社會救助對象認定的國際實踐與我國的制度創新

◎李衛東

社會救助對象認定是社會救助工作的核心，也是難點。2015年以來，民政部大力推動社會救助制度創新，救助對象認定的制度創新成為最重要的內容之一。通過總結救助對象認定的國際實踐，分析我國社會救助認定存在的問題，以更好地推動我國社會救助對象認定的制度創新。

一、社會救助對象認定方法的國際實踐

社會救助對象的認定方法很多，但總的來看有四類：一是分類認定法，包括人口學方法和地理法；二是社區評議法；三是自我認定法，如以工代賑；四是家計調查法，包括傳統家計調查法、代理家計調查法和信息化核對法。從各國的實踐看，在社會救助初期、中期和后期，救助對象的認定方法也不同。

（一）社會救助初期以分類認定、社區評議、自我認定為主。這三種方法在管理上比較簡單，容易觀察判斷，管理成本較低，對社會誠信度要求不高，但對窮人識別的準確率也較低。

人口學認定法在17世紀初英國建立現代社會救助制度時已采用，主要對沒有勞動能力的人進行救濟。從當今各國實踐看，人口認定法主要在發展中國家應用，如在東亞、太平洋地區、東歐和中亞確定兒童救助對象，在中東和北非地區確定老年人救助對象。地理法在所有發展中國家都有應用，但在非洲、南亞地區應用較多。拉美國家則更多把人口學方法和地理法結合起來應用。社區評議法在申請救助人數很少、貧困程度較為突出時更為準確，但在申請人數多、貧困差距不大時認定效果則大打折扣。同時這一方法會對社區造成負擔，也易導致出現人情保和關系保問題，目前多在低收入發展中國家特別是撒哈拉以南非洲應用，且多與代理家計調查法相結合。在亞洲少數國家也有應用，但多結合人口學方法使用。自我認定法一般來說是在政府管理能力較低時或者發生危機時應用，拉美、非洲和南亞等地區有時應用。

（二）社會救助中期以代理家計調查和傳統家計調查為主。傳統家計調查主要通過入戶訪問、出證明等傳統方式調查家庭收入和財產，代理家計調查主要通過代理指標對家庭經濟狀況進行測量。這兩種家計調查對政府管理要求較高，需要高素質的隊伍和較強財力保障。與代理家計調查比較，傳統家計調查要求家庭收入和財產較易計算，社會誠信度較高。

從社會救助發展史看，傳統家計調查產生于上世紀初期。從當今各國實踐看，傳統家計調查主要在收入較高的發展中國家采用，而在貧窮國家如撒哈拉以南非洲，這一方法就很少使用。代理家計調查于1980年在智利首先使用，隨后在拉美其他國家擴展開來，21世紀初亞洲國家如印尼、土耳其也采用了這一方法。目前這一方法在收入較高的發展中國家如東歐和中亞地區使用最為普遍。

（三）社會救助后期以信息化核對為主。這一方法體現著政府較高信息化管理水平，要求家庭財產和收入的透明化以及較高的社會誠信度。目前這一方法在發達國家以及較高收入的發展中國家應用廣泛。

二、我國以家計調查為主的社會救助對象認定方法

社會救助對象認定方法需與經濟社會發展相適應。我國建立低保制度以來，救助對象認定以傳統家計調查方法為主，由于我國各地經濟社會發展不平衡，認定方法有的超前，有的落后，暴露的問題較多。

（一）20世紀90年代以來形成了以傳統家計調查為主的認定方法。從建國初期到上世紀90年代，我國分別在城市和農村建立了針對“三無”人員和受災人員的社會救助制度，救助對象認定以人口學方法和地理法為主。上世紀90年代以來，我國學習模仿發達國家經驗，建立了低保制度，由戶主提出申請并出具相關證明，低保審批機關通過入戶調查、鄰里訪問、信函索證、群眾評議等方式對申請人的家庭經濟狀況進行調查，其他專項救助對象認定也與低保捆綁或與低保類似。因此，傳統家計調查成為我國社會救助對象認定的主要方式。當然，人口學方法和地理法仍然是城鄉“三無”人員救助對象的主要方法，但適用人口較少。

