淺析加強中央事業單位財政資金預算執行管理

高穎

（中國信息安全認證中心，北京100020）

1 引言

財政資金承擔著重大的社會責任，加強財政資金預算支出管理是新形勢下落實國家預算改革部署、貫徹中央規定和厲行節約的有關要求、保障中央事業單位職能履行、規范財政資金支出管理、推進源頭治腐和廉政建設的一種有效手段。近年來，預算改革不斷推進，預算管理體系逐漸完善，但由于新舊預算體制的變革等因素引起的預算執行方面的問題仍然存在，財政資金執行的管理方式和支付手段都直接影響財政資金的使用效益和效率，進而影響政府管理的行政效能。中央事業單位隸屬于中央，財政資金來源于中央，作為財政資金的執行者，必須采取有效措施強化執行管理，才能實現財政資源配置效率的最大化，從而提高執行效率和效果。

2 加強財政資金執行管理的必要性

①國家預算改革宏觀層面。深化財稅體制改革是黨中央、國務院做出的重大決策，預算管理制度改革是財稅體制改革的一個方面，而預算執行改革是預算管理制度改革中極為重要的一個環節。

②制度規范層面。隨著加快預算執行、結余結轉資金管理、政府采購、政府購買服務等相關改革制度陸續出臺，制度不斷完善、體系逐漸健全，使財政支出預算執行管理工作變得更加制度化、規范化、常態化。

③預算管理微觀層面。科學規范、貼合預算的資金執行，不僅能幫助單位有效發揮其公益職能、產生正面的社會效應、促進經濟發展和諧社會建設，而且能有效提升公共服務的質量、節約成本，保障社會效益、經濟效益和生態效益。

3 當前預算執行管理存在的主要問題

2000年部門預算改革之前，我國采用的預算編制方法是按照計劃經濟體制建立起來的，存在著編制內容和形勢不規范、資金實行切塊管理、預算編制采用傳統的“基數法”等情況。隨著預算改革的相關制度不斷完善、體系不斷健全，預算執行管理更加有法可依、有章可循。[1]但是，在預算改革全面、深入推進過程中，由于新舊預算體制變革銜接、各項規章制度陸續出臺、各單位自身管理和事業發展特殊性等原因，預算執行管理中的一些深層次的矛盾和問題也在逐步顯現，導致了中央事業單位的“通病”。包括：預算管理體系建立不健全、預算改革不到位、財政資金管理制度不健全；預算編制的統籌性、科學性、可行性不足；預算執行時缺乏計劃，無預算或超預算支出，導致預算調整；存在結存財政資金，仍舊不斷申請新的財政資金；項目成果形成的國有資產流失；預算執行中存在一定的違規行為，通過套取財政資金設立“小金庫”、人為隱匿支出、費用超標等方式虛假財政支出；財政支出監管不力，內控機制不完善、風險把控不嚴等。

4 預算執行管理存在問題的成因分析

4.1 重視程度不足，管理思維固化

改革前預算資金的分配采用“基數增長法”，長期的計劃分配體制導致事業單位普遍存在對預算工作重視程度不夠，“保基數、爭增量”的做法還比較普遍，片面考慮“占有資金”，但是對于具體怎么執行、執行效果如何沒有規劃，認為預算編制和執行的質量并不會影響“按原有規模”分配。不重視預算編制、編制過程過分依靠財務、預算執行時隨意調整、預算管理走過場，導致預算編制規劃性和可執行性不強，預算執行動力不足，預算執行效益大打折扣。

4.2 預算編制不實，編報執行脫節

4.2.1 預算前瞻性不足，缺乏全局高度和統籌考慮

古語云：“不謀全局者不足謀一域”。如果預算編制沒有從全局性和長遠性考慮，編制的預算就不夠科學，進而導致預算執行出現問題。預算編制時目光短視、缺乏統籌觀念、沒有考慮事業發展方向、沒有有效結合事業發展的中長期規劃和機構改革發展的實際需求，造成執行時和預算脫節、執行時臨時調整、預算執行效益性不強。

4.2.2 協同機制不完善，預算與業務“兩張皮”

