以黨的十九大精神為指引推動行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革深入開展

◎ 廖鴻

改革開放以來，行業(yè)協(xié)會商會作為一種有效的市場調控與社會治理機制，已成為推動我國經濟與社會發(fā)展的重要力量。與此同時，受到行政化色彩濃、自主性不足、治理結構不健全、扶持監(jiān)管不到位等制約，行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展難以充分發(fā)揮其在國家治理現代化中的作用。實行行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤，對于正確處理政府與市場、政府與社會的關系，促進行業(yè)協(xié)會商會規(guī)范有序發(fā)展，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力具有重要意義。

黨中央、國務院對行業(yè)協(xié)會商會脫鉤改革高度重視。習近平總書記專門作出重要指示，要求厘清行政機關與行業(yè)協(xié)會商會的職能邊界，理清政府、社會、市場三者關系，加強綜合監(jiān)管，加強黨的領導，規(guī)范行業(yè)協(xié)會商會依法運行，促進行業(yè)協(xié)會商會更加有效地發(fā)揮作用。2015年6月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤總體方案》（ 以下簡稱《脫鉤總體方案》），對行業(yè)協(xié)會脫鉤改革作了全面部署和安排。我們一定要深刻認識行業(yè)協(xié)會商會脫鉤改革的重要性和緊迫性，進一步增強責任感和使命感，積極穩(wěn)妥地把行業(yè)協(xié)會商會脫鉤改革繼續(xù)引向深入。

一、行業(yè)協(xié)會商會脫鉤改革順利起步并取得積極成效

兩年多來，行業(yè)協(xié)會商會脫鉤改革扎實穩(wěn)妥推進，取得了積極成效。

（一）健全脫鉤改革工作機制，不斷加強組織領導。2015年7月，國務院成立了由王勇國務委員任組長，發(fā)展改革委、民政部等14個中央部門參加的聯合工作組，負責組織實施《脫鉤總體方案》，推進全國性行業(yè)協(xié)會商會脫鉤，同時指導和督促地方開展脫鉤工作，辦公室設在國家發(fā)展改革委。民政部成立脫鉤試點工作領導小組，具體負責全國性行業(yè)協(xié)會商會脫鉤試點工作。各地區(qū)、各有關部門也成立了相應工作機構，統(tǒng)籌推進脫鉤試點工作。2015年8月，中辦、國辦組織召開全國電視電話會議，對落實《脫鉤總體方案》進行動員部署。聯合工作組多次召開全體會議，研究部署重點工作，分批次公布三批共438家全國性行業(yè)協(xié)會商會脫鉤試點名單。發(fā)展改革委、民政部先后組織召開業(yè)務主管單位溝通會、脫鉤專題培訓班暨工作推進會。各層級的部署、動員、培訓工作環(huán)環(huán)相扣、緊密銜接，為脫鉤試點工作的深入開展奠定了良好的工作基礎。

（二）出臺系列配套措施，持續(xù)強化制度體系建設。按照《脫鉤總體方案》要求，中組部、中央編辦、外交部、民政部、財政部、國管局、發(fā)展改革委等部門，分別牽頭制定出臺了全國性行業(yè)協(xié)會商會脫鉤后黨建、事業(yè)單位機構編制調整、資產財產管理、經費支持改革、行政辦公用房、公共信息平臺建設、綜合監(jiān)管辦法等10個配套文件。針對試點中出現的一些新情況、新問題，中直機關工委、中央國家機關工委、財政部、民政部、國管局等部門及時研究，有針對性地制定出臺了一系列補充文件。總體方案、配套文件、補充文件等，構建起脫鉤改革“1+10+n”的制度框架，標志著行業(yè)協(xié)會商會脫鉤改革的制度建設取得進展，脫鉤改革將進入全面推開的新階段。

