農村社會救助申請家庭經濟核定中的主要挑戰與應對思路

◎張開云 王雅珠

2013年習近平總書記在湖南湘西州十八洞村考察時首次提出“精準扶貧”概念。黨的十八大以來，中央對精準扶貧工作模式的頂層設計、總體布局和工作機制等方面做了周密部署，黨的十九大更是提出動員全黨全國全社會力量打贏脫貧攻堅戰，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現“脫真貧、真脫貧”。這充分表明，我國扶貧戰略和實踐進入了新時代。在新時代思想引領下，農村社會救助制度也走進了新時代，“精準救助”成為政策績效目標和公眾期待，而在農村要實現“精準救助”，必須實現對農村社會救助申請家庭經濟的“精準核定”?？梢哉f，“精準核定”是實現“精準救助”的首要環節和根本基礎。但當前的經濟核定實踐與“精準核定”要求存在較大差距?！昂硕ǖ托А被颉昂硕o效”影響了農村社會救助制度的公眾信任度和政策合法性認同，值得政策制定和經辦部門關注和研究。

一、主要挑戰

自農村社會救助制度建立以來，社會救助申請家庭經濟核對的規則和方式逐步優化，信息化核對通過信息系統共享和比對的方式得到極大發展，降低了漏保、錯保等瞄準偏差率，提升了城市社會救助申請家庭經濟核定的效率和質量。但是，調研發現，信息化核對方式在農村社會救助申請家庭經濟核定實踐中雖然發揮了較大作用，但仍存在較大的不適應性?？梢哉f，現行的農村社會救助申請家庭經濟核定實踐面臨諸多挑戰，主要有：

經濟核對理念有待加強和優化。當前，社會救助申請家庭的經濟核對經辦秉持的是一種“被動救助與被動核對”工作模式，申請家庭不申請，經辦部門可以不關注和不核對，缺乏“主動發現”和“主動核對”的工作理念，導致因救助“污名化”而不申請的家庭無法得到國家幫助，形成“漏保”。其次，權利為本的理念在發達國家社會救助申請家庭經濟核對實踐中得到較好的遵循和恪守，調研發現，基層經濟核對在這方面有待加強。再次，受制于“貧困是一種物質缺乏狀態”的傳統認識以及由此建構的政策體系，經濟核對的中心和焦點被局限于“收入瞄準”，忽視了申請家庭的人口結構、教育結構、健康狀況、能力和所在區域的生態、位置等重要變量的“核對”，容易“瞄偏”，影響經濟核對質量。最后，當前經濟核對遵循的全面核對和平權負擔理念受到地方福利文化習慣的挑戰。調研發現，農村居民認為自用的物質（如：稻谷、農菜、雞、鴨、鵝、豬等）不應計算為收入，同時，兒子和女兒不應“等額”承擔父母的贍養費（因為傳統文化中強調“養兒防老”而非“養女防老”）。正是因為此種政策與地方習慣的不兼容，核對結果在農村往往受到非議和質疑。

經濟核定方式較為傳統，難以有效核定農村居民家庭經濟狀態。在農村社會救助申請家庭經濟核定實踐中，“間接核定”“虛擬核定”等核定方式雖然簡化了核定工作，但是容易引起爭議和質疑。首先，間接核定方法中往往含有許多排斥性條款，如擁有小汽車或的高檔電器不能申請低保救助等。許多排斥性條款雖然簡便了經辦和貧困識別，但是卻容易造成對救助對象的隔離和邊緣化，形成“社會排斥”。新近“興起”和備受推崇的核定方法——信息比對法，在農村經濟核定實踐中也遭遇較大的“不適應性”挑戰。一直以來，由于農業存在自然風險和市場風險，農業種植、養殖等生產性收入難以有效區分自給自足型的生產和市場交易謀利型的生產，導致難以精準核定。隨著社會經濟發展，在人口流動背景下，農村居民的就業選擇和形式日趨多樣化，特別是異地就業、靈活就業、短期就業等就業選擇與形式，使得居民收入來源多樣化、隱蔽化。在當前的信息化時代，農村居民在外靈活就業的工資結算方式已經由現金交易轉為支付寶、微信支付等信息平臺支付，而核對部門尚未與網絡支付平臺實現信息共享，導致這部分收入核定面臨挑戰。值得關注的是，農村家庭宅基地上建造的房子，由于缺乏信息系統記錄，一般只能依賴鄰里調查、入戶核查等傳統社區瞄準方式進行核定和價值評估，其準確性和科學性難以保障。

