從都柏林規則看歐洲共同庇護制度

雒景瑜

（北京語言大學，北京100083）

1 都柏林規則的淵源與發展

處理歐洲難民問題的共同規則起源于一次首腦會議。1999年，歐洲各國首腦齊聚坦佩雷首腦峰會。在會上，各成員國同意建立一個“共同的歐盟難民與移民政策”①，這將是一個基于人權的且無排除性適用《日內瓦公約》的歐洲共同避難制度，它包含“共同的歐洲難民制度”以及“對第三國國民的公正對待”等內容。2003年到2005年，歐盟陸續出臺了四個關鍵指令和兩個關鍵條例，這被認為基本上實現了歐盟在共同對待難民問題上的制度建設以及在避難問題上最低程度的協調化。2007年，《里斯本條約》第78條為歐盟避難制度一體化進一步提供了法律基礎，此舉為歐盟法院在避難事務的相關問題上進行司法審查提供了法律依據。2011年到2013年間，歐盟對四指令與二條例進行了修訂，進一步完善了歐洲難民制度的不足。

“第一入境國”和“安全第三國”原則，是“都柏林規則”的基石，其實它們早在申根體系中就已有雛形。1985年的《申根協定》和1990年的《申根公約》，一方面使歐盟內公民的無邊界自由通行成為可能，另一方面又具有對條約外國家的人員（特別是難民）流動的監督和控制功能。依據申根體系，難民只能在某個特定的申根國家提出庇護申請，且選擇庇護的國家必須是首個到達的歐洲國家。之后，申根國家補充簽訂的《實施1985年申根協定的公約》（又稱《申根公約》）第30條規定，穿越其外部邊境進入其他締約國境內的締約國須承擔對庇護申請的審查責任。這里的條款，與后來的“第一入境國”（the country of first arrival）原則具有幾乎相同的含義。另外，《申根公約》還規定，負有審查責任的締約國有義務尋求庇護者，并且在劃分了審查責任的情況下，它還為締約國創設了“移送”難民的權利。這項權利后來演變為“安全第三國”（safe third country）原則。

2 “第一入境國”原則和“安全第三國”原則的內涵

“第一入境國”原則是指“如果有證據證明第三國國民非法跨越國境進入某一成員國，則該成員國應當負責審查避難申請，這種審查責任在申請人非法入境12個月之后失效。在無法證明哪個成員國應當對申請人非法入境負責的情況下，如果申請人在某一成員國生活了五個月以上，則該成員國應當負責審查避難申請。如果申請人在多個成員國都停留五個月以上，則其最近生活的成員國應當負責審查避難申請。”

這一原則可以有效地避免難民再次轉移，進而保證了歐洲庇護制度得以高效運轉，但是“第一入境國”帶來的難民負擔分配不均的問題，因為大多數難民都是橫跨地中海涌入意大利、希臘、西班牙等國家，導致歐洲南部國家的邊境管控承受著巨大的壓力。另外，這條規定還意味著，如果難民在選擇入境地點時稍微疏忽，或者幫助他們偷渡的獵頭由于意外情況將難民放在計劃外的港口，那么他們尋求庇護的旅程很可能斷送在某個歐洲國家的監獄中。

《都柏林條例》是正式確認“安全第三國”原則的第一個法律文件。此原則是指凡遵守“不推回”（non-refoulement）原則的歐盟成員國，對第三國國民而言都是安全國家。具體來看，根據《庇護程序指令》(2013年修訂版)第3章第38條第1款，如果成員國當局認為申請者在第三國能夠享受到的待遇能遵循下列原則時，該第三國一般意義上可以被認定為安全第三國：①考慮國籍、種族、宗教、隸屬的社會團體以及持有特定政治意見等因素，庇護尋求者的生命和自由不受威脅；②該國內沒有《資格指令》（2011年修訂版）所定義的具有嚴重危害的風險；③尊重并且實行與《關于難民地位的公約》相一致的不退回原則；④不得違反國際法中有關禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇的公約，并因此將申請人遣送出境；⑤存在難民地位申請的可能性，并且如果難民地位得到確認，獲得1951年聯合國《關于難民地位的公約》內所規定的權利。

