長江流域生態現狀及公益訴訟若干問題研究
——以E市長江水系調查為視角

●盧杰昌/文

一、長江生態保護及生態執法現狀

目前，長江生態保護和生態執法涉及部門相對較多，調查表明，長江生態保護及生態執法主要存在以下問題。

（一）法律法規存在沖突

《國水法》及其實施細則將水資源的管理和監督工作賦予水行政主管部門即地方水務部門，按照規定，由水行政主管部門負責水資源的開發、利用、節約、保護等工作。但根據《水污染防治法》的相關規定，其中對水資源的保護（主要是污染物的防治）職責則是賦予了環境保護主管部門。二者法律效力相當，沒有適用上的主從順序，不可避免的造成兩者在針對水資源保護上出現執法偏差甚至各自推諉的情況。以E市長江調研為例，針對該流域“禁養區”附近存在的非法養殖造成污水直排入江的情況，環保部門認為根據法律規定，對重要的江河、湖泊的水資源進行全面監督和管理的職責在于水務部門。而水務部門則認為對水資源排污的行為進行監管是環保部門的職責。

（二）執法分散不夠統一

具體到某一行政區域，長江流域生態管理及執法涉及水道、灘涂、洲地、防護堤等不同區域，同時又涉及水資源保護、水環境監測、水生態維護等不同領域，監管主體涵蓋多個職能部門。各個職能部門未形成有效合力，難以兼顧長江流域的整體性和系統性要求。一方面根據《水污染防治法》第9條規定，將水域污染從點源到面源到防治的職責分散到多個行政主管部門，弱化了環保部門作為污染防治的主體地位作用，使其對水環境難以實現全面有效的監管，其處罰權也難以施行到位。另一方面職能部門過多，職權模糊不明，導致 “九龍治水”。

（三）保護力度有失均衡

為摸清底數、動態監管，E市為全市湖泊進行了統一登記造冊，編號管理。但在具體落實保護舉措上，存在明顯的“厚此薄彼”問題。如對納入省保護名錄的52個湖泊采取了樹立公示牌、層層推行“湖長制”（即市級領導掛點聯系、區級領導擔任“湖長”、鄉鎮領導擔任“岸線長”）、劃界確權、“一湖一策”編制管理等各種保護手段，可謂是“呵護有加”“關心備至”。反觀省保護名錄之外的其他67個湖泊，則缺乏如此詳細周密的保護措施，導致保護工作相對滯后，不利于全市湖泊保護工作上下一體、齊頭并進。

（四）補償機制尚未建立

E市為了實現“長江大保護”的總體目標，對岸線范圍內碼頭、砂站、民房進行整體清理拆除，為了實現“讓湖泊休養生息”目標，逐步推動退垸還湖、退漁還湖、退田還湖，環梁子湖500平方公里區域全面退出一般工業，但針對上述諸多犧牲行為，目前并沒有出臺全面系統的生態補償政策。再如，部分岸線范圍內及關聯湖泊存在圍網、圍欄、圍汊養殖和投肥養殖等現象，但由于歷史原因，這些湖泊的經營權都承包給了單位或個人，并仍處于承包期內，拆圍、拆欄涉及各方利益，加之補償機制也未建立，導致強拆阻力重重。

二、長江流域生態公益訴訟現狀

E市是長江中游的吳都古市和“百湖之市”，也是正在建設中的航空物流樞紐城市，其生態狀況事關E市發展大局。長江生態公益訴訟工作是E市長江生態保護的重要司法手段。但調查表明，目前長江生態公益訴訟工作尚有許多亟待研究和解決的問題。

（一）長江生態公益訴訟認識不夠到位

1.黨政領導認識不到位。相當數量黨政領導干部對檢察公益訴訟缺乏了解，存在認識誤區，形成表面支持而實際不支持的局面。究其原因：一方面為了片面追求GDP,不惜以犧牲生態環境為代價，存在地方保護現象；另一方面有礙于地方政府形象和政績考量，不愿成為被告而被曝光；同時大多公益訴訟需解決的問題是歷史遺留問題及權責不明的管理難題，整改到位困難重重。

