當前消防監督管理工作典型問題分析及對策研究

宋俐俐

(陜西省公安消防總隊，陜西 西安 710018)

近年來，隨著我國經濟和社會的快速發展，社會、政治、經濟等各個層面發生了巨大的變化，人民群眾對消防安全的需求明顯提升[1]，消防工作的社會關注度、參與度越來越高。特別是黨的十九大召開以后，安全發展的地位全面提高。與之相悖的是，我國社會基礎設施建設的步伐還明顯跟不上時代的進步，尤其是消防安全問題最為突出。近些年來，越來越多的人投入到消防監督管理研究工作中去，但大多數研究都主要圍繞著從事消防監督工作的主體即執法警力的不足及素質不高，社會消防意識淡薄等，很少有人關注消防安全責任體系建立的不完備和非法違法建筑的大量存在對消防監督管理工作的影響。為此，筆者結合自身工作實踐，就當前消防監督管理工作中存在的幾個典型問題進行分析探究，并提出解決對策。

一、當前消防監督管理工作存在的典型問題

(一)消防安全責任體系落實不到位

落實消防安全責任是做好消防工作的基石，但是在長期的消防工作實踐中發現，“逐級消防安全責任制”落實的效果并不理想，主要表現為：一是消防安全的領導責任劃分不明確，消防工作協調機制不夠完善。當前大部分地方消防工作由兼任政府副職的領導分管，在一定程度上弱化了黨委政府的集體領導，副職領導所調動的行政力量和公共資源有一定限制，難以上升到“一把手”工程，力度和效果相對較弱[2]。二是行業監管難以形成合力，行業部門對依法監管的理解存在歧義，對抓本行業、本部門消防工作的認識不到位，主動性、積極性不高，在一些領域的監管上甚至相互扯皮推諉，各部門各司其職、聯動互動抓消防的局面尚未完全形成，部門依法監管難以落到實處。再者，追責事后性造成部門忽視日常消防責任。我國對安全事故責任追究一般是較大以上安全事故后的追責，其追責面和概率畢竟有限，對尚未導致嚴重后果的失職行為不能及時進行警示性問責。由于缺乏評判標準，行政監察部門也難以公正、客觀、有效地監督各行業部門履責情況。三是基層消防網格化監管乏力，基層消防監管組織力量薄弱，鄉鎮(街道)依托安監、綜治、專職消防隊等成立的消防工作站多為合并辦公，多塊牌子，一套人馬，專職人員配備不到位，缺乏專業的監管隊伍，作用發揮不明顯，消防工作組織體系不健全。一些鄉鎮(街道)的工作責任不夠明晰、機制不夠健全、運行不夠高效，僅僅定于“劃網格”，沒有開展常態、動態管理，同時受人員編制、經費保障、裝備建設等因素制約，基層網格管理員隊伍不穩定、積極性不高、業務水平不高，導致“橫向到邊、縱向到底、全覆蓋、無盲區”的消防管理網絡未能真正形成。四是社會單位主體責任缺失，消防安全責任人思想認識不到位，消防安全管理人專項職責不明晰，大量社會單位沒有明確消防安全管理人及其職責，自動消防設施操作人員、控制室值班人員等特殊崗位人員流動性大，職級待遇低，難以發揮作用。五是消防技術服務機構執業責任缺失，建設工程消防設計、施工、監理單位等具有特殊消防職責的主體單位，為了尋求最大化利益，忽視維護公共消防安全的法定職責和執業準則，造成先天性火災隱患大量滋生。

(二)非法違法建筑大量存在，源頭性火災隱患難以整治

非法違法建筑就其形成原因和所在區域類型來說，主要有兩類：一類是城區的歷史遺留問題建筑。有的是因違法違紀案件產生的問題建筑；有的是未進行消防設計審核和驗收，并已投入使用多年的建筑；有的是拆遷安置的“三邊”(邊申請、邊審批、邊施工)建設工程，建成后卻又無法辦理有關國土、規劃等手續；有的是擅自改變土地功能，如原批準為工業用地，現作為商業或住宅用地，無法辦理有關手續；有的是在城市空地、建筑之間、安全通道、樓宇屋頂等地搭建的臨時建筑。另一類是工業非法違法建筑。地方政府大力提倡招商引資，為企業建設在政策上“開綠燈”，企業邊辦證、邊施工、邊投產等現象突出，新建工業園區未編制或同步落實消防規劃，企業未進行消防設計審核、驗收或備案手續等現象較為突出。就陜西省而言，據統計2017年就有12 826家單位的違法建筑未辦理審核驗收手續擅自施工使用，是按規定申報審核驗收項目的2倍多。

