法治服務基層社會治理精細化初探

上海市金山區司法局課題組

推進基層治理法治化是推進全面依法治國的必然要求。黨的十九大報告對于鄉村治理和社會治理的法治化都作出了明確的表述①《黨的十九大報告》指出：“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。”“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。”。以法治方式保障美麗鄉村建設，推進基層治理法治化，既是全面依法治國在基層的具體實踐，也是推進城市基層依法治理的重要舉措。近年來，上海市金山區司法局積極貫徹落實市委“1+6”、區委“1+7”文件精神及創新社會治理加強基層建設工作要求，將“保障法治化”作為社會治理的重要組成，從滿足基層群眾法治宣傳、法律服務、依法治理的需求出發，以推進“黨建+法治”聯姻模式、深化村（居）法律顧問制度、修訂村規民約為抓手，以法治的方式，推進美麗鄉村建設穩步向前。

一、金山區法治建設服務基層治理精細化的經驗做法

（一）精細建平臺：深化“黨建+法治”聯姻模式，推動基層法律服務更接地氣

“黨建+法治”聯姻模式是將黨建與法治進行有效對接，深度融合，依托黨建服務站點，嵌入法律服務。金山區司法局通過深化“黨建+法治”聯姻模式，將“法治”融入“黨建”，精細化打造更具法治內涵的基層公共法律服務平臺。依托全區近千個黨建服務點，注入法治元素，建設學法用法點，將學法用法點升級打造為服務更全面、內涵更豐富的基層公共法律服務點，使法律服務進村駐點，實現村民家中埭頭法律服務零距離，解決了“最后一公里”和“8小時之外”的問題。一是融入法治元素，形成法治氛圍。金山區司法局統一為全區基層黨建服務點配送《農民以案釋法》《金山區案例普法集》等法治書籍；金山工業區高樓村在村黨建服務站專門開辟法律服務室；漕涇鎮在50個“聚心堂”法律服務點定期派人駐點值班，在服務點開設流動法治課堂“法語漕堂”，把法治課堂開進宅基，直接送到村民家中。二是充實法治力量，形成工作機制。整合村（居）法律顧問、人民調解員、法官等專業法律服務力量，建立駐點、巡訪等工作制度，把優質法律服務直接送到村（居）民身邊，如指導楓涇鎮新黎村整合律師和法官的專業力量，建立法律議事堂，每周三駐點，為群眾法治需求和村居治理提供專業服務。三是深化服務內容，立足群眾需求開展法治宣傳。如楓涇鎮“律師進社區，法治送上門”系列活動、漕涇鎮“法語漕堂”活動、金山工業區“法治小講堂”、張堰鎮俞大姐講調解故事、新黎村“法律議事堂”等，圍繞群眾日常生活需求開展物權、消費、養老、婚姻、勞動保障、土地流轉、交通事故賠償等法治講座，以提高群眾運用法律解決實際問題的能力。