（三）創(chuàng)新脫鉤方案審核方式，大力推進試點開展。針對全國性行業(yè)協(xié)會商會體量大、人員結構復雜、歷史遺留問題多等問題，為盡快啟動脫鉤工作，聯合工作組辦公室提出“形式核準、實質批復”的工作路徑。首先，在符合“五分離五規(guī)范”基本要件前提下，民政部從材料要件是否齊全、方案內容是否完備、脫鉤舉措是否明確、脫鉤安排是否穩(wěn)妥、脫鉤事項是否“應脫盡脫”等方面，對報來的脫鉤實施方案進行形式核準。各業(yè)務主管單位和行業(yè)協(xié)會商會收到核準通知后再逐一落實脫鉤具體事項，各個脫鉤事項均須形成相關部門的審核文件，由聯合工作組辦公室作出實質批復。這一工作路徑對于打開改革局面，調動各方積極性，落實各部門主體責任，確保完成試點任務起到了關鍵性作用。

（四）不斷強化黨建工作，積極落實“兩個全覆蓋”。行業(yè)協(xié)會商會黨建關系的調整和黨建工作的加強是脫鉤改革的關鍵一環(huán)。按照脫鉤后黨對行業(yè)協(xié)會商會的領導職能只能加強、不能削弱的基本原則，中直機關工委、中央國家機關工委和國資委黨委分別成立協(xié)會商會脫鉤黨建工作局，并切實做好摸底調查、方案制定、關系轉接、機構建設、建章立制等一系列工作，有效確保了脫鉤試點協(xié)會商會黨建工作不斷檔，黨建管理關系調整無縫對接，并同步擴大了脫鉤試點協(xié)會黨的組織和工作覆蓋面，為進一步規(guī)范和加強行業(yè)協(xié)會商會黨建工作、更好發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會作用提供了有力的組織保障。

（五）加強綜合監(jiān)管，逐步健全政府管理服務體系。目前，隨著《行業(yè)協(xié)會商會綜合監(jiān)管辦法（試行）》的出臺以及逐步落實，登記管理機關、黨建工作機構、行業(yè)管理部門、相關職能部門分別依據職能對行業(yè)協(xié)會商會提供服務并依法監(jiān)管的制度體系框架已經基本搭建，對脫鉤后的行業(yè)協(xié)會商會按職能由不同部門分別負責的管理思路已經確立，“誰審批、誰監(jiān)管，誰主管、誰監(jiān)管”的監(jiān)管原則逐步得以彰顯，確保“脫鉤不脫責”“脫鉤不脫管”“脫鉤不脫服務”的落實。

截至目前，行業(yè)協(xié)會商會脫鉤試點工作進展順利。中央層面，全國性行業(yè)協(xié)會商會三批脫鉤試點工作已經全部梯次有序展開，第一批、第二批合計271家已完成脫鉤試點，第三批預計明年2月底前完成，參加三批試點的全國性協(xié)會商會共438家，已接近全國性協(xié)會商會總數的60%。地方層面，第一批脫鉤試點的1308家省級協(xié)會已基本完成脫鉤任務，第二批3094家協(xié)會商會的脫鉤工作正在穩(wěn)步推進。經過三年的脫鉤改革試點，行業(yè)協(xié)會商會與行政機關的職能邊界逐步厘清，新型管理體制和運行機制的基本制度框架逐步確立，脫鉤后的內在活力和發(fā)展動力逐步激發(fā)，協(xié)會商會與政府部門新型合作關系逐步構建，從而為行業(yè)協(xié)會商會脫鉤改革的全面推開奠定了很好的基礎。也為下一步科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織的脫鉤改革提供了政策借鑒和路徑參考。

