深刻認識社區(qū)社會組織發(fā)展的制度條件

社會組織是社會自我管理和自我服務的重要載體。發(fā)展社會組織是創(chuàng)新社會治理的重要內(nèi)容，也是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。黨的十九大以來，在中央“打造共建共治共享的社會治理格局”、“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”等明確方向指引下，全國各地社會組織呈現(xiàn)較快發(fā)展態(tài)勢，尤其是基層培育發(fā)展社區(qū)社會組織的探索與實踐更是層出不窮。然而，由于基層政府發(fā)展社區(qū)社會組織常受治理情境轉變的復雜影響，①相關研究參見：黃曉春、周黎安：《政府治理機制轉型與社會組織發(fā)展》，《中國社會科學》2017年第11期。在政策部門對社區(qū)社會組織成長條件認識不足的情況下，相應的扶持制度往往受短期戰(zhàn)略主導，缺乏長期、系統(tǒng)的制度安排，由此導致了社區(qū)社會組織發(fā)展中的一些深層問題。鑒于此，本文將對現(xiàn)代社會背景下社區(qū)社會組織發(fā)展的條件進行深入梳理，并結合當前的現(xiàn)狀提出相應政策建議。

一、社區(qū)社會組織健康發(fā)展的前提條件

社區(qū)社會組織在現(xiàn)代社會運行中具有政府組織、市場組織所不可替代的功能作用，它可以彌補政府公共服務的不足，滿足人民群眾日益多元的社會服務需求，協(xié)調(diào)社會利益、化解社會矛盾，弘揚慈善與志愿精神，促進人與人之間的互助與和諧等。其優(yōu)點與長處非常明顯，然而發(fā)達國家的社區(qū)社會組織發(fā)展經(jīng)驗表明，這類組織并不像理想模型所描述的那樣——只要政府放開限制，其就會自然而然、健康有活力地成長起來。事實上，社區(qū)社會組織能夠健康發(fā)展、正常發(fā)揮功能作用，是需要一定前提條件作為支撐的。概括而言，如下三大條件非常重要：

1. 緊密嵌入社區(qū)治理體系

在發(fā)達國家，社區(qū)社會組織無論是提供公益性的社會服務，還是參與社會秩序治理，其正常發(fā)揮功能的重要前提是緊密扎根基層社會，在組織網(wǎng)絡、工作內(nèi)容、聲望口碑等方面有效嵌入到基層社區(qū)的日常治理體系。唯有如此，社區(qū)社會組織才能敏銳感受到基層群眾的多元化社會需求，才能夠提供群眾歡迎、契合實際的社會服務，同時能夠最接地氣地反映基層不同人群的訴求和想法，并利用自身融入基層社會的身份發(fā)揮好協(xié)調(diào)社會利益、化解社會矛盾、參與社會治理的功能作用。如：帕特南在解釋意大利不同地區(qū)治理績效時，不僅指出了社會參與的重要性，實際上更強調(diào)了這種社會參與是嵌入于區(qū)域制度化的多元治理網(wǎng)絡中的。在意大利的北方地區(qū)，公共精神、社會資本以及結社活動正是嵌入在中世紀以來形成的城市多元利益表達網(wǎng)絡中才發(fā)揮了推進治理水平的重要作用。②帕特南，羅伯特著，劉波、祝乃娟、張孜異、林挺進、鄭寰譯：《獨自打保齡球：美國社區(qū)的衰落與復興》，北京：北京大學出版社2011年版。這意味著社區(qū)社會組織的發(fā)展必須緊密嵌入基層治理的制度網(wǎng)絡。如果其 “游離”于正式的治理網(wǎng)絡之外，尤其是在重要公共產(chǎn)品配置、秩序調(diào)適中處于無足輕重的位置，其也就很難發(fā)揮治理主體的功能和作用了。