2.行政執法機關認識不到位。對于部分行政機關而言，作為檢察建議的對象和公益訴訟的被告曝光在公眾視野之中可能對單位形象產生負面影響，行政負責人可能面臨追責。部分行政機關對檢察機關辦理公益訴訟案件產生抗拒心理，覺得檢察機關是“找茬”，秉持不理解、不支持、不配合的態度。

3.社會公眾認識不到位。目前檢察機關未與社會公眾形成良性互動，社會公眾對公益訴訟重要性的認識不足，不少公眾對檢察院的認識還停留在“兩反”打擊職務犯罪上，未形成對公益訴訟工作的認同感。

4.檢察機關內部認識不到位。個別檢察機關對公益訴訟工作認識不到位，某些基層院領導對公益訴訟工作重要性、緊迫性認識得還不夠深，存在畏難情緒，不愿意“破壞”與行政機關的關系，怠于監督致使工作未真正開展。

（二）長江生態公益訴訟案件相對較少

試點以來，E市檢察機關共辦理環境資源公益訴訟案18件，啟動訴前程序12件，提起行政公益訴訟5件，提起刑事附帶民事公益訴訟1件，已判決4件，全部支持起訴意見。其中涉及長江流域E市段公益訴訟僅4件。從辦案情況來看，長江流域生態公益訴訟案件相對較少，主要原因在于案源渠道不暢：一是內部移送機制尚未建立。實踐中，主要是民行部門主動到其他業務部門詢問線索，相關業務部門主動移送線索較少，信息共享、工作聯動機制還不健全。E市檢察機關雖然建立了公訴環節公益訴訟線索審查移送機制，但在落實過程中，線索移送程序沒有執行到位，個別基層院公訴部門發現線索也未梳理。二是“兩法銜接”平臺作用發揮不夠。雖然“兩法銜接”平臺已經建立，但部分行政機關錄入信息不及時、不全面，沒有達到“無縫銜接”的要求，無法有效及時獲取公益訴訟線索。三是長江流域生態環境信息掌握不夠及時。檢察機關與行政機關之間有效的線索移送機制和信息共享機制缺失，直接導致信息不對稱，檢察機關無法及時獲知行政機關的執法行為。四是群眾舉報相對較少。群眾維權意識不強，發現身邊有公共利益受侵害的情況，未能及時舉報。

（三）長江生態公益訴訟案件管轄未能理順

1.專門管轄與地域管轄的沖突。2015年湖北省高院發布通知規定，“所有環保公益訴訟將由武漢海事法院和漢江中院集中審理，其中武漢海事法院負責其管轄的省內長江、長江支流水域水污染損害等環境公益訴訟案件的審判，漢江中院負責審理其余環境公益訴訟案件，包括大氣、土地、湖泊、水庫、森林、濕地、自然保護區、風景名勝區的環境污染、生態破壞案件”。該規定與“兩高”司法解釋中關于民事公益訴訟以“侵權行為地或者被告住所地”、行政公益訴訟以“被訴行政機關所在地”管轄的規定存在沖突。

2.地域管轄與地域管轄的沖突。大氣、水等污染具有流動性、不可分割和跨行政區域的特點。長江流域生態公益訴訟同樣要考慮到跨區域的特點，有時甚至跨越各省、各地區，導致多地法院可管轄。而跨區域性的管轄，在跨區域生態環境公益訴訟案件專門管轄機制未建立健全的情況下，未必能夠取得應有的效果，跨區域性的調查取證、執行難、訴訟成本高等仍是難題。

3.集中管轄與地域管轄的沖突。E市中級人民法院經上級法院批準，將E市原由基層人民法院管轄的行政訴訟案件集中華容區人民法院管轄，而基層人民檢察院提起的第一審行政公益訴訟案件，由被訴行政機關所在地基層人民法院管轄。這樣導致的結果，不僅增加了基層檢察院、管轄法院調查取證難，也為日后執行裁判結果監督行政機關履職帶來困難。

