監獄民警專業化建設研究

牟九安（甘肅省金昌監獄）

黨的十九大報告中提出，要進一步推動新時代中國特色社會主義事業健康發展，進一步增強干部隊伍適應新時代中國特色社會主義事業健康發展要求的能力，就需要建設一支“高素質的專業化隊伍”。進一步推進監獄工作改革，需要建設一支高素質的監獄專業化民警隊伍，比如需要一些精通法律政策的民警準確執行刑罰，深諳教育規律的民警進行教育改造，熟悉生產經營的民警組織罪犯勞動，精通醫療衛生技術的民警做好罪犯日常醫療，等等。然而囿于種種因素，我國監獄民警專業化建設進程緩慢，在一定程度上影響和制約了監獄工作的健康發展。因此，如何進一步推動監獄民警專業化建設是當前監獄工作亟待解決的一個重要課題。

一、我國監獄民警專業化進程的歷史回顧

新中國成立之初至改革開放前，由于受“監企合一”和計劃經濟管理體制的影響，當時的押犯單位不僅像普通企業一樣承擔大量生產經營工作，而且還要承擔對罪犯的刑罰執行、醫療衛生、就業安置以及對監獄干部職工子弟的教育教學等非生產經營性工作，從而使監獄工作顯得十分復雜多樣。同時，對監獄民警實行企業編制管理①見《司法部、勞動人事部、財政部關于勞改勞教管理機構人員改為行政編制等問題的通知》（85司發勞改字第51號）。。盡管監獄工作復雜多樣，但受 “大一統”人事政策的影響，監獄民警中除對醫療衛生等專業技術性較強的工作由專門民警從事外，其余的民警既要管教罪犯，又要進行生產管理（其中具有專業技術的還要進行生產技術指導），故這種“萬金油”式的管理模式使監獄民警連簡單地分類管理都做不到，遑論專業化。改革開放后，隨著社會政治經濟形勢和監獄押犯結構的變化，黨和國家對罪犯教育改造和獄政管理工作專業化提出了新的要求，如1981年召開的第八次全國勞改工作會議（以下簡稱“八勞”）提出，推行政治、文化、技術“三課”教育課堂化，并要求“監獄民警對罪犯尤其是對青少年罪犯，象父母對待患了傳染病的孩子、醫生對待病人、老師對待犯了錯誤的學生那樣，做耐心細致的教育、感化、挽救工作。” 1982年2月18日，公安部出臺的《監獄、勞改隊管教工作細則（試行）》中要求，監獄設立“監區內看守”“獄內偵察”專職人員。與此同時，隨著全國專業技術職稱評定的恢復和專業技術職務聘任制度的推行，監獄系統也在工程、農業、財會、教育、醫療衛生等領域也恢復了專業技術職稱評定和實行了專業技術職務聘任制度。進入上世紀90年代，一些監獄又在民警中評定政工系列職稱。這些做法應該說是我國監獄民警專業化建設的重要嘗試。1993年，隨著《國家公務員管理暫行條例》的頒布實施，監獄民警全部實行“一刀切”即按照國家公務員隊伍管理，于是監獄系統逐步停止了生產技術、醫療衛生、教育教學等專業技術職務的評聘工作，從而使以專業技術職務評聘為標志的專業化管理在監獄成為歷史。但在監獄工作的實踐中，由于生產技術指導和管理、罪犯醫療衛生、監獄工作人員子弟教育教學等工作仍需專業技術人員來做；加之，罪犯改造工作不僅是一項執法活動，也是一門專門藝術，也需要具有一定專業知識和技能的人來做，因而在對監獄民警按照國家公務員管理的“大一統”模式下，監獄難免用普通的行政手段來管理從事專業技術工作的民警，從而使監獄對從事專業技術工作的民警難以按應有的規律進行管理；加之對從事專業技術工作民警的工資待遇體現不出專業技術工作的價值含量，從而在一定程度上抑制了從事專業技術工作民警的積極性和主動性。這在一定程度上影響和阻礙了監獄工作的科學發展。為此，司法部在《2003-2005年監獄勞教人民警察建設規劃綱要》中，將“專業化”明確成為監獄民警隊伍建設的重要目標之一。在《2006-2010監獄勞教人民警察建設規劃綱要》中，則對“專業化”人才的構成比例的具體目標提出了要求，如“法律、監（所）管理、教育學、心理學、信息工程、醫學等核心專業比例達到70%，其中心理學專業不低于8%”。在《2011-2015年司法行政系統教育培訓規劃》中提出，要“根據監獄勞教人民警察的工作特點和履行崗位職責的需要，分類開展專業化培訓和技能訓練，鼓勵干警參加法律、管理、教育、心理、信息工程、醫學等核心專業的學歷學位教育和在職培訓，進一步完善監獄勞教人民警察隊伍的知識結構、專業結構。”這為監獄民警專業化建設進一步指明了方向。與此同時，司法部等部門也采取了一些推進監獄民警專業化管理的實踐措施：2003年8月，為規范監獄心理矯治專業人才培訓，司法部監獄管理局與勞動和社會保障部培訓就業司聯合下發《關于在監獄系統開展心理咨詢資格培訓與全國統一鑒定試點工作的通知》；自2004年起，按照監獄體制改革“監企分開”的目標，一些監獄民警被委派到監獄企業任職，從而使一部分從事監獄生產經營工作的民警基本實現了專職化（專職化與專業化是不同的概念）；2008年3月，人事部、司法部提出，在監獄民警中實行“警官、警員、警務技術人員分類管理制度”，從而使官方對監獄“警務技術人員”的專業化管理改革提上議事日程。不難看出，時至今日，我國監獄民警專業化的頂層設計還處于“零打碎敲”階段，缺乏系統性、規范性和實用性。

