書面回復檢察機關。四是民事檢察建議不被采納的救濟機制。民事檢察建議作為一種弱強制性的監督方式，必須有剛性的保障機制為后盾。因此，未來立法應注重構建民事檢察建議的救濟機制，對再審檢察建議與抗訴的銜接以及審判人員違法行為監督及執行監督檢察建議不被采納時、上級院應如何跟進監督等作出具體規定。

（三）準確把握各類檢察建議的適用范圍與條件

一是再審檢察建議的適用范圍及與抗訴方式的選擇適用問題。雖然《民事訴訟法》第208條對再審檢察建議的適用范圍與抗訴未做區分，但在司法實踐中應區分不同的情形。

二是調解案件檢察監督標準的把握與司法適用問題。司法實踐中對“兩益”應做類型化研究與把握，對具有損害國家司法機關生效判決的執行力、侵害國家司法機關的正常審判秩序、雙方當事人惡意串通、通過虛假訴訟騙取人民法院調解文書等情形的調解案件，應視為損害“兩益”，應納入檢察監督范圍，應通過再審檢察建議或抗訴手段而非普通檢察建議予以監督。

三是對《民事訴訟法》第208第3款關于審判程序違法檢察監督的理解與適用問題。該條款中的“審判人員的違法行為”，主要指審判人員在審判程序中的程序違法行為。司法實踐中可根據《訴訟監督規則（試行）》第99條的列舉性規定，把握審判程序違法檢察建議的適用范圍與情形。此外，審判監督程序作為一種特殊的糾錯性程序，接受檢察機關的法律監督是應有之義。

（四）加強檢察一體化辦案機制

加強檢察機關內設部門之間的配合聯動，對發現的隱藏在司法不公背后的職務犯罪線索，移送偵查部門依法查處，與刑檢、自偵部門建立雙向線索移送的聯動機制，充分發揮檢察機關整體監督的優勢與合力。如近年來，煙臺市芝罘區人民檢察院民行部門辦理的30多起虛假訴訟監督案件中，有5起系由刑檢部門移送，該院民行部門在虛假訴訟及執行監督案件的辦理中，亦向刑檢部門移送兩起刑事犯罪線索；加強上下級檢察機關的溝通配合，做好再審檢察建議與抗訴的銜接工作，對認為不當的人民法院不予再審或再審后有明顯錯誤的再審檢察建議案件，應適時提請上一級人民檢察院抗訴。如芝罘區人民檢察院在辦理崔某民間借貸糾紛申請監督案時，認為人民法院不予采納再審檢察建議、對案件不予再審有明顯錯誤，及時向煙臺市人民檢察院請示匯報，并提請煙臺市院抗訴，獲得市院抗訴支持，切實拓寬了再審檢察建議的救濟渠道與保障機制。

（五）規范辦案流程

一是要恪守《民事訴訟法》及高檢院《監督規則》關于民事檢察建議案件受理、審查、制發程序等方面的規定，嚴把案件受理條件與審查標準，案件管理部門應依托統一業務系統，強化對民行部門民事檢察建議案件的流程管理，對辦案期限、辦案程序等方面進行管理、監督、預警。二是要著力提高民事檢察建議的質量。樹立精品意識，增強民事檢察建議的說理性、針對性，增強民事檢察建議的實效性，避免監督的泛化。通過常態化的案件質量評查、自查與向上級院備案機制，及時糾正民事檢察建議辦案質量問題。三是要加強對民事檢察建議的跟蹤問效。對提出的檢察建議案件，加強與人民法院相關庭室的溝通協調，通過與審判人員面對面溝通、參加法院組織的聽證會等多種形式充分闡述檢察建議理由，并對檢察機關調查核實的證據予以詳盡說明，努力讓人民法院認可、采納檢察建議。