基于PPP模式下河北省農村生活垃圾處理方式研究
——以石家莊市藁城區為例

蘇娟，何子鈺，張佳豪

（河北農業大學，河北 保定 071000）

1 引言

黨的十九大提出了鄉村振興戰略，明確指出了要開展農村人居環境整治行動，其中農村生活垃圾是改善農村人居環境的重要一環。當前河北省農村生活垃圾呈現數量快速增長，種類多樣化的態勢，其不僅危害村民的身體健康，也在一定程度上阻礙了鄉村振興戰略的實施進程。本文以河北省石家莊市藁城區為例，通過對當地實施的PPP模式下農村生活垃圾處理進行分析，以期探討得出更完善的垃圾處理方式，一方面使PPP模式更好地與農村生活垃圾處理融合，另一方面為改善農村生活環境，建設社會主義美麗新農村貢獻力量。

2 研究背景

2.1 我國政府高度重視農村生活垃圾處理問題

據中國城市環境衛生協會統計，我國每年產生近10億噸垃圾，其中生活垃圾產生量約4億噸。我省農村生活垃圾產量多，種類多樣，處理方式亟待改進，農村生活垃圾處理問題急需解決。2018年2月5日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《農村人居環境三年整治方案》。同年9月中共河北省省委辦公廳、省政府辦公廳印發《河北省城鄉生活垃圾處理設施三年行動計劃（2018-2020年）》，提出加快生活垃圾處理設施建設與改造，到2020年基本實現生活垃圾處理設施全覆蓋，平原地區基本實現生活垃圾應燒盡，山區基本實現生活垃圾無害化處理。

2.2 PPP模式在我國基礎設計建設方面取得成效

PPP模式是指政府與私人組織之間，以伙伴式的合作關系來建設某種基礎設施項目，或者提供某種公共物品和服務，使最終成效達到比預期單獨行動更為有利的結果。PPP模式起源于20世紀90年代的英國，此后很多西方國家在醫院、學校、道路等公益性和非公益性公共基礎設施建設領域取得了成功并且逐漸發展成熟。2014年我國正式成立了財政部政府與社會資本合作（PPP）中心，在基礎設施及公共服務領域大力推廣運用PPP模式，主要負責制度建設、機構能力、政策扶持、項目示范等方面的工作。自其成立以來PPP模式在我國交通運輸、水利建設、生態保護和環境建設等基礎設施建設方面的運用取得了較好的成效。在農村生活垃圾處理中引入PPP模式，私營部門參與到公共項目中，可以與政府優勢互補，私營部門來發揮資金籌措和管理運營方面的優勢，雙方達成兼顧運行效率和公平、互利共贏、優勢互補的伙伴關系，可以共同促使垃圾處理效率的提高。

3 藁城區PPP模式下農村生活垃圾處理現狀

2016年2月，藁城區人民政府開始引進PPP模式對農村生活垃圾進行整治，先后以招投標的方式與三家環衛公司合作。以下通過項目中不同方面的總結和分析展現藁城區在PPP模式下農村生活垃圾處理方式的現狀。

3.1 融資環節——公開招投標，選擇合作伙伴

在項目的籌備期中，藁城區人民政府通過第三方測算公司完成垃圾桶投放數量、保潔員人員總數、裝桶工人員總數、垃圾清運車工作次數的測算，據此制定出藁城區農村生活垃圾處理的標準和項目預算，且以此為條件進行公開招投標，選擇合作伙伴即環衛公司，最終達成政府和社會資本合作伙伴關系。合作關系達成后項目開展融資工作，環衛公司和政府根據自身特點和優勢共同出資，具體方面有人員費用、車輛及運營費用和設施設備費用組成的基礎成本，財務費用和辦公成本組成的管理費用以及項目需要繳納的稅費。

3.2 運營及監管環節——第三方審計介入

在項目運轉期間，因為清潔公司在商業運作和環衛服務項目中更有經驗和技巧，所以在垃圾處理項目中，設計、建造、運營、維護和管理方面全面交由企業負責，即垃圾桶的投放、保潔員的日常工作、垃圾清運車的作業以及道路清掃車等日常工作由清潔公司負責，其中工作標準須達到政府要求[1]。如果實際情況發生改變，例如垃圾桶數量需要增多，垃圾清運車需要增加清運次數，清潔公司和政府則更新項目合同，保證農村垃圾處理工作高效運行。