二、當前我國監獄民警專業化建設中存在的不足及原因分析

（一）存在的問題和不足

1.專業結構不良。如前所述，司法部在《2006-2010監獄勞教人民警察建設規劃綱要》中指出：“法律、監所管理、教育學、心理學、信息工程、醫學等核心專業達到70%，心理學不低于8%”。可是，以筆者所在監獄為例，2013年底，大專以上學學歷的民警雖占到了94.6%，但具有法學專業背景的只占39.6%，具有管理學、教育學、心理學、信息技術、醫學等專業背景的分別占9.3%、10%、1.4%、2.2%和2.5%，這與司法部的要求仍有較大差距。另外，一些監獄民警尤其是35歲以上具有大專以上學歷的民警，其學歷大多是通過在職學習途徑取得的，“含金量”不高。一些監獄具有心理咨詢資格證書的民警雖占押犯的2%，但這些民警的專業背景大多與心理學無關。加之所從事的心理咨詢是其非本職工作，對心理咨詢工作精心鉆研不夠，實際操作技能不高，影響了罪犯心理咨詢與矯治工作的科學發展。總之，專業結構不良，使監獄很難在獄政管理、教育改造等領域有充足的專業人才來“排兵布陣”，這無疑在一定程度上影響和制約了監獄工作的科學發展。

2.培訓機制不順。培訓雖是提高專業技能的重要途徑，但是由于培訓機制運行不科學，在一定程度上影響了監獄民警專業技能的有效提高。如為了達到司法部規定的具有心理咨詢資格證的工作人員占押犯比例的指標，一些監獄選送參加國家職業心理咨詢師資格考試培訓的人員時，雖盡量考慮與心理學專業背景相關的工作人員，但是囿于心理學專業背景的人數極少，只能“趕鴨子上架”選送與心理學專業無關的工作人員參加培訓；加之國家職業心理咨詢師資格考試培訓時間過短，又是“應試”考試，故心理咨詢證的“含金量”不高；甚至一些監獄將專業培訓作為一種“福利”，使一些監獄民警的培訓“學非所用”。