由于預算是個龐大的編制匯總過程，需要各預算編制主體、各個部門的同心協力。但是部分單位預算編制體系不夠完善，整體編報過程缺乏溝通、配合，過于依賴財務部門，而財務受限于專業不能對預算編制的合理性做出科學評估審核，導致預算編制和具體工作脫節。主要表現為：一是基本支出預算編制沒有和發展戰略、業務發展方向相結合；二是項目預算沒有細化到具體業務工作，測算不夠精細合理；三是政府采購預算測算指標不完整、采購需求統計不全面等。

4.2.3 預算編制不精細，實際執行缺少剛性

由于重視程度不夠、未緊扣事業發展方向、未充分進行可行性調研分析等原因，容易導致支出科目與實際工作不符、項目信息不夠細化、文本無法清晰反映項目內容、測算數據不精確、重復申報或虛報項目內容等問題。預算編制的問題將導致執行時缺少參考依據，實際預算和支出難以一一對應，進而出現頻繁調整預算、執行進度無法控制等現象。

4.3 預算執行不力，執行效果欠佳

4.3.1 配套制度不健全，執行控制難到位

雖然財政部已經陸續出臺了加強預算執行、“三公”經費管理、政府采購管理等相關制度，使預算執行有章可循，但是還有部分定額標準沒有細化、有些工作相關制度沒有完善，使執行管理時缺乏審核依據；部分事業單位由于行業獨特，缺乏適合其相關行業的管理制度；部分單位出于政策理解不夠或保障單位利益等原因，制度執行不到位，未及時查缺補漏，導致財政資金執行出現問題。

4.3.2 執行規劃不充分，流程布局欠嚴謹

執行規劃對于事業單位的預算執行非常重要，缺少規劃將導致工作的執行效果大打折扣，個別項目甚至無法順利開展。[2]比如：基本支出需要合理統籌，既要從嚴控制一般支出又要保障單位運行發展；項目執行需合理安排，經過深入調研、充分論證、有效實施等過程才能取得成果；政府采購工作需按照規定的程序，如果過程沒有達到規定要求，就需要重新實施。

4.3.3 理念轉變不及時，預算執行與工作進度本末倒置

近年來，隨著部門預算改革加速向縱深推進，管理理念發生深刻轉變，事業單位財務職能中的預算資金落實保障和資金使用監督管理之間的矛盾逐漸凸顯。主要表現為中央事業單位既要制定計劃，督促預算執行序時進度，同時又要保證財政資金支出質量，按照相關規定和批復的預算來監督執行效果。上述情況導致了預算執行時進度追著工作走、年底突擊花錢、預算調整、資金被收回等情況時常發生，嚴重影響預算執行效果。

4.3.4 評價手段不多，績效管理失實

績效管理是優化項目、提升效益的一個有效手段，能有效提升事業單位的預算管理水平，提高財政資金使用效益。但受制于預算改革進程，當前績效管理工作在部分單位流于形式，未能全面鋪開，且績效指標體系設計不健全、評價標準不科學，導致預算執行中績效監控不達標、績效評價過程不嚴謹、評價結果的應用不充分、評價結果不能為部門決策提供參考，也未能與下一步預算資金安排有效掛鉤，無法充分發揮績效管理工作的作用。

5 加強預算執行管理的有效措施

5.1 樹立管理意識，轉變思想觀念

“沒有預算就沒有一切”。一要強化財政資金預算執行的管理，必須深刻意識到管好用好預算的重要性，明白高質量的預算執行是支撐事業發展的基礎、是履行事業單位職能的體現，使預算執行的嚴肅性和約束力得到有效保障；二要改變預算主要是財務職能、主要依賴財務數據的觀念。預算是單位戰略方向、事業職能、重點工作的體現，要充分調動各部門的積極性，積極參與到預算工作中來；三要改變預算就是伸手要錢的工作理念。預算不僅是“要錢”，更要“花好”，高質量的財政資金預算執行才能發揮財政資金的效能，為單位事業發展提供支撐。

5.2 優化預算編制，夯實預算執行基礎

5.2.1 研究發展戰略，進行合理規劃

事業單位在編制整體預算時需長遠考慮，要在嚴格執行國家政策的基礎上，立足于事業職責，將戰略規劃轉化為具體項目。預算編制應優先保障重點工作，貼合事業發展方向和業務發展規劃，進行充分研究和論證。項目支出預算要按照規劃合理測算，實現跨年度平衡。規劃不應只強調花錢，而應更多關注對資源的統籌策劃，突出工作成果和效益。