二、準確把握行業(yè)協(xié)會商會脫鉤改革面臨的困難與問題

在脫鉤改革試點推進過程中，一些深層次的困難和問題逐步開始顯現，逐漸成為影響脫鉤改革全面推開的“攔路虎”。

（一）配套政策措施仍不夠完善。事業(yè)人員（包括以事業(yè)身份退休人員）并入行業(yè)協(xié)會商會后的養(yǎng)老保險劃轉和續(xù)接政策仍不明確。行業(yè)協(xié)會商會原來代管事業(yè)單位劃轉的規(guī)則和主體責任不甚明確，導致主管部門和行業(yè)管理部門之間存在推諉現象。承擔特殊職能的全國性行業(yè)協(xié)會商會標準不明確，導致少數部門希望借此不參與脫鉤改革，影響了改革的進展和權威。協(xié)會商會資產權屬界定、資產管理方式與監(jiān)管模式等問題上仍有待規(guī)范。

（二）綜合監(jiān)管運行機制仍不夠健全。《脫鉤總體方案》《行業(yè)協(xié)會商會綜合監(jiān)管辦法（試行）》明確了各職能部門對脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會的監(jiān)管職責，構建了新型綜合監(jiān)管體系，但有些職能部門綜合監(jiān)管意識不夠，綜合監(jiān)管機制運行不暢。脫鉤改革后，業(yè)務主管單位變成行業(yè)管理部門，但如何加強行業(yè)管理，界定比較模糊。民政部門尤其是基層民政部門工作力量嚴重不足，執(zhí)法手段欠缺，統(tǒng)籌協(xié)調與監(jiān)管力不從心。行業(yè)協(xié)會商會信用體系、信息公開、年度報告等制度尚未建立，社會監(jiān)督薄弱，也容易造成“名為多重監(jiān)管，實為多重缺位”的局面。

（三）實質性扶持政策仍然薄弱。目前，各種配套政策對于行業(yè)協(xié)會商會脫鉤后如何“扶上馬、送一程”考慮不多，缺少真金白銀的政策支持。一些地方和部門雖然探索了以“政府購買服務”的方式向協(xié)會商會提供支持，但購買服務內容狹窄，購買資金規(guī)模小。政府職能轉移操作性不強，效果不明顯。稅收優(yōu)惠政策缺失。沒有專門針對行業(yè)協(xié)會商會的稅收優(yōu)惠政策，現有優(yōu)惠政策落實也存在困難。

（四）行業(yè)協(xié)會商會自身能力不足。我國大部分行業(yè)協(xié)會商會長期依附于業(yè)務主管單位，導致獨立生存的“能力”偏弱。脫鉤后，一些行業(yè)協(xié)會商會，特別是在欠發(fā)達地區(qū)，“小、弱、散”問題突出，面臨著生存壓力。內部治理機構不健全。脫鉤后，長期“半行政化”管理的行業(yè)協(xié)會商會短期內很難建立起健全的法人治理結構，理事會制度、民主管理方式都需要在較長時間的實踐中逐步完善。不少行業(yè)協(xié)會商會面臨專業(yè)性不足、職業(yè)化程度不高，人才、資金短缺，社會服務能力不強等問題。

此外，我國行業(yè)協(xié)會商會的專項法律法規(guī)仍然缺位，行業(yè)組織的權利義務、內部治理、資產屬性、管理體制、運行機制不明確，無法有效地保障行業(yè)協(xié)會商會健康發(fā)展。

三、多措并舉，推動行業(yè)協(xié)會商會脫鉤改革深入開展

為保障行業(yè)協(xié)會商會脫鉤試點工作開展以及后續(xù)脫鉤改革的全面推開，促進行業(yè)協(xié)會商會在脫鉤后規(guī)范健康發(fā)展，建議繼續(xù)做好以下幾方面工作。

（一）完善配套政策，推動脫鉤工作有序開展。繼續(xù)推進配套政策體系的完善，盡快出臺事業(yè)人員并入行業(yè)協(xié)會商會后的養(yǎng)老保險劃轉和續(xù)接政策，打消事業(yè)人員的后顧之憂；明確代管事業(yè)單位劃轉的具體辦法和主體責任，穩(wěn)妥謹慎推進代管事業(yè)單位機構編制調整工作；加緊制定“個別承擔特殊職能的全國性行業(yè)協(xié)會商會”認定標準和范圍；繼續(xù)探索脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會資產權屬界定和監(jiān)管方式；推動建立扶持行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展的專項基金，為脫鉤后的行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展提供資金支持。