（二）精心配顧問：深化村（居）法律顧問制度，推動基層法治更上層樓

村（居）法律顧問制度是統籌優質律師等法律服務資源，服務群眾，保障民生的重要舉措。金山區司法局將村（居）法律顧問制度進行規范和深化，把“村村有顧問，事事依法行”作為司法行政工作立足基層、服務群眾、主動順應金山經濟社會發展的有益探索。自2014年以來，全區村（居）法律顧問工作已在11個街鎮（工業區）、229個村居全面施行，并形成隊伍齊全、制度完備、運作流暢的村（居）法律顧問工作體系。在金山區司法局的監督指導下，村（居）法律顧問積極參與村居治理，扮演著“指導員”“參謀員”“助力者”的角色。一是當好村（居）工作制度建設指導員。在村（居）各類工作管理制度建設過程中，村（居）法律顧問通過加強監督指導和開展相關法治培訓，積極幫助村（居）干部樹立法治思維，緩解村（居）干部依法治理“本領荒”。例如，漕涇鎮護塘村法律顧問積極為“四張清單”（程序清單、責任清單、制度清單、考核清單）制定提供法律意見，增強村民干部的法治意識，有效發揮基層法律服務點的法治作用；山陽鎮村（居）法律顧問在2015年村（居）換屆選舉工作中，加入部分村（居）換屆領導小組，全程參與、見證、監督選舉工作，并在選舉后開展法治講座培訓，協助指導起草、審核、修訂村（居）自治組織章程、村規民約等管理規定，使出臺的各類制度既能為村（居）管理提供規范保障，又符合法律法規要求。二是當好村（居）重大事項決策參謀員。在重大項目審批、重大決策實施過程中，村（居）法律顧問協助開展風險評估、審核經濟合同，為村（居）重大經濟、民生和社會管理方面的決策提供法律意見和指導，將村（居）事務納入法治化軌道。三是當好村（居）熱點難點問題化解助力者。在“五違四必”整治、區域環境綜合整治和剩余房票處置等村務管理難點問題中，村（居）法律顧問積極參加會議討論和協調處置，運用專業法律知識確保各類問題在法律框架內得到快速妥善解決。在村居矛盾糾紛的化解中，村（居）法律顧問從專業視角為群眾提供既符合法律規定要求、又能較好保障群眾權益的專業法律建議，大幅提高了村（居）委會依法化解鄰里矛盾糾紛能力，把矛盾糾紛盡量控制在源頭階段、化解在萌芽狀態。

（三）精準落載體：修訂村規民約，推動鄉村治理體系建設更為完善

村規民約是村居自我修訂的約束規范村（居）民行為的一種規章制度。金山區司法局以修訂村規民約為載體，精準規范基層治理法治化，推動鄉村治理體系的完善與優化。村規民約作為村民共同認可的“公約”，是實施村民、居民自治、創新鄉村治理的有效載體。通過修訂村規民約，可以有效增強村民尊法守法意識，形成老百姓和村居干部辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治良序。一是以村居換屆選舉為契機，結合基層民主法治示范創建，指導村居完善依法自治模式。加強對《村民委員會組織法》和《居民委員會組織法》的宣傳力度，依托村（居）法律顧問提供專業法律服務，保障村規民約修改完善，在程序上依法公開進行，在內容上符合法治精神，引導村居相關決策、措施、程序等的依法公開和有序推進。二是通過有效指導村居梳理基層治理中的難點、痛點和堵點，通過集中民意、匯聚民智，將相關內容規范融入村規民約，將村規民約打造為村居依法自治的總章程 。同時摒棄傳統村規民約口號式、提倡式的內容形式，形成條文式規范結構，并明確執行主體、明確激勵約束措施，使村規民約真正實現可操作、可執行。三是以村民、居民自治為著力點，通過村規民約的修訂，提升村民、居民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的法治意識和鄉村治理水平，讓村居民們真正行動起來，以自下而上的形式，把群眾的智慧轉變為自我管理、自我服務的制度規范，讓村規民約真正反映老百姓的共同意愿，有效解決老百姓的身邊難題。例如，在區司法局的指導下，金山區亭林鎮金門村形成了由“村規”“組規”“家規”構成的“三級規約”，把訂立《村規民約》《村民自治章程》作為法治建設的先行抓手，嚴格按照“依法推進、村民主體”的原則，以《中華人民共和國村民委員會組織法》等相關法律法規為指導，對村規民約進行科學修訂，使其既體現村民集體意愿，又符合現行法律規定；對村民小組和自然埭的特殊情況、個性問題進一步細化和分類，形成《組規民約》；再細化到每戶人家訂立兼具法治特色的“家規家訓”，由村委會統一制作，將家規家訓固定在每戶大門口的顯眼位置，以規范村居事務法治管理，提升村民自覺守法意識，提高基層治理法治化水平，推動基層法治更深入、更細致、更有效。