(三)消防監督執法警力不足，制約了消防監督工作的開展

當前我國正處于國民經濟跨越式發展、經濟結構調整轉型期，各類復雜型建筑、地下建筑、多樣的人員密集場所呈井噴式發展，消防監督執法人員不僅要負責此類建筑(場所)的建審驗收、開業前檢查，還要負責日常運行過程中的監督檢查及消防宣傳。由于監督執法人員流動性大，隊伍人員很不穩定，難以保留住業務骨干，消防監督管理工作缺乏連續性和長遠規劃。就陜西省而言，據統計2017年全省831名監督員總共檢查社會單位325 973家，平均每人檢查392家單位，工作強度之大可見一斑。公安派出所承擔著本轄區具有一定規模單位和場所的日常消防監督檢查、消防宣傳及火災調查等工作，內容較為寬泛且具有一定的專業性，必須具備相應的專業素質。但是，多數基層派出所警力不足，掌握的消防知識有限，遠遠達不到專業消防監督管理工作的要求。因此，很難發現火災隱患，無法高效開展消防行政執法和火災調查工作，所發揮的作用也十分有限。

二、解決當前消防監督執法工作中存在問題的對策

(一)實事求是，貫徹消防工作的總方針

一是要建立健全消防安全責任制，以法規形式明確“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”消防安全責任制的總原則。明確地方各級政府主要負責人為消防工作第一責任人，分管負責人為主要責任人，班子其他成員對分管范圍內的消防工作負領導責任。縣級以上政府有關部門要按照“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”的要求，在各自職責范圍內依法依規做好本行業、本系統的消防安全工作。推動社會單位嚴格落實安全自查、隱患自除、責任自負的主體責任，單位法定代表人、主要負責人要依法對本單位、本場所消防安全全面負責。區分一般單位、重點單位、火災高危單位的消防安全職責，堅持權責一致、依法履職、失職追責，對不履行或不按規定履行職責的單位和個人，依法依規追究責任。二是對行業部門應當承擔的消防工作職責進行分類細化，要明確各行業部門的消防工作領導組織和職能機構，自上而下建立起消防安全責任鏈條，結合行業特點自主部署針對性的消防工作，做到分類排查、分片整治、分批銷案。屬行業部門聯合監管的，要做到并聯審核、共同驗收，嚴把消防安全關口。要強化行業部門消防工作履責考核及監管追責，進一步明確公安機關消防部門對行業部門履責執法監督的內容和形式，對行業系統發生的火災事故，做到分類統計和處理。三是加大基層消防網格管理工作。鄉鎮(街道)黨委政府是落實消防安全監管的最有力抓手，是解決“最后一公里”問題的關鍵所在。鄉鎮(街道)要牢固樹立隱患整治治標之策和治本之舉必須同步部署、同步推進的理念，深入推進消防安全網格化管理，成立消防工作站，配備專職副站長和工作人員，健全隱患排查、督改、抄告、聯合執法、信息共享等制度，不斷完善網格化管理運轉機制，開展“實名制”網格排查，同時建強村(居)末端消防網格管理員隊伍，強化各級網格人員業務培訓，落實經費保障和獎懲措施。要針對產業類別、建筑結構和隱患特點，分類制定行業整治標準，建立整治樣板，落實物防、技防和人防措施，切實解決一批久治不愈的火災隱患“頑癥”。目前，陜西省已建立消防大網格1 467個，網格員4 977人；中網格21 267個，網格員27 398人；小網格71 328個，網格員80 682人。四是要落實社會單位主體自我負責責任體系建立。要以“戶籍化”管理為牽引，建立社會單位數字身份證，落實消防管理定期報告備案和重大事項媒體公示制度，建立消防安全管理誠信平臺，推行黑名單制度，探索建立職業消防管理人制度，大力發展規范社會專業培訓機構。要堅持“抓大不放小”，建立與小單位、小場所消防安全管理配套的社會末端管理服務體系[3]。