（四）長江生態公益訴訟案件責任主體較難厘清

檢察建議對象及行政公益訴訟被告不明確是檢察機關辦理長江生態行政公益訴訟案件的一大難題。一是不同體系行政責任主體認定難。當前行政機關之間職權設置重疊交叉現象比較普遍，職責劃分不明確，在進行取證或者公益訴訟的過程中，各單位可能出現“踢皮球”的現象，從而使得案件的進展十分艱難。二是同一體系行政責任主體認定難。例如林業部門有森林公安、木材檢查站等多個執法主體，如市(地、州、盟)人民政府水行政主管部門設置水政監察支隊；縣(市、區、旗)人民政府水行政主管部門設置水政監察大隊，市區兩層都可建立執法隊伍，上下級行政機關出現相互推諉的現象。三是水、大氣等具有可流動性、不可分的特點。長江流域流經11省市，且存在很多的交叉管轄地區，行政機關職權交叉問題同時又將增加管轄交叉問題，進一步增加公益訴訟訴訟難度。

（五）長江生態公益訴訟案件辦理機制有待完善

1.組織機制有待完善。行政公益訴訟案件辦案主體和辦案力量主要在基層檢察院，而檢察機關傳統上“重刑輕民”，造成目前公益訴訟職能掛靠在民行檢察部門，專門從事公益訴訟工作的檢察隊伍人員少,監督能力不足，尚不能完全滿足人民群眾日益增長的公益保護需求。

2.訴前機制有待完善。一是調查取證難。一方面調查手段有限。檢察機關辦理公益訴訟案件，一般采取詢問當事人、證人、向有關行政機關和組織收集證據，咨詢專業人員，委托鑒定、勘驗現場等常用方式。但有時相關當事人不配合調查、拒絕或拖延提供即時性證據，檢察機關無強制性手段，調查核實權缺乏保障性措施，導致證據收集到位較困難。另一方面取證經驗不足。傳統檢察業務一般以書面審查為主，自主調查取證經驗較少，證據的合法性、效力問題急需解決，且對長江流域E市地段具體情況不了解，公益受損害程度難以鑒定，實踐中出現收集證據不全面的情況。二是檢察建議內容過于寬泛。有的訴前檢察建議內容不具體、針對性操作性不強，有的檢察建議的內容與訴訟請求不一致，有的籠統要求 “繼續履行職責”，要求行政機關履行何種職責說理模糊，導致行政機關無法有效整改落實。三是行政機關履職評價標準模糊。發出訴前檢察建議后，對于行政機關的履職情況如何認定無統一的評價標準，檢察機關如何認定行政機關是否履職到位，提起公益訴訟的標準不明確。

3.庭審機制有待完善。一是檢察機關公益訴訟起訴人地位未體現特殊性。“兩高司法解釋”規定，人民檢察院以公益訴訟起訴人的身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應的訴訟權利，履行相應的訴訟義務。但公益訴訟起訴人身份的特殊性在庭審程序中如何體現則無具體規定，導致審判機關往往將公益訴訟起訴人作為一般民商事訴訟的原告身份予以對待。二是出庭能力不足。檢察人員出庭經驗欠缺，多數在出庭前制定好出庭預案，庭前與法院、被告交換意見，出庭時按出庭預案發言。有的案件被告提出新的理由或主張，出庭人員不能即時反駁，應變能力不足。有的案件庭審對抗性超出預期，檢察人員不能充分說理展開辯論。三是舉證責任分配不合理。按照行政訴訟法規定被告應對其作出的行政行為的合法性承擔舉證責任，舉證責任應在被告方，而現實中檢察機關承擔大部分舉證工作，對行政公益訴訟中的被告舉證責任分配不夠。在生態環境民事公益訴訟中，結合《侵權責任法》，環境污染案中適用無過錯責任原則，侵權者應當就其行為與損害結果之間不存在因果關系承擔舉證責任，否則應承擔敗訴的結果，舉證責任的分配應依據案件的類型來決定。