（二）加強綜合監(jiān)管，堅持改革與監(jiān)管并重。按照《行業(yè)協(xié)會商會綜合監(jiān)管辦法（試行）》要求切實落實監(jiān)管職責，建立發(fā)改、民政、組織、統(tǒng)戰(zhàn)、財政、稅務、審計、人社等部門各司其職、信息共享、協(xié)同配合、分級負責、依法監(jiān)管的綜合監(jiān)管體系。民政部門要通過年檢、雙隨機抽查、專項財務審計等方式，集中有限的監(jiān)管力量精準發(fā)力，進一步增強監(jiān)管執(zhí)法能力，提高依法行政水平。要抓緊建立行業(yè)協(xié)會商會社會信用、信息公開、年度報告等制度，探索建立第三方監(jiān)督機制，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用。要加快建立協(xié)會商會誠信檔案制度、失信懲戒機制和黑名單制度，推進行業(yè)協(xié)會商會信用體系建設，引導行業(yè)協(xié)會商會加強自身建設。

（三）加大扶持力度，完善全方位的支持制度體系。各級政府要積極營造有利于行業(yè)協(xié)會商會發(fā)展的政策環(huán)境，切實增強脫鉤后行業(yè)協(xié)會商會的生存能力和發(fā)展后勁。健全稅收優(yōu)惠等扶持制度。要進一步全面落實行業(yè)協(xié)會商會相關稅收優(yōu)惠政策，落實非營利性收入免稅申報制度，對行業(yè)協(xié)會商會的會費收入、社會捐贈收入、存款利息收入等，進行必要的稅收減免。完善政府轉移職能制度。制定政府轉移職能清單，鼓勵行業(yè)協(xié)會商會承接政府轉移職能中的行業(yè)性、專業(yè)性、技術性和輔助性職能。加大政府購買服務力度。有重點地在優(yōu)勢產業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)、外向型產業(yè)中培育和發(fā)展一批功能齊全、行為規(guī)范、服務有效的行業(yè)協(xié)會商會。

（四）堅持黨的領導，確保行業(yè)協(xié)會商會健康發(fā)展。強化黨的政治引領，引導行業(yè)協(xié)會商會牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，引導脫鉤后的協(xié)會商會更好地服務市場主體和企業(yè)，更好地服務黨中央國務院決策部署和經濟社會發(fā)展中心工作。推動黨組織參與協(xié)會商會的內部治理建設，充分發(fā)揮黨組織政治核心作用和戰(zhàn)斗堡壘作用。規(guī)范協(xié)會商會的民主選舉和民主運行機制，確保協(xié)會商會領導班子的政治素質。強化黨組織監(jiān)督執(zhí)紀問責，完善協(xié)會商會的內部監(jiān)督約束機制。

（五）推動立法工作，建立行業(yè)協(xié)會商會法律法規(guī)體系。行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤后，行業(yè)協(xié)會商會的黨建制度、自治制度、權利體系、行為規(guī)范等都需要通過立法的形式實現，進一步理順管理體制、解決改革難題、確保健康發(fā)展的根本措施就是盡快制定《行業(yè)協(xié)會商會法》，逐步構建起一個以法律和行政法規(guī)為核心，地方性法規(guī)、部門規(guī)章為配套，規(guī)范性文件為補充的較為完善的行業(yè)協(xié)會商會法規(guī)體系，將行業(yè)協(xié)會商會工作納入法治化軌道。

行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革意義重大，影響深遠。我們要全面貫徹落實黨的十九大精神，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，銳意進取，扎實工作，確保行業(yè)協(xié)會商會脫鉤改革工作深入開展下去，推動廣大行業(yè)協(xié)會商會為促進經濟社會持續(xù)健康發(fā)展、實現“兩個一百年”奮斗目標作出新的更大貢獻。