(二)解放思想，突破消防工作的舊思路

國家應制定出臺或修訂相關法律法規，減少消防行政審批的前置條件。依據現行《中華人民共和國消防法》和《建設工程消防監督管理規定》的要求，所有工程項目必須在取得建設工程規劃許可證后才可以進入消防審批程序，但由于土地使用性質的制約導致項目無法順利取得規劃許可證明文件，從而無法正常申報消防行政許可，客觀上造成了項目已建成卻未經消防設計審核、驗收的局面。筆者認為，消防審查應該定位于技術審查，不應該以別的部門的審批意見作為前置，應將消防技術審查和行政審批剝離或者直接徹底地將消防部門的行政審批職能取消，納入住建部門審圖中心的業務范圍，出具施工圖審查合格證即認為審查合格，這也符合目前行政審批制度改革一直倡導的減少審批事項，實現集約審批，一站式服務的宗旨。如果說修訂完善法律法規是從法律層面破解消防違法非法建筑難題的話，那么將本質安全理論應用到消防監督管理層面，提出構建消防本質安全型建筑，則是從技術層面解決非法違法建筑的問題。本質安全(Intrinsic Safety)一詞源于20世紀50年代世界宇航技術界，是指電氣系統具備防止可能導致可燃物質燃燒所需能量釋放的安全性，這主要是設計電氣設備的防爆構造，有了這種構造，電氣設備在正常狀態下或發生事故時，所產生的火花、電弧以及高熱等不至于引燃爆炸性氣體[4]。本質安全也就是指通過設計等手段使生產設備或生產系統本身具有安全性，即使在誤操作或發生故障的情況下也不會造成事故。既有的違法非法建筑，只要通過優化系統配置，增強消防主體、消防設施設備、消防環境、消防管理四大要素的交互協調，達到本質安全消防要求，消防部門即可出具相關行政審批手續。

(三)勇于實踐，積極探索消防監督管理新模式

面對消防監督執法警力不足的現實問題，公安機關消防部門要積極創新消防監管方式，積極培育和發展社會力量尤其是專業力量參與消防工作。通過依靠和發揮消防中介組織向社會單位提供消防安全管理監測、消防技術咨詢、消防設施檢測、消防宣傳教育培訓、消防安全評估等服務，實現社會單位的自我管理，讓社會消防安全責任主體回歸社會。按照建設和發展智慧型消防城市的總目標，依托現有網絡資源，以互聯網和城市寬帶網為載體，綜合利用數字技術、計算機技術、衛星技術和通信技術等現代技術手段，對城市消防安全基礎設施、消防安全重點單位、鄉村、社區等與城市公共安全相關領域的內容進行數字化處理，建立城市消防電子政務系統，構建智慧型公共消防安全體系。積極構建以公安消防隊伍為主體，合同制消防隊伍為補充，消防文職人員以及鄉鎮消防巡防隊、保安消防隊、企業專職消防隊等多種形式消防隊伍并存的消防力量體系，推進微型消防站建設。探索消防文員參與消防監督執法，對于執法資格考試合格的消防文職人員，可安排到輔助執法崗位，有效彌補消防警力不足的實際問題。消防業務是公安業務的重要組成部分，派出所工作是公安工作的根基，要積極推動各級公安機關將公安派出所消防監督工作納入公安整體工作，同部署、同檢查、同考評，建立完善的考評和獎懲激勵機制，積極爭取地方財政支持和政府經費補貼，充分調動公安派出所工作積極性，推動派出所消防監督工作向“科學化、法制化、規范化、高效化”的方向發展。

三、結束語

總之，消防監督管理工作任重而道遠。消防監督執法人員要重視監督執法過程中的熱點、難點問題，及時予以解決和糾正，探索建立消防監督執法新

機制。公安機關消防部門要根據實際情況，勇于創新，不斷探索消防監督管理新機制，使消防監督管理工作更好地服務于地方經濟和社會發展。

參考文獻：

[1] 于波.當前消防監督管理工作面臨的困難及應對措施[J].科技致富向導,2010(21):138-139.

[2] 雷逸.推進消防監督機制改革,適應消防工作新需要[J].法制與社會,2016(2):208-209.

[3] 劉勝.從火災事故追責談社會單位的消防監督管理[J].武警學院學報,2016,33(10):88-90.

[4] 謝化文.論創建本質安全型企業[J].煤礦安全,2005,36(6):45-47.