4.訴后機制有待完善。一是訴后檢察機關救濟問題。“兩高司法解釋”規定了提起公益訴訟檢察院的上訴權，而不是抗訴權，也未規定上級檢察院的抗訴權。檢察機關是法律監督機關，是公訴人不是自訴人，訴訟性質是公益訴訟不是私益訴訟，訴訟目的是維護國家利益和社會公共利益，應當保障上級檢察院對于生效裁判的抗訴權。二是執行效果問題。行政公益訴訟判決結果多為確認行政機關行政行為違法、繼續履職。受諸多因素影響，行政機關被動履職較難，判決可能成為一紙空文。如果侵害公益的是企業或者個人，履職是否到位與行政相對人的配合有著直接關系。民事公益訴訟中，侵權行為人可能無實際能力執行判決，公共利益的恢復具有不確定性。檢察機關應對執行生效的公益訴訟判決進行跟蹤，一旦發現拒不履行生效的法院判決，應及時監督法院依職權自行交付執行。公益訴訟裁判結果的執行可以適用于《民事訴訟法》《行政訴訟法》及相關司法解釋中關于執行的規定，應加強對執行活動的監督。

三、檢察公益訴訟應發揮的作用

檢察機關提起長江生態公益訴訟對促進行政機關依法行政、保護長江生態環境相對于其他主體具有優勢。因此，筆者認為，當前檢察機關應做好以下幾個方面的工作。

（一）營造長江生態公益訴訟氛圍

檢察機關應當廣泛宣傳長江公益訴訟的重要性和必要性，動員廣大群眾參與監督，舉報破壞長江流域生態環境的侵權行為，全力支持檢察機關開展公益訴訟工作。一是充分利用傳統媒體和新媒體，特別是“鄂州檢察”“兩微一端”采取發布典型案例、以案釋法、拍攝播放以公益訴訟為主題的宣傳片、成立公益訴訟志愿服務隊等方式大力宣傳公益訴訟工作。二是落實“誰司法，誰普法”的原則，建立與相關行政執法部門聯絡機制，把公益訴訟制度納入普法宣傳教育范圍，提高公益訴訟制度的社會知曉度。三是主動積極爭取地方黨委領導、政府支持，營造支持檢察公益訴訟的強大合力和社會氛圍，凝聚保護公益的共識和合力；

（二）完善長江生態公益訴訟管轄機制

筆者認為，長江流域生態公益訴訟的管轄，應當確立地域管轄為主和指定管轄為輔的原則，具體考量標準應以案件影響范圍為主。生態環境公益訴訟管轄應考慮侵權行為實施地以及侵權結果發生地、被告所在地等因素，如屬于案情復雜、影響范圍廣，對于該類案件建議由中級人民法院一審管轄”較為適宜。對于多地互涉生態環境公益訴訟案件，可由共同的上級法院進行指定管轄，還可探索建立長江流域生態環境跨區域檢察院法院專門集中管轄，需考慮有利于法院調查取證和查明案情，便于被告參與訴訟和執行判決。

（三）厘清長江生態保護責任主體

長江流域生態環境的損害可能存在多因一果，公益訴訟案件的啟動首先要厘清責任主體。公益訴訟案件責任主體應負有相應的職責，并與公共利益受損的事實有關聯，二者缺一不可，不能拉網式網羅責任主體。理清不同行政機關對長江流域涉水案件的查處存在職能或者權限交叉時的各自的分工及職責。除法律、法規、規章確定的法定職責外，還應參考地方政府制定發布的權力清單及行政機關內部規則、操作指南、編制文件等。對多個責任主體，可一同作為監督對象。

（四）加大長江生態公益訴訟辦案力度

檢察機關作為提起民事公益訴訟的參與主體，作為行政公益訴訟的唯一主體，應當盡快整合現有檢察資源，建立專門公益訴訟專業機構，為更好履行檢察公益訴訟職責提供組織保障。一是不斷提高檢察人員的專業能力。加強人才引進招錄，并積極開展現有隊伍的公益訴訟專業培訓，建立一支專業化的隊伍，提升辦案專業能力。二是探索建立公益訴訟大數據平臺。內部整合各業務部門破壞環境資源的線索，外部整合各行政機關執法信息、新聞輿情、群眾投訴，在群眾關注的長江流域生態環境領域重點發力。三是形成規模化辦案。聚焦長江大保護，加大辦案力度集中辦理一批人民群眾反映強烈、有影響、有實效的案件，將長江生態公益訴訟工作打造成檢察機關的特色工作。