二、金山區法治建設服務基層治理精細化的顯著成效

（一）法律服務有效深入基層，打通法治建設“最后一公里”。金山區司法局深化“黨建+法治”聯姻模式，借助全區“1+11+229+X”三級平臺、四級聯動的黨建服務網絡體系，把法治元素、法治隊伍、法律服務滲透到了最基層，扎根到了每一個村（居），下沉到了依法治理體系的神經末梢，將法治送進了街頭巷尾、田邊地頭、樓組樓道，實現了全覆蓋，使群眾享受到了家門口的法律服務，使矛盾糾紛和不穩定因素及早化解于基層，真正打通了司法行政工作服務群眾的“最后一公里”，將“一公里”變為了“零距離”。漕涇司法所借助漕涇鎮所構建的法律服務“1站統領14室延伸54點覆蓋”格局，為基層群眾提供各類法律服務。2018年上半年，人民調解員、律師、法官等在漕涇鎮法律服務站、室、點開展法治講座20多場，配送法律服務手冊、折頁等法律資料25000多份，提供法律咨詢700多次，進村駐點調解糾紛40多次，將法律服務真正送到了群眾的家門口。

在法治化“最后一公里”被打通后，金山區司法局借助全區近千家黨建服務站點，向基層群眾普及法治觀念，弘揚法治精神，培養法治理念，形成法治風尚，使法治信仰浸潤基層，使群眾漸漸養成自覺運用法治思維處理和解決問題的習慣，推動了基層治理的法治化。

（二）村村皆有顧問，事事依法而行。金山區司法局“村村有顧問，事事依法行”工作自2014年試點以來，收到了良好的成效。歷經4年的實踐與深化，村（居）法律顧問工作已在全區全覆蓋，在基層依法治理中發揮了重要作用。村（居）法律顧問正日益成為“七五”普法的宣講員、矛盾糾紛的調解員、依法治理的指導員、調解干部的培訓員、涉法涉訴的代理員。

過去，村居管理不注重法律程序，不注重征求老百姓意見，有時即使是好的政策，也不能得到老百姓的贊同。現在，有了法律顧問，村居干部的法治意識和法治思維明顯提升，村居務管理法治化水平不斷提高。金山區的不少村居凡開展重大實事項目，都由法律顧問事前把關，在重大項目啟動、重大決策實施前，都邀請法律顧問前來研討，加強風險評估。在各類村居治理難題及重大矛盾糾紛處置中，不少村居都積極邀請村（居）法律顧問參與協調處置，妥善解決了矛盾糾紛。2016年冬季，低溫造成金山石化等部分地區老舊小區水管爆裂，引發大量投訴。村（居）法律顧問及時介入，分析案情，就責任認定、處置方法等提供法律建議， 并做好相關居民的普法解釋和權益救濟引導工作，20余起矛盾糾紛得以迅速化解。現在有了村（居）法律顧問，村干部的法治意識增強了，村民的法治理念增強了，百姓依法維權，基層矛盾糾紛更容易解決了。

（三）村規民約進村入戶，法治意識深入人心。村規民約的修訂在基層治理現代化的過程中為基層治理精細化描摹出法治的框架，充分發揮了普法依法治理的職能作用，使村干部與群眾的法律素質和法治意識得到有效提高，形成了法治理念引領、法治方式規范、集體民主決策、依法依規辦事的依法治理新局面，有效推動了基層治理的法治化。村規民約尊重村民的主體地位，從村民中來、到村民中去，在實踐過程中能使村民信服，村委會執行起來也有了底氣，使得各項制度的開展公開、公平、公正，村民辦事一視同仁，村務管理方式實現很大轉變，從原來“書記、主任說了算”變為如今“找誰辦事都一樣”，避免了“書記主任不在就辦不了事”的尷尬局面，提高了村民辦事效率，提升了村民的法治意識。呂巷鎮夾漏村以村民小組為基本單元，成立“村民理事會”，實現村組有人管事、有章理事、有錢辦事，村民自治“有章可循”。有了村規民約的確立，基層治理更有了法治的依據與保障。