3.分類管理滯后。目前，對監獄民警全部實行公務員管理，而且對一線民警實行看守、管教、生產一肩挑“萬金油”式的管理模式，不僅抑制了一些從事專業技術工作民警的積極性和主動性，而且影響了其術業專攻的進取心，使其對所從事的工作“不求上進”，工作中“能混則混”，最終使其專業技能日益萎縮，難以適應當前工作要求。

（二）原因分析

1.思想認識不到位。目前，仍有不少監獄民警尤其是監獄領導干部對監獄民警專業化建設的重要性和必要性認識不足，主要表現：認為監獄工作除醫療衛生外，其它工作尤其是值班看守、思想教育等工作，只要有高中以上文化程度的人人皆可，因而在工作崗位安排上，很少考慮民警的性格、專業等因素；認為推行民警專業化建設是司法部和省監獄管理局的事，與己無關，何況推行民警專業化涉及部分民警的崗位調整，弄不好會出現不良事件，于是在“多一事不如少一事”的心態下“小車不倒只管推”，工作熱情不高、信心不足、決心不大、措施不力；對分類概念的外延和內涵缺乏科學認識，認為專業化就是“專職化”，等等。

2.體制改革不徹底。改革在某些地方仍不到位，甚至出現走“回頭路”的現象。如在監企分開上，由于目前實行的是“上（省監獄局和集團公司、監獄和子公司）分”“下（監區和車間、場、廠）不分”，致使有些收支仍不規范；又如，因國家對監獄的財政保障不僅是低標準，而且未建立科學的動態增長機制，致使監獄工作所缺的經費仍由監獄企業進行彌補，從而使一些監獄尤其是地處不發達地區的監獄企業的生產經營影響甚至主導監獄工作的現象依然存在。

3.警力配置不達標。2013年底，全國監獄民警和押犯比例為30萬/170萬=17.8%，低于30年前“八勞”會議確定的警囚比例②見邵雷《中國監獄罪犯教育改造發展狀況》，《中國監獄》，2013年第6期。。然而2009年11月司法部下發通知，罪犯勞動、教育和生活現場的監獄工作人員不得低于押犯的3%，同時要求監獄對罪犯要求實行全天候（24小時）、全方位（有罪犯的地方）管理。盡管當前的監獄警力難以滿足三大現場執勤帶班3%的警囚比例，但為了在罪犯三大現場達到3%的警囚比例，在監獄民警數量嚴重不足的情況下，監獄不得不延長監獄民警尤其是一線民警的工作時間，致使一線民警普遍存在“連軸轉”的現象，造成其體力嚴重透支，精力不足。在此境況下，不要說其有充足的精力和專門的時間去鉆研執法業務，研究改造規律，就連一些基本制度如對罪犯的直接管理制度都落不到實處或無法落實，監獄民警的專業化建設猶如“空中樓閣”。

三、應對策略

（一）提高思想認識，為實行專業化管理夯實堅實的思想基礎

思想是行動的先導。首先，必須提高對推進監獄民警專業化建設的重要性和必要性的認識。只有思想認識水平提高了，才會在監獄民警的調配、招錄、培訓等人事管理中注重“人崗相宜”，分類管理，從而為實行專業化建設夯實堅實的思想基礎。其次，應在廣大監獄民警中，廣泛宣傳監獄工作專業化建設的有關知識，切實提高其對專業化建設的重要性和必要性的認識，努力夯實專業化建設的群眾基礎，提高推動專業化建設的群眾自覺，著力濃厚的營造專業化建設的氛圍。

