績效審計下的PPP項目V FM未實現風險防控

蔣曼蒂，徐安菲，李碧琳，張力，張巖威

（南京審計大學，南京 211815）

1 PPP項目簡介

PPP項目又稱政府和社會資本合作項目，是政府與社會資本之間建立的提供公共產品或服務的全過程合作關系。此合作方式自國外開始，近幾年發展迅速，從國外的英國賽文河第二大橋項目、英法海底隧道等PPP項目的成功實踐，到引進國內的北京地鐵4號線項目取得成功，PPP項目逐漸成為一種公共設施建設的潮流方式[1]。

2 PPP項目風險

然而，這種公私合作模式在解決了政府的資金問題背后的同時，存在著各種各樣的風險，從國際上所有失敗的PPP案例來看，政府回購、轉移管理及人事、廢除許可、取消合同、限于困境以及未實現VFM這六種結果成為大部分PPP項目最終的歸宿。而未實現VFM這一結果，雖然這一部分項目沒有終止，也沒有被回購，但是采用PPP模式而帶來的附加價值沒有達到，更進一步是納稅人承擔了損失，出現通行費用上漲，交通擁擠等狀況。在建中的南京地鐵五號線則是由上海綠地集團與南京地鐵集團組成的聯合體負責，采用PPP模式進行建造。如果從審計的視角來看，采用績效審計的方式進行監管，可以在一定程度上防控出現的南京地鐵5號線VFM未實現風險[2]。

3 定量分析下使用績效審計防控VFM未實現風險

從定量分析角度，南京地鐵5號線的總投資約200億元，注冊資本為58.84億元，其中綠地集團擬出資52.87億元，占比89.85%；綠地集團子公司上海綠地建設（集團）有限公司擬出資400萬元，占比0.07%；南京地鐵集團有限公司計劃投資5.88億元，占比10%；隧道工程擬出資500萬元，占比0.08%。注冊資本約占投資總額的30%。據悉，該項目合作期限為18年，建設期為7年，試運行期為1年，目前社會資本撤回期尚未確定，預計為10年。

①PSC值：南京地鐵5號線于2015年開工建設，自2022年開始啟用。建設期為7年，運營期為11年。建造期的資本成本包括項目總投資200億元，假設建設期內每年的建造進度不變，折現率為4.5%，通貨膨脹率為1.5%。假設財務費用為160億元，建設成本現值約為230.06億元。經營期限為11年。仍然參考北京地鐵4號線的數據，年平均運營維護成本約為6.7億元。而運營收入主要為票務收入和商業經營收入，默認為商業經營收入是總收入的20%，南京地鐵是按照路程數量來計費的，10公里以內的部分，是起步價2元；10～6公里，單程票價3元；16～22公里，單程票價4元；22～30公里，單程票價5元；30～38公里，單程票價6元；38～48公里，單程票價7元；48～58公里，單程票價8元；58-70公里，單程票價9元；70公里以上每1元可乘坐14公里。5號線全長37.4 km，假設坐5號線的人平均每個人大約15 km，而作為換乘之王，根據客流預測結果，地鐵5號線初期、近期、遠期日均客運量分別為64.3、89.7、121.4萬人次，平均人流量按91.8萬人次計算，所以10年運營期內經營收入約為20.1億元，所以基礎 PSC值為230.06-20.1=209.96億元。

②凈轉移風險：作為基礎設施項目，有可能會產生成本超出預期，或者工期超出預期的風險，再或者運營期間會出現各種各樣的問題。由于項目建造和運營過程中的風險是客觀存在但無法預測的，所以根據概率分布進行蒙特卡洛模擬。然后添加每個風險凈現值的預測。

③全生命周期成本：LCC成本一般表現為公共部門參與PPP項目的初期投入的形式，包括合同的報價與合同的訂立。在南京地鐵5號線項目中，南京市政府在合同初期投入約5億元。所以按照估測與計算出來的值，南京地鐵5號線按照定量評估所得到的PSC的值大約為209.96億元，進一步估算得到地鐵5號線PPP項目的定量VFM(PSC-LCC)均值以及物有所值的比率約為204.96億元大于0。經過我們進行粗略的計算后，可以得出南京地鐵5號線PPP項目滿足定量上實現VFM的要求。

4 定性分析下使用績效審計防控VFM未實現風險

從定性分析角度，采用績效審計的方式可以有效防控出現VFM未實現的風險：

①從經濟性（Economy）角度來看，可以將審計對象選做組成建設地鐵5號線聯合體——綠地控股集團有限公司與上海隧道工程有限公司。重點審計該聯合體在建設5號線的周期內，能否產生穩定的現金流，具備相應的融資能力，資金流出的情況，財務資本管理合規性，能否滿足建設地鐵5號線的要求，不會出現資金流斷裂的情況。以及建成通車后票價定價是否合理，資金的流入合理性，地鐵維護資金的投放情況。②從效率性（Efficiency）角度來看，將審計對象作為聯合體。重點審計建設工程中是否存在規范的PPP合約格式，例如采購程序，特許協議，以及管理過程中的行政環境，建設時間的合理性。同時，5號線全線會穿行經過明城墻、朝天宮等地，地鐵集團在施工過程中確保文物建筑的安全，對技術有了更高的要求。建設過程中的拆遷，有出現暴力拆遷，毀壞政府形象的惡劣事件的風險。③從有效性（Effectiveness）角度來看，重點將審計對象放在建成后的南京地鐵五號線上。南京地鐵的建設一向滿足人性化，南京地鐵五號線能否達到甚至超過南京地鐵之前的標準，同樣采取地鐵消音，盲道設計，下雨天防漏水等設計。安全措施是否到位，會不會出現人流擁擠，踩踏事件等情況都是我們需要審計的內容。

5 PPP項目績效審計指標

針對于不同階段的情況，根據財政部最新發布的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》，應該對此次項目采取不同的PPP項目績效審計指標。

VFM未實現風險可能使得百姓不再相信社會資本操作下的公共設施，即政府資金問題得到解決卻失信于群眾。采用績效審計的方法，從項目識別階段的定量分析，到準備階段，建設階段，移交的定性分析，選取準確的審計對象，抓住審計重點和內容，方能實現VFM物有所值的PPP項目目標。