2. 穩(wěn)定的預期和透明的資源供給制度環(huán)境

社區(qū)社會組織之所以能夠發(fā)揮不可替代的功能與作用，一個重要原因在于其服務往往采用更有效率的專業(yè)化方式。保證專業(yè)化的重要前提條件是社會組織有穩(wěn)定的發(fā)展預期，而這又取決于其所處的資源供給環(huán)境是否透明。一般來說，透明的資源供給環(huán)境可以幫助社會組織形成長期發(fā)展戰(zhàn)略，因而在某些方面聚焦主業(yè)，形成穩(wěn)定的專業(yè)化發(fā)展機制。但透明度低的資源供給環(huán)境則會導致社會組織缺乏穩(wěn)定預期，以短期工具主義的策略來開展活動，此時它們往往會圍繞資源獲取而頻繁切換組織發(fā)展策略，這顯然無助于其專業(yè)化和社會服務精神的發(fā)展。長期以來，實務部門在討論社會組織發(fā)展時，穩(wěn)定的預期和透明的資源供給環(huán)境這一對前提條件常被忽略，由此導致了當前基層政府購買社會組織服務時的一些深層問題。③管兵、夏瑛：《政府購買服務的制度選擇及治理效果：項目制、單位制、混合制》，《管理世界》2016年第8期。

3. 有效的公共性構建

社會組織要成為社區(qū)多元治理主體的重要構成部分，就必須保持較高的公共性水平。在這里，公共性簡單來說指的就是人們從私人領域中走出來，就共同關注的問題開展討論和行動，由此實現(xiàn)私人向公眾的轉化。從人類社會現(xiàn)代化轉型的歷史進程來看，公共性生產(chǎn)的過程就是個體基于理性精神參與公共活動，維護公共利益和價值取向的過程。若無公共性的持續(xù)生產(chǎn)，任何社會都不太可能有實質(zhì)性的社會協(xié)同與公眾參與，社會活力也將面臨“無源之水”之境地。④李友梅、肖瑛、黃曉春：《當代中國社會建設的公共性困境及其超越》，《中國社會科學》2012年第4期。從這個角度來說，公共性的形成意味著個體與公共責任之間形成了某種和諧的交集，唯有在此基礎上，社區(qū)社會組織才能超越自利和互利邏輯，成為社區(qū)公共福祉的重要推進者。而現(xiàn)代社區(qū)公共性的建構是一個較為復雜的系統(tǒng)工程，涉及到公共部門對社會領域的賦權和賦權后的秩序維護等深層問題：前一問題如果不解決，公共性就缺乏穩(wěn)定的依托；而后一問題缺乏保障則會導致公共問題協(xié)商與討論中失序的風險。

概括來看，上述梳理把我們對現(xiàn)代社區(qū)社會組織發(fā)展條件的理解帶到了一種更為多維的寬廣視域之中。與傳統(tǒng)研究不同，本文認為理解當代中國社區(qū)社會組織健康發(fā)展的條件不能僅局限于登記、年檢等表層管理制度和資源供給結構，更涉及到社區(qū)治理網(wǎng)完善、購買服務制度優(yōu)化以及社區(qū)公共性構建等多個治理轉型領域的協(xié)同性改革。

二、當前社區(qū)社會組織發(fā)展中存在的深層問題

近年來，在中央下決心向市場、向企業(yè)、向社會組織和中介機構放權的政策指引下，全國各地積極引導社會組織健康有序發(fā)展，社區(qū)社會組織整體發(fā)展勢頭良好。但由于社區(qū)社會組織發(fā)展主要由基層政府主導，一些地區(qū)在市、區(qū)層次缺乏社區(qū)社會組織發(fā)展的頂層設計，上文提到的制度條件也常處于缺位狀態(tài)，因此社區(qū)社會組織發(fā)展中也遇到了一些深層問題，突出表現(xiàn)為：

社會組織與基層社區(qū)公共性空間脫節(jié)的現(xiàn)象較明顯。黨的十九大報告等文件強調(diào)通過社區(qū)自治和共治自下而上提出公共問題和形成議題。但實際操作中，基層政府和職能部門常根據(jù)自己的工作判斷甚至“慣性”來設置購買社會組織服務外包事項。由于許多服務購買部門用的是自有業(yè)務經(jīng)費，其在購買服務時并不需要經(jīng)過公共討論環(huán)節(jié)，服務供應者也主要是對項目發(fā)包部門負責，由此導致了寶貴的公共資金使用與公眾參與相脫節(jié)。其后果是承接服務的社區(qū)社會組織與基層社區(qū)的公共性空間脫節(jié)，公共服務外包并未帶來公眾滿意度的顯著提升，且公共資金使用效率偏低。我們在研究中發(fā)現(xiàn)，近年來一些地區(qū)遇到了承接服務項目的社會組織“落地難”問題，其實質(zhì)就是因為這些服務項目“懸浮”于社區(qū)實際需要之上，社會組織的公共性水平也就難以提升了。