項目的監管環節由執法大隊完成。監督清潔公司是否達到政府的量化要求，檢查項目完成質量，未達標部分按照評分準則相應扣除政府承擔給公司的費用。如果環衛公司項目完成情況與政府規定的標準相差懸殊，政府有權與環衛公司解除合同；如果環衛公司上報項目虧損，政府可以申請第三方介入審計評查。

3.3 利潤分成——互利互惠原則

在利潤分成中，公司和政府達到了互利互惠的狀態。公司獲得的利潤為項目基礎成本的利潤百分點提成，設備年折舊費，項目運營服務費。在獲得經濟利益的同時，公司作為農村生活垃圾處理的項目中的實際建設者、運營者、管理者，在垃圾處理促進農村人居改善的進程中提升了公司的社會責任感。對整個社會而言，PPP模式整合了社會力量，不僅在公共產品服務項目中融入了社會資本，更讓在管理、商業運營、技術層面領先的私營部門加入生態環境改善、美麗鄉村建設當中。

在政府層面，PPP模式較之傳統的公共服務領域中的政府購買、政府全程負責的模式為政府帶來了“隱形的經濟和社會效益”。在項目所有權、項目管理以及相關輔助服務的交付等日常工作中，政府完成了一定程度上的角色轉變，節省了一定的人力、物力和財力，提高了在農村生活垃圾處理工作中各項基本職責的完成效率和質量。與此同時，在社會效益層面，對比之前的農村生活垃圾處理情況，一是政府宏觀政策導向為垃圾處理工作提供了大力支持，二是和社會資本的伙伴關系使政府揚長避短，充分發揮了政府的優勢，從而獲得了農村人居環境逐步得到改善、美麗鄉村建設工作逐步深入的社會效益，高效優質地為人民服務。

3.4 風險承擔——規避各方風險

基礎設施的投資高且具有沉沒性，面向未來投資的不確定性同樣構成危險，農村生活垃圾作為公共服務也具有這樣的特點。而在PPP下，政府對環衛公司做出的承諾和擔保，公司對風險識別和控制技術的研究和應用的豐富經驗以及相對成熟的風險管理體系，降低了公共服務項目原本的高運營費用和高維護費用的風險，也降低了公司可能因為收益與成本的不平衡產生的財務風險，從而提高項目的商業生存能力，提高項目的成功率，政府和公司的伙伴關系在風險承擔方面優勢稟賦，帶來了規避一些投融資風險、技術風險和項目建設風險的優勢。

4 藁城區PPP模式下生活垃圾處理取得的成效和現存問題

4.1 成效

4.1.1 民眾參與度提高

PPP模式實施以來，藁城區民眾的環保意識在逐步加強，民眾對PPP模式的接受程度和滿意度較高。由幾年前粗放式的堆放垃圾到實施PPP模式初期損壞垃圾桶，在垃圾桶旁堆放垃圾、垃圾桶內焚燒垃圾；再到現在村民會自覺的保護垃圾桶，主動清理垃圾桶旁堆放的垃圾。民眾對自家垃圾的處置方式和對待垃圾桶的態度都顯示出環保意識的增強。隨著模式的逐步實施，村里的環境更好了，民眾對PPP模式的認可度也普遍提高，垃圾堆放方式也有了明顯的改觀，積極配合區政府、村委會對PPP模式的落實和推進。

4.1.2 融資渠道多元化

傳統公共服務建設的運營模式下，政府單方面財政投入大，并且如果只依靠政府單方面投入建設，很容易造成在項目投資分析中高估了收益卻低估了成本的情況出現，往往導致項目實施由于后期投資不到位而難以為繼。而將PPP模式用于垃圾處理項目，整合了社會資本，使融資渠道多元化，資本投資更加具有活力，減輕了政府財政壓力，促成了項目的開展與實施。

4.1.3 處理效率大幅提升

在實施PPP模式前，農村生活垃圾處理方式現簡單粗放、效率低下的特點。我省部分農村只指定了露天垃圾投放點，垃圾幾天才統一清運一次，并且垃圾的處理方式也只是簡單地粗放填埋，這就造成垃圾處理效率低下，污染環境的后果。在PPP模式下的農村生活垃圾處理中，垃圾桶按戶放置，村民就近投放自家垃圾，保潔員按時清掃路面，垃圾收運車每日一清，將垃圾運送到制定的垃圾處理廠，使生活垃圾得到了及時有效的處理，垃圾整治工作的效率大大提高。