數據系統跨部門、跨區域聯網核查難。首先是政府各部門之間的信息系統基本處于“信息孤島”狀態，相關部門數據系統不完善，信息系統不互通。其次是核定部門與市場部分或社會部分的信息共享未能有效建立。中國人民大學勞動人事學院楊立雄教授認為，經濟狀況核查在兩方面存在法律障礙：金融機構保密法對經濟狀況核查構成的障礙，個人隱私保護對經濟狀況核查構成的障礙。由于涉及個人隱私保護，市場部門在與核對部門進行信息交換時往往留有余地。最后，隨著新的網絡就業形式，如快遞員、外賣員等的出現，人們的就業選擇和方式更加靈活，跨區域工作、跨區域買房、跨區域購車上牌、跨區域經商等現象已經成為一種社會常態。但是，當前的核對信息系統卻不能實現跨區域聯網共享，導致難以全面且準確地核對居民家庭的經濟狀況。

基層社會救助經辦能力面臨挑戰。調研表明，基層鄉鎮專職經辦社會救助申請家庭收入核定業務的工作人員一般1-2人。由于核定事項多和數據核定困難（同時還要兼顧養老服務、優撫安置、殘疾人幫扶、慈善救助等業務），工作量往往遠超過其精力和能力。同時，由于社會救助由政府經辦，經辦人員難以有效核定新就業形態下農民的多樣化收入、無痕化資產等，因為他們不一定具備核定所需的專業化知識和能力。最后，由于制度約束與慣性，基層社會救助申請家庭收入核定一般只聚焦家庭收入或經濟狀況的調查和核對，往往忽視對其家庭人口結構、資產結構、健康狀況等更重要的致貧因素的了解和評估，導致救助結果只是達到了“救人”（收入救助保障基本生活）目的，難以發現申請家庭的真實需要而無法實現“自助”（申請家庭能力提升，實現就業和自立）目標。

二、應對思路

突破觀念約束和兼容文化習俗進行政策調整。已有的社會救助申請家庭經濟收入核定的方式或工具選擇，是基于經濟貧困或收入貧困這一邏輯起點開始的。在收入難以核定的情形下，我們的思路是不斷“鉆牛角尖”，想方設法把農村居民的收入量化和信息化。但是，基于多維貧困識別的“指標代理法”給我們的啟示是，貧困可以通過經濟瞄準或收入瞄準以外的方式或指標來識別的。盡管當前的社區瞄準方式中蘊含了“指標代理法”中一定的經驗，但還不夠系統和全面。因此，我們應當突破“收入貧困-收入核對”這一政策邏輯和觀念，對當前核定規則和方式進行系統全面的再調整。其次，踐行“主動發現”“主動服務”理念。社會救助是國家公共服務體系中的一個部分，公共服務秉持“需求為本”和“權利為本”思想，其實踐績效往往通過“可及性”“便利性”等維度呈現。為此，要實現農村經濟核定服務的“可及和便利”，就必須踐行“主動發現”“主動服務”理念。最后，核定制度與規則設計應當與傳統文化觀念或地方慣習相兼容或相協調?！梆B兒防老”傳達的是一種家庭責任導向和家庭“自立”的文化觀念，但國家政策體系和法律體系傳達的是國家責任導向和集體主義文化觀念。正因為如此，社會救助的責任主體被界定給了國家或政府，而在政策實踐中，兒女支付贍養費的事實又表明兒女（家庭）對老年父母具有“救助責任”。兩種文化觀念的交鋒，導致家庭經濟核定實踐中出現諸多爭議和多樣化的贍養費計算模式。奧斯卡·萊維斯（Oscar Lewis）的研究警示我們，將自立文化發揮到極致，其實就是貧困者在思想上對于貧困原罪的徹底妥協，將自己標簽為懶惰和貧困，從而首先陷入自我的社會排斥之中。