社區(qū)社會組織缺乏穩(wěn)定發(fā)展預期。近年來，隨著政府職能專業(yè)進程不斷推進，各地普遍都以購買社會組織服務等方式來推動社區(qū)社會組織發(fā)展。在這一政策領域，許多地區(qū)都缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)，因此公共服務外包市場存在較強的“權宜性”和“碎片化”特征。所謂“權宜性”指的是：許多政府發(fā)包方并無購買服務的長期規(guī)劃，而是“一事一議”式的臨時性購買服務，這導致各類社區(qū)社會組織無法對公共服務外包形成長遠預期。所謂“碎片化”指的是：各職能部門、基層政府都以己為中心購買服務，但不同部門、不同轄區(qū)的政府間缺乏協(xié)調(diào)與制度整合，由此導致了制度生產(chǎn)的碎片化。在此背景下，一些社會組織很容易形成短期功利主義的發(fā)展路徑，突出表現(xiàn)為社會組織四處“攬項目”，不顧自己的組織能力和專業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略而“四處出擊”，結果雖然獲得了不少資助，但組織的專業(yè)化能力進步有限。近年來，國內(nèi)一些超常規(guī)發(fā)展且覆蓋較大地域范圍的社區(qū)社會組織就呈現(xiàn)出了這種特征。

屬地保護與社區(qū)社會組織的規(guī)模化發(fā)展難題。由于當前街、鎮(zhèn)一級政府不僅承擔著公共服務體系優(yōu)化的責任，同時還是培育、孵化社區(qū)社會組織的責任主體，因此其大多樂意購買自己孵化出的社會組織服務，由此導致當前政府購買社會組織服務的外包市場呈現(xiàn)出顯著的屬地分割特征。“社會治理動態(tài)監(jiān)測平臺及深度觀察點網(wǎng)絡建設”項目調(diào)查表明，85.56%的社會組織僅在本街道/鎮(zhèn)范圍內(nèi)提供服務。在屬地保護機制的作用下，地處經(jīng)濟社會發(fā)展前沿地區(qū)的不少街鎮(zhèn)層次基層政府已經(jīng)在養(yǎng)老服務、助殘服務等領域出現(xiàn)“小而全”的社區(qū)社會組織發(fā)展格局，即每個屬地政府都在轄區(qū)內(nèi)發(fā)展相應的社區(qū)社會組織，但社會組織跨行政轄區(qū)承接項目則會遇到許多困難，這導致大量社區(qū)社會組織僅服務于所在行政轄區(qū)內(nèi)的公共事務，普遍處于較小規(guī)模。由于適度競爭機制的缺失，公共服務外包中的定價、質(zhì)量控制等機制實際上也很難建立。

上述現(xiàn)象的出現(xiàn)表明，如果社區(qū)社會組織發(fā)展賴以依存的重要制度條件缺失，那么即使各級政府不斷加大扶持和投入力度，社區(qū)社會組織發(fā)展仍會遇到一些悖論性的問題，如：組織數(shù)量日趨擴大，但活力不足；拿的項目日漸增多，但專業(yè)化社會服務能力提升緩慢；承接的政府轉移事務快速增長，但社會屬性和公共性卻并未同步提升。

三、改革思路

基于上述研判，本文認為，當前必須在頂層設計的層面解決兩個基本問題：一是如何科學地為社區(qū)社會組織發(fā)揮活力塑造可持續(xù)的社會條件與制度環(huán)境；二是如何形成有抓手、可以實質(zhì)性運作的社會組織引導與監(jiān)管體系，使其規(guī)范運作，更好地服務于社會治理。對此，提出以下政策建議：