5.2.2 加強內部協同，提高執行效率

預算編制工作要注重部門間的配合，在預算編制前先按照相關性將任務逐項分解到有關部門，細化到具體環節和責任人，使每一項預算都有目標、有進度、可執行、可考核。由預算的執行人提出預算可以使預算更貼合實際工作，減少預算執行過程中的調整，落實預算執行責任人，有利于從源頭提高預算執行效率。

5.2.3 科學編制預算，做實做精數據

科學編制預算是提高預算執行效率的必然要求。一是分清主次，優先安排重點支出，同時增強預算的可執行性；二是以歷年決算數據為參考，進行收支、資產等相關數據分析，明確自身的定額標準和收支重點；三是遵規守紀，按照規定要求編制預算，嚴格按照財經紀律、中央八項規定等要求，編制合規合法預算。

5.3 重視預算管理，提高執行質量

5.3.1 構建體系，完善事業單位內部制度建設

沒有規矩不成方圓。建立健全事業單位內部管理制度是事業單位各項工作的基礎，是完善內部控制的手段。通過建立健全預算管理、經費支出管理、政府采購管理等重點業務領域的內部制度規范，能夠有效解決事業單位內部管理制度和標準缺失、模糊、缺乏體系化等問題，進一步明確各部門的職責權限和流程化管理，為公共服務職能和業務運行提供制度保障，提高資金管理能力，預防腐敗[2]。加強事業單位內控建設中的預算管理部分的建設：一是要牢固樹立依法辦事的理念，增強預算資金風險防范意識；二是完善單位重大事項集體決策和會審制度，及時發現和糾正預算執行、資金使用管理中存在的問題，做到過程留痕、責任可查；三是系統梳理預算工作中的評審、編制、執行和績效環節的過程和風險點；四是完善制度和過程控制，在各個環節嚴格把關，通過“決策權、執行權、監督權”三權分立來強化監督控制。

5.3.2 明確責任，強化事業單位預算執行管理

事業單位在實踐中根據相關制度、單位類型、管理方式建立一套適合自身的、科學合理的預算管理體系，一是要建立預算執行責任制，明確職責。責任到人，齊抓共管，化被動為主動；二要建立預算支出進度承諾制，承諾序時執行的金額進度的同時，利用績效指標完成情況考評工作進度；三要建立資金執行和工作進度雙通報制，按月通報預算執行進度，對排名靠后的部門拿出措施、督促整改；四要建立分類工作的預算執行分類管理制，如政府采購類提早論證，工作前置。

5.3.3 加強考核，確保預算執行科學、有序、合規

為了解決預算資金保障和執行質量的矛盾，順應財政部的“誰用錢、誰負責”的改革理念，將預算執行的量化指標納入到單位內部績效考核指標中，考核結果直接與次年資金分配掛鉤。設計考核指標時，執行部門對預算編報執行質量負責，財務部門對預算宏觀管理和監督負責。

5.3.4 健全評價機制，發揮績效管理效用

財政部印發《財政支出績效評價管理的指導意見》和《關于推進預算績效管理的指導意見》，明確提出“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制，從制度上確立預算績效管理理念。預算績效評價管理工作是一個逐步推進、逐步延伸、逐步完善的過程，一是合理設置績效評價指標，指標的設置要結合實際工作、具有可操作性、能科學評估財政項目支出效益；二是將績效目標設定、績效監控和績效評價納入單位預算管理工作體系；三是充分利用項目績效評估結果，通過分析和總結提高下年度預算編制的科學性和合理性、發現預算執行的問題、提高預算管理能力。

6 結論

加強中央事業單位財政資金預算執行管理對國家預算改革宏觀層面、規章制度要求層面和各單位執行管理層面都具有重要意義。中央事業單位加強預算執行管理：一是轉思路、強認識，構建內部管理體系，建立健全制度規范；二是顧全局、抓統籌，切實加強預算編制，結合評審結果為后續執行布好局、做實底；三是定權責、重考核，按照預算編制的支出計劃，對預算執行全程監督，對執行效果有效把控，做到心中有數；四是拿措施、促管理，實行“評審立項—細化編制—監督執行—績效評價”全過程閉環管理，加強預算資金執行管理，提高預算資金的使用效益，使有限的財政資金更好地支撐經濟社會持續、健康發展。