以上條款將會直接導致難民的庇護申請因為失去可受理性而被駁回，也就是說，如果目的地國政府（難民遞交了庇護申請的國家）事先列出一個他們認為“安全”的國家清單，一旦庇護申請者在到達目的地國之前途經該名單上的任一國家，目的地國的難民官員一般都會直接拒絕此類難民的庇護申請，實際情況也正是如此。并且，名單制定的隨意性也比較大，“安全第三國”名單可由成員國單方面做出，也可以是成員國與該第三國簽訂的雙邊協定，這些名單的內容大致包括“重新接納協議”或分攤庇護申請受理責任。例如，2016年3月20日，歐盟與土耳其就難民問題基于“安全第三國”原則達成的協議正式實施。經過了24小時的準備后，土耳其就以“安全第三國”的身份，對由土耳其前往歐洲的偷渡行為進行控制，此外，土耳其當局規定所有在3月20日凌晨0時以后通過土耳其邊境偷渡到希臘的人員必須無條件立刻返回土耳其；所有難民必須在緊接著的一周內提交身份審查申請，那些滿足避難條件的敘利亞難民將被暫時安置在希臘以等候下一步處理，而其余不提交申請的或者經審核后不具備戰爭避難條件的難民(主要來源是阿富汗和伊拉克)將由歐盟直接移送到土耳其。

3 與國際難民法的關系

《關于難民地位的公約》（1951）和《關于難民地位的議定書》（1967）都強調了不退回原則（Non-Refoulement Principle）在難民救濟方面的重要性，為了不公然違反國際法規則同時也起到疏散難民的目的，歐盟創造性地提出了“安全第三國”的想法。

然而，從總體上看，都柏林規則的兩項基本原則都與國際難民法發生了不同程度的抵觸。這種沖突主要表現在兩個方面。

首先是難民權利的整體性遭到曲解。都柏林規則的制定者傾向于從限制難民權利的角度對國際法進行闡釋，對于一些在《日內瓦公約》內未明文規定的派生權利持否定態度。這對《維也納條約法公約》之中“善意解釋”構成了挑戰。事實上，都柏林規則最終被歐盟立法采納，是成員國之間曠日持久的談判后妥協的結果。難民問題是一個非常棘手的問題，一方面涉及到民族融入過程中的認同，另一方面也涉及到難民公民權利的給予與本國國民之間的關系，處理不好這兩大方面，會對社會造成沖擊。因此，這也是各個國家對難民持保留態度的極其重要的原因。

其次是難民選擇庇護國家的權力被剝奪。都柏林規則只允許難民向第一入境國申索其公約權力，這使得難民在庇護國家的認定問題上完全失去了話語權。難民只能向某個歐盟成員國提交庇護申請，他們做的只有服從。但是難民自主的選擇權利是得到國際人權法充分理解與支持的，《世界人權宣言》第14條規定“人人有權在其他國家尋求和享受庇護以避免迫害”。如果采用保障難民基本權利和自由的最廣泛的定義來解釋，所謂“其他國家”應當是指能向難民提供庇護的世界上的所有國家。此外，聯合國難民署不接受“安全第三國”名單，因為這個由不同國家各自制定出的名單，其可信度堪憂；難民署強調難民地位的審查應當逐案逐辦，而不是將從普遍意義上訂立的標準簡單重復地運用到所有庇護國之中。

4 結語

總的來看，都柏林規則所確立的以“第一入境國”為代表的庇護申請的責任劃分機制本身是好的，它厘清了歐洲各國的責任，減輕了部分歐盟成員國的壓力使這些國家的庇護體系免于崩潰，責任劃定也更有利于國際組織和國際社會的有效監督。但是實際情況是，這種責任的劃分被用于推卸責任。一些學者還認為“安全第三國”就是歐洲難民的“泄洪渠”。另外，都柏林規則對國際難民法精神的違背和對難民部分人權的忽視，仍是需要解決的問題。特別是在目前歐洲各國極右勢力抬頭、疑歐思潮和保護主義甚囂塵上的背景下，建立一個真正可以在各成員國之間進行責任均衡分配的、有實際拘束力的機制似乎遙遙無期。

【注釋】

①坦佩雷首腦峰會的決議全文，參見http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_en.htm，2017年12月18日最后一次訪問。