1. 為社區(qū)社會組織融入社區(qū)治理體系提供切實可行的制度支持

社會組織融入基層社區(qū)治理體系既能提升其服務社會能力，也可以為政府有效引導社會力量提供重要抓手。建議：（1）深化推動“三社聯(lián)動”專項治理創(chuàng)新活動。由民政部等職能部門結合社區(qū)協(xié)商民主、基層群眾自治制度的頂層設計，鼓勵、推動社會組織融入社區(qū)治理體系，探索居委會、基層黨組織骨干主動融入社會組織的新做法，為社會組織參與基層民主協(xié)商提供制度化平臺。（2）拓展城市社區(qū)黨建的社會化運行機制。鼓勵街鎮(zhèn)、社區(qū)黨組織通過塑造社區(qū)公共空間，引導公共資源流向，吸引社會組織圍繞社區(qū)治理有序開展活動；強化基層黨建服務中心等黨建類專業(yè)機構對社區(qū)社會組織的引導、服務功能。（3）適時發(fā)展社區(qū)基金（會）。通過其引導社會組織在基層公共服務的“短板”和需要長期關注的社區(qū)治理領域開展可持續(xù)的服務活動。

2. 優(yōu)化現(xiàn)有政府購買社會組織服務的制度體系

進一步推進公共服務市場體系的規(guī)范化建設：（1）逐步推動部門主導的購買模式向整體規(guī)劃購買模式轉變。建議由財政部、民政部、工商總局等職能部門出臺進一步的指導文件，強調(diào)購買服務活動要引入社會需求評估環(huán)節(jié)；購買服務信息需要在市、區(qū)層次統(tǒng)一、透明發(fā)布，鼓勵社區(qū)社會組織以適度競爭方式承接服務；市級層面要形成總體評估機制，避免反復購買等現(xiàn)象；購買服務績效評估需引入自下而上評估機制和第三方評價。（2）形成公共服務外包的長期戰(zhàn)略規(guī)劃。由發(fā)改委等部門牽頭，在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、社區(qū)服務等需要社區(qū)社會組織長期投入、發(fā)展專業(yè)力量的領域，形成長期購買服務戰(zhàn)略和購買指南，引導更多社會力量在這些領域長期發(fā)展。

3. 建立聯(lián)合監(jiān)管體系

當前越來越多的政府部門、基金會、企業(yè)都開始為社區(qū)社會組織發(fā)展提供資源。資源結構與流向的復雜化意味著必須探索形成由民政部門牽頭，聯(lián)合財政、審計、稅務和銀行金融機構共同構筑的聯(lián)合監(jiān)管體系。尤其是：（1）依托信息化技術實現(xiàn)動態(tài)流程管理。實時呈現(xiàn)出不同社區(qū)社會組織承接的項目及其執(zhí)行狀況，及時對社會組織運行中的不規(guī)范現(xiàn)象進行預警和干預，變事后監(jiān)管為事中監(jiān)管。（2）建立社區(qū)社會組織信用評估體系。通過制訂《社會組織信用評級體系》并將其與購買服務數(shù)據(jù)庫對接等方法，實現(xiàn)對社區(qū)社會組織行為的長效化管理。

總體而言，本文強調(diào)當前我們對社區(qū)社會組織發(fā)展條件的思考必須置于一種總體性的理論視角之中。這理論視角要求研究者和政策部門將社區(qū)社會組織發(fā)展置于一種系統(tǒng)制度環(huán)境之中，并充分注意到其與社區(qū)治理領域諸多改革之間的協(xié)同性。比如：要使社會組織發(fā)展與基層社會公共性構建同步進行，就必須進一步推動基層民主的體制、機制創(chuàng)新，使自下而上的公共討論與政府決策密切互動。與此同時，推動社會組織超越“服務之手”的角色，使其融入基層自治和協(xié)商民主的制度網(wǎng)絡，成為實質(zhì)性的地方治理多元主體之一。要塑造一種透明、適度競爭的公共服務外包市場，促使社會組織不斷提升組織能力，就必須得到政府職能轉變改革的有效呼應。這種思考將超越傳統(tǒng)的“就社會組織而討論社會組織”的研究視域，也將進一步提升相應公共政策設計的科學性和有效性。