引入社會力量和社會工作，探索個案管理在經濟核對中的運用，提升全面評估農村社會救助申請家庭經濟狀況和需求的能力。2014年修訂實施的《社會救助暫行辦法》明確提出要引入社會力量參與社會救助工作，要求“縣級以上地方人民政府應當發揮社會工作服務機構和社會工作者作用，為社會救助對象提供社會融入、能力提升、心理疏導等專業服務”。目前廣大農村的家庭經濟核對主要依靠村居干部，一方面加重了他們的工作負擔；另一方面他們與申請者有著緊密的聯系，影響核對工作的客觀性。經濟比較發達、有條件的農村地區可以發揮社會工作服務機構和社會工作者作用，引入第三方機構進行經濟核對，有利于核對工作的客觀性和專業化。同時，應該積極探索個案管理在經濟核對中的運用。農村社會工作者在社區中提供服務，對居民的情況較為熟悉，社工能夠根據自身工作經驗及職業素養全面評估個案家庭的經濟狀況和需求。香港的經驗表明，不需要借助信息化手段以及其他方式，社工也可以很好地、有效地識別有需要的貧困家庭或居民。香港早在1998年就過多依賴經濟狀況核查的方式進行過檢討，恢復了對所有新綜援個案的家訪，加強對首次申請人士的資格審核和評估。社工通過直接與申請人家庭接觸，通過深入訪談和觀察等方式收集到一手資料，有效補充了信息化核對手段的不足，并能夠評估申請人真正需求。

創新和協同運用多樣化、專業化方式，提升經濟核定的效率。在農村社會救助申請家庭經濟狀況核定實踐中，我們“發明”了直接核算法、間接核算法、信息比對法等多種方式，使得農村家庭經濟核定工作更加便利。然而，由于農村家庭經濟狀況的復雜性，收入虛擬計算、間接計算等方式核定的結果頗受爭議和質疑。我們認為，間接核算法的排斥性條款應當逐步取消，因為其難以保證核定的準確性，全面評估申請家庭的基本需要才是有效核定的重點。研究者認為，有些地區諸如穿戴品牌服飾、使用電腦就不能申請低保，有些地區則規定有吸毒者的家庭不能申請低保，這些行政規則和排斥行為造成了對貧困者自決行動的限制，甚至是合法權利的剝奪。這類社會救助申請規則和核對行為必須改變，核對規則不應有對申請人行為限制的條款。同時，經濟核定方式應當和其他方式相結合，并與地方經濟、產業結構等相匹配。經濟核定中的人工手段或非信息化方式應當進一步優化，在大力引入社工或第三方力量基礎上，提升鄰里家訪、入戶調查等方式的專業性，全面評估社會救助申請家庭的需求和經濟狀況，提升經濟核定的質量和效率。

加強頂層制度設計，完善相關法律法規。一是加強頂層制度設計，推進核對平臺建設，通過統一數據標準、規范數據接口等方法，暢通信息交換通道，構建政府部門之間、核對部門與市場部門之間的信息平臺和信息核查協助機制。二是完善相關法規體系，界定經濟核定相關利益主體的權力與責任。如：核查機構、核查人員在申請家庭資產核查中的職權（如調查取證權）、自由裁量權限與范圍以及責任邊界；市場部門或信息源提供主體的義務協助責任與邊界以及對隱私保護的界限，等等。三是完善規則，明確核查機構的定位，統一納入行政機構序列管理，提升機構“地位”和核定“權威”。