（二）加快分類設計，為實行專業化管理提供有力的支撐體系

崗位分類是專業化建設的主要體現。借鑒近年來專家學者對監獄民警崗位的分類研究，結合監獄工作實際，建議對我國監獄民警分為看守、刑務、矯正、事務、醫務和監督官六種類型。具體為：1.看守官，從事監獄安全保衛、罪犯看押、危險處置、應急防暴等工作，具體包括監控中心、會見室、保衛科以及監獄門衛等部門和崗位的人員，履行監獄安全警戒職能。2.刑務官，從事罪犯刑罰執行、刑事偵查和罪犯日常行政管理，具體包括刑罰執行科、獄政管理科、獄內偵查科、生活衛生科等部門以及監區從事罪犯行政管理、勞動管理、刑罰執行等部門和崗位的人員，履行刑務和罪犯管理職能。3.矯正官，運用專業知識依法對罪犯思想、文化、心理、行為進行教育改造以及勞動技能訓練，具體崗位包括教育改造科、勞動改造科、心理矯治部門、入監監區、出監監區等部門單位人員，履行教育改造、罪犯心理咨詢或勞動技能培訓職能。4.事務官，從事監獄后勤保障和人事管理工作，具體包括政工人事、財務、行政后勤、信息技術等部門和崗位的人員，履行后勤保障職能。5.醫務官，從事罪犯醫療防疫工作，具體包括護理、醫療等部門和崗位的人員，履行醫療服務職能。6.督察官，從事紀檢監察、財務審計工作，具體包括紀檢監察、審計等部門和崗位的人員，履行監督職能。以上人員職務可分為首席、主管、高級、中級、初級和助理六級，首席為副監獄長或其它監獄領導，主管為科室和監區負責人，高級可為科室、監區領導副職，中級可為科室、監區內設機構或某項工作的負責人，助理為普通民警。民警崗位交流、選用、培訓在本類中進行。為防止發生某些民警長時期處于某一級別使收入停滯的現象，建議每級內設立根據年限定期增長的檔次工資。這樣一來，即使一些民警一輩子處于助理級別，但工資可歲年限增多增長至主管甚至首席級別的工資，會使長期處于一線的尤其是助理級的民警安心致力于業務學習，減少“萬馬爭擠獨木橋”帶來的負面影響。崗位分類應制定崗位說明書，闡明工作的具體數量、質量等，以明晰民警崗位職責和工作目標，使工作人員明白做什么、如何做、做到什么程度，從而使監獄民警專業化建設有一個參考標準，并建立一套與之相適應的獎罰措施。

（三）深化體制改革，為實行專業化管理構建順暢的工作機制

體制決定機制，機制影響體制。監獄民警專業化建設要實現良性的運轉，首先要建立符合監獄民警職業特點的監獄體制。為此，要深化監獄體制改革，剝離監獄社會負擔，純化監獄職能，扭轉以監獄生產主導監獄工作的局面，使監獄警力配置、生產布局、等工作圍繞治本安全觀來運轉，從而為推進監獄民警專業化建設建立順暢的運行機制。建議有關部門應從“全天候、全方位”和“直接管理罪犯”的要求，并參照現行的工休時間，制定科學合理的警力編制標準，為監獄民警專業化建設提供充足的人力保障。

（四）推行資格制度，從源頭上大力優化監獄民警的專業結構

監獄民警作為一種專門性的職業，并不是人人能勝任。故對監獄民警招考應實行國家職業資格制度。具體建議為：國家每年面向社會進行一次國家罪犯矯正人員職業資格考試，考試內容以監禁矯正、社區矯正等知識為主，以法學、心理學、管理學、教育學等知識為輔。監獄招錄民警時直接從通過國家罪犯矯正人員職業資格考試的人員中選錄。這樣，既可保證新招民警具備管教罪犯的基本能力，又能從源頭上優化監獄民警的專業結構，從而為監獄民警推行專業化建設創造條件。需提及的是，社區矯正官員也從從通過國家罪犯矯正人員職業資格考試的人員中選錄。

（五）改革培訓機制，充分發揮培訓對民警的“充電”作用

建議監獄在培訓民警時，應堅持分類培訓并優先聘用監獄系統的資深專家授課。司法部、省監獄管理也可局分別在全國、全省監獄系統中遴選一些既有精深理論知識又有豐富實踐經驗的民警組成教官團予以巡回授課，并對教官實行動態調整，其調整依據為培訓學員對教官的教學效果測評占80%，培訓機構對教官的教學效果測評占20%。唯有這樣，才能使培訓這塊“好鋼放在刀刃”上，充分發揮培訓在成人繼續教育中的“加油站”的作用、在推進監獄民警專業化建設中的“催化劑”的作用。