通過村規民約的進村入戶，有效推動了基層治理的規范化。過去由于缺乏明確標準，一些村民為了申請村里的困難救助，經常到村委會“一哭二鬧三上吊”，給村委會出難題。村規民約修訂后，明確困難救助的范圍和標準并嚴格執行，使得那些村民沒有借口再來鬧了，而讓真正困難的村民能夠得到及時幫助。村規民約的進村入戶，還有效推動了基層治理的制度化。金山區金門村村規民約中制定了對喪事簡辦給予相關優惠的政策，鼓勵村民破除喪葬陋俗，倡導文明風尚，現在村民基本都能做到喪事簡辦。張堰鎮建農村廣泛建立“民主議事堂”，讓群眾從“旁觀者”變為治理的“討論者”“參與者”“決策者”。有了村規民約的規范，基層治理中的諸多難題都得以有效化解。

三、金山區基層治理法治建設精細化存在的問題及完善措施

經過一段時間的實踐探索，金山區走出了一條以制度建設為基礎、以民主參與為重心、以法治方式為內核的，特點鮮明、群眾認可、成效顯著的精細化基層治理新路子。但同時，也還存在著一些需要進一步完善的問題。比如，基層法律服務的多部門工作銜接還不夠流暢，律師參與基層治理的機制還可以進一步完善，村規民約的修訂尚不夠精細等。

（一）進一步健全基層公共法律服務平臺體系。打造基層法律服務體系，有效發揮“黨建+法治”的模式，靠的不是“單打獨斗”，只有不斷強化和整合各相關部門職能，建立統一協調、良性互動、功能互補、程序銜接、多元高效的基層法律服務體系，才能發揮好黨建的引領作用，更有效地提供“最后一公里”法律服務，從源頭上預防和化解矛盾糾紛，維護社會和諧穩定。根據司法部印發的《關于深入推進公共法律服務平臺建設的指導意見》，以便民利民惠民為目標，以融合發展為核心，形成線上線下一體化公共法律服務平臺，大力推進“一體化”基層法律服務建設，著力搭建與相關職能部門的合作平臺，有效整合各類社會資源，打通工作銜接通道，形成流轉順暢、有效協作的工作合力，拓展完善覆蓋各村居的基層法律服務網絡，不斷適應廣大人民群眾的公共法律服務需求，為群眾提供更加優質便捷、精準普惠的公共法律服務。

（二）進一步完善律師參與基層治理的相關配套機制。進一步規范法律顧問服務機制、完善選聘、考核和退出機制，探索律師“六參與”的工作機制，使律師參與民事糾紛調解、參與疑難復雜矛盾化解、參與村居事務管理、參與信訪日常接待、參與領導下訪接訪、參與政府依法決策，形成隊伍齊全、制度完備、運作流暢的村（居）法律顧問工作體系，把村（居）法律顧問律師隊伍打造成一支專業、高效、有力的基層治理法治保障隊伍。在此過程中，金山區司法局將進一步深化村（居）法律顧問制度，履行律師“六參與”牽頭職責，會同相關責任部門，加快研究制定相應配套制度規定，進一步細化服務標準和監管機制，加快律師資源“開源”步伐，更好落實律師服務各項保障機制，充分發揮律師在推動法治建設維護公平正義、參與社會治理維護社會穩定中的積極作用。

（三）進一步發揮好村規民約在服務基層治理中的突出作用。村規民約修訂要摒棄口號式內容，更加注重精細化治理。在村規民約修訂中要針對具體問題形成條文式規范結構，并明確執行主體、明確激勵約束措施，使村規民約真正實現可操作、可執行，以條文式的形式，明晰權利義務，將村居民的共識進行固化，將基層治理的難題予以制度化解決。建議將村規民約的遵守情況同村級福利掛鉤，還可以積極探索規范代履行制度，以村規民約的形式授權村委會、業委會、物業公司等對一些違反村規民約的行為進行代執行，以解決如消防通道停車堆物、向河道亂拋物、毀綠種菜等行為，增強村規民約的可執行力，走出一條群眾參與有效、精準解決有力、法治保障有序的制度化精細化法治化基層治理新路子。

課題組組長：

陸才華（上海市金山區司法局局長）