4.1.4 村容村貌得到改善

藁城區絕大多數農村都完善了垃圾清運和處理的配套設施，相較之前雜亂無章地粗放式堆放垃圾，環境整體呈現臟亂差，現在的村容村貌更為整潔干凈，有了大大的改觀，加快了美麗鄉村的建設。

4.2 現存問題

4.2.1 融資渠道相對單一，分攤負擔較重

農村生活垃圾處理的資金來源大多依靠政府財政撥款，村民本身和其他社會力量沒有充分參與其中，村民作為垃圾處理的受益者不愿出資，缺乏自籌資金。并且在這種PPP模式下，市場化理念不夠強，沒有更大程度地利用社會資本，使得藁城區政府單方面資金負擔較重，企業承擔風險率也較高。

4.2.2 風險分擔機制不夠完善

當前政府和環衛公司的風險承擔比較重。農村垃圾處理工程量大且情勢復雜，資本需求量高。這就導致垃圾處理項目的風險率較高，而政府和公司在風險分擔體制機制方面做得不夠完善，使得分擔風險的負擔較重。

4.2.3 未進行垃圾分類

部分村民環保意識相對落后，自覺進行垃圾分類的意識不到位，隨意傾倒垃圾。另外環衛公司沒有將垃圾在投放、清理收運和最終處置三個環節上進行嚴格分類。要想真正做到農村垃圾的科學處置，必須嚴格把控生活垃圾、農業垃圾和建筑垃圾在每一環節上的分類停運，統一粗放收集清運只會造成垃圾清理效率和利用率低的后果。

4.2.4 缺乏專業人才

對于很多政府來講，PPP模式作為一個新鮮事物，缺乏相應的專業人才和項目實施經驗，由于經驗不足導致監管部門分散，能力不足，力度不夠。

5 完善河北省農村生活垃圾處理的對策建議

農村生活垃圾處理需要政府、企業和民眾共同參與，才能提高效率，使政策和處理模式落地生根，真正地造福人民造福生態環境。

5.1 拓寬融資渠道

整合社會力量，采用激勵機制，使激勵機制作為輔助方式鼓勵社會資本參與項目。政府可以完善相關政策制度，提供政策上的支持或稅收方面的優惠，吸引社會各界力量加入，比如鄉鎮企業，村里富裕家庭以及其他社會各界力量等等，使融資渠道多元化。

5.2 完善風險分擔機制

PPP模式在農村生活垃圾整治項目中的風險因素比較復雜，合理分擔風險是保障PPP模式順利進行的重要前提。因此需要制定更為完善的風險分擔機制，尋找風險分擔的合理邊界，發揮項目參與者的稟賦優勢，合理匹配風險與收益。政府健全績效考核機制，做到項目實行全過程的審計監督，規避財政風險，提高PPP模式的成功率。但是我國目前為止還沒有成熟的PPP理論和系統化的法律規范制度，缺乏專業人才，缺少實踐經驗，難以在復雜的操作程序下將風險分擔的合理邊界清晰化。

5.3 落實垃圾分類

將垃圾分類嚴格落實在投放、收運和終端處理三個環節。要想真正做到農村垃圾的科學處置，必須嚴格把控生活垃圾、農業垃圾和建筑垃圾在每一環節的分類，缺一不可。在投放環節，除了要增強村民的垃圾分類觀念，還要增設改進垃圾桶設施，便于垃圾分類放置；公司優化收運程序，使垃圾分類做到無縫銜接；最后在終端處理部分可以增設垃圾分揀廠，將農村產生的垃圾分類進行不同方式的處理。

5.4 提高農村道路硬化率

目前藁城區農村的道路硬化情況不夠均衡，我省一些村莊的道路硬化只停留在主干街道，沒有細致到每一小街小巷，不方便垃圾停運點的順利收運，從而阻礙農村生活垃圾的清理和收運效率。另一方面，硬化率不高易造成揚塵，降低環境質量。

5.5 提高村民責任意識

我省有些地區的村民將農村垃圾處理工作完全歸于政府的責任，而沒有將自身歸入垃圾整治的主體中，不僅只愿享受垃圾處理服務而不愿承擔垃圾處理成本，并且環保意識相對落后，自覺垃圾分類的意識不到位，隨意傾倒垃圾，使垃圾整治工作更加復雜化困難化。所以提高村民的自覺性和參與度尤為重要，這就要通過多渠道對村民進行環保意識的宣傳，讓村民意識到PPP模式中自己的主體地位，強化垃圾分類的意識。