（二）傳統家計調查并不適用中國所有地區。在多數農村地區主要表現為過于超前，原因有三：一是收入財產不易計算。收入財產易計算是傳統家計調查的條件。我國農村收入復雜，包括土地經營收入、外出務工收入等許多內容，其中土地經營收入如農業、畜牧、養殖等收入，進行貨幣化折算比較困難；外出務工收入也不穩定且不夠透明，計算困難。二是誠信環境尚未形成。誠信也是傳統家計調查的基礎。在我國特別是在農村，熟人親屬交往能夠誠實守信，而面對農村低保這種公共品時，多認為占點便宜沒關系，這種文化對現代救助制度的建立造成很大傷害和阻礙。三是政府能力建設滯后。近20年來，我國低保和其他社會救助對象的規模快速擴張，政府管理人員的規模和素質難以適應。在一些發達的城市，傳統家計調查跟不上現實所需，存在瞄準較差、效率不高的問題。

（三）傳統家計調查在實施中被扭曲。由于收入財產計算難，許多地方層層下達低保人數指標，村里根據指標確定低保人數。民主評議中，存在著村干部操控謀利、請客送禮現象，人情保、關系保一度比較嚴重。許多真正的困難戶反而在評議中失去救助資格。家庭收入計算也存在以補差水平倒推收入的做法。民主評議本是家計調查的一個環節，在一些地方變成同意或不同意享受救助的表決。家計調查在許多地方成為擺設。

三、當前我國社會救助對象認定的制度創新

我國經濟社會發展的不平衡，決定了救助對象認定方法不能“一刀切”。在當前的社會救助創新實踐中，要促進各地結合實際，不斷改進和創新以傳統家計調查為主的認定方法。

（一）推動探索代理家計調查法。代理家計調查是解決家庭收入財產計算難的最有效方法。2015年民政部出臺相關政策，對外出務工人員以及農產品經營收入制定了計算辦法，我國代理家計調查邁出了第一步，這一方法隨后在許多農村地區得以應用。一些地方還進行了更為大膽的探索，如山東省金鄉縣、四川省宣漢縣、甘肅省會寧縣探索實行積分制確定低保對象的代理家計調查新方法，積累了寶貴經驗。但有些試點層級過低，一些方法缺乏科學指導，試錯成本較高，需要更高層面的政府和專家加強規劃和試點干預。

（二）推進信息化在社會救助認定中的應用。這包括兩方面內容：一是信息化核對機制的建立。2012年，國務院要求建立核對機制，通過信息系統獲取救助申請人的就業、住房、存款等信息。2013年民政部成立了低收入家庭認定指導中心，推動全國核對工作的發展。目前多數地區建立機制并開展核對工作，效果十分顯著。但在全國聯網和部門間信息共享方面仍存在障礙，需要進一步推動。二是探索建立低收入家庭數據庫。近年來許多發展中國家通過建立信息化的低收入家庭數據庫，建立主動發現救助對象、減少漏保的機制，效果不錯。近年來，已有一些地方開始這方面的探索，如山東省肥城市按全市總人口8%的比例采集困難家庭數據信息，建立了覆蓋城鄉的困難群眾數據庫，并科學歸口分類，方便各救助部門使用平臺，主動發現救助對象。西安市碑林區、沈陽市山河區等地也在進行此類探索。這些探索，為我國全面建立主動發現救助對象機制、防止漏保提供了寶貴經驗，應大力推動。

（三）認真評估并重新定位我國傳統家計調查的手段。要鼓勵發達地區對傳統的認定方法如入戶調查、鄰里訪問、信函索證等進行研究評估、重新定位，效率低的做法應鼓勵淡出，這也是制度創新的重要部分。對社區評議也要重新評估和重新定位，規范運行，減少社區評議對于家計調查和低保制度的扭曲。

（四）為創新拓展政策空間并注入動力。當前地方創新遇到的問題既有創新政策空間小，也有動力不足。今后一方面要加強上層政策的創新，為地方拓展更大的創新空間，減少創新與國家政策的沖突；另一方面要加強對救助瞄準率的績效評價，以增強地方創新社會救助對象認定方法的動力。