《計量法》修改問題綜述

邵銳坤，李夢雅，劉 欣

（1.中國計量大學，杭州 310018；2.杭州市特種設備檢測研究院，杭州 310018）

2018年3月9日，浙江省法學會科技法學研究會和中國計量大學質檢法研究所于杭州聯合舉行《計量法》修訂座談會。會議邀請全國理論界、實務界、黨政、法院和高校等多領域的領導和專家與會，從不同的視角對《計量法》修改進行全景式的觀察、分析和討論。本文綜合此次會議的主要討論成果，結合近年來報刊雜志公開發表的主要文章，梳理出《計量法》修改的基本情況和修改中的主要熱點、難點問題。

1 《計量法》修改的時機、原因和方法

《中華人民共和國計量法》（以下簡稱《計量法》）的起草始于1981年，在1985年6月經第六屆全國人大第12次會議通過，于1986年7月1日起開始實施。《計量法》實施至今已有30多年，為適應新形勢、新情況，盡快修訂現行《計量法》已經迫在眉睫。早在2000年，朱士明等32位人大代表就提出“建議修改《計量法》的人大議案”，強調：隨著技術的快速發展，新的、更高精度的計量器具不斷涌現，計量行政部門無論在人力或財力上一時都難以完成其建立各種計量基準和考核新產品的使命，然而不經考核又不準生產，這就阻礙了我國計量技術的發展。隨后在2002年、2003、2006年又分別有人大代表、政協委員提出修改《計量法》的議案和提案。[1]

而在學術界，也不斷有專家學者呼吁修改《計量法》。2003年有學者撰文指出：隨著科學技術的迅猛發展，世界經濟一體化進程的加快，法制計量將不斷出現新的領域。電子商務的發展，將引發網絡經濟的計量問題；生活質量的提高，社會觀念的更新，將出現環境資源的保護、環境資源的狀況、公用安全的計量問題。這些都將是新《計量法》應該規范的內容。因此，《計量法》的修訂將勢不可擋。[2]2006年又有專家結合我國的現實國情和國際大背景，撰文寫道：由于政府機構改革，職能轉變，專業經濟部門逐漸減少，再加之企業轉制，紛紛建立現代企業制度，以及市場轉軌，建立市場經濟體制，導致現行《計量法》的立法構架已不太適應我國當前經濟體制改革的發展需要。與此同時，地方計量立法與現行《計量法》相抵觸的現象逐漸顯現，經濟全球化和貿易全球化也要求我國在規范計量活動方面盡可能與國際上的通行做法保持一致。因此強烈呼吁對現行《計量法》進行修改、補充和完善。[3]

為了回應時代要求，根據2017年12月27日中華人民共和國主席令第八十六號《全國人民大表大會常務委員會關于修改<中華人民共和國招標投標法＞、<中華人民共和國計量法＞的決定》，對《計量法》進行了第四次修正。《計量法》既涉及到計量民生、與國際社會接軌，同時也是經濟法、科技法中比較重要的法律。此次修正基于應急目的，是及時的、有效的。但從遠期來看，《計量法》歷經四次修正案之后，需要從整體設計上進行大修。

2018年1月底，質檢總局成立了《計量法》修改領導小組并設立領導小組辦公室，重啟《計量法》修訂工作。除了按照慣常的分工納入法規司和計量司之外，這次修法工作還吸納了上海市質監局、中國計量大學和中國計量科學院共同參加。此次《計量法》修改有一些基本共識。第一，修法時應當關注的文本有全國人大剛剛通過的《計量法》修正案、全國人大批準的國際計量法律法規、米制公約、國際計量法，以及當下的熱點事件——國際單位制基本單位的重新定義。第二，原有的《計量法》立法宗旨應當不變，即保障計量單位制的統一和量值的準確可靠。第三，要考慮《計量法》的定位問題，堅持問題導向。《計量法》最開始的修法目的在于按照量值統一的要求協調各部門、各行業，發揮計量的行政管理職能。但是經過20年的發展，中央要求不能以偏重于行政方面的方式來修訂《計量法》，計量的監管由原來行政意義上的監管轉向計量的治理，要求體現“放管服”的改革要求。同時我國原來的計量觀念是通過層層建標實現量傳，已經和當今以大數據為代表的科技發展現實嚴重脫節。因此，《計量法》修改時應進一步突出“統一立法，區別對待”的立法原則，突出“抓少、管好”的原則。第四，要站在全球經濟一體化的高度上，積極應對計量溯源全球化和計量國際互認的趨勢。第五，進一步理順我國計量管理體系。分清各級政府計量監督管理部門和計量技術機構的職責，減少機構重疊和職能交叉，省級管理部門和計量技術機構與中心城市重復設置。[2]第六，《計量法》修訂必須堅持改革發展的思路和方法，認真總結計量工作過去成功的經驗，找出現在存在的問題，分析未來發展的趨勢，制定符合我國社會主義市場經濟體制和WTO/TBT協議原則的新的《計量法》。[1]

現行《計量法》存在的主要問題有：第一，我國現行《計量法》制定于有計劃的商品經濟階段，主要是借鑒了原蘇聯、東歐等計劃經濟體制國家的計量法的經驗，不可避免地帶有計劃經濟的烙印，一些管理制度和方式已不能適應當前和今后我國社會主義市場經濟發展的需要。第二，現行《計量法》側重于對計量器具的管理，缺少對消費者普遍關心的測量結果的規范，同時對現實社會中大量存在且迫切需要規范的商品量的計量管理基本未作規定。第三，現行《計量法》對計量器具、商品量等尚未確立有效的計量監督機制，加之計量執法處罰的力度太小，對目前廣泛存在的缺斤短兩等坑害消費者利益的計量違法行為起不到遏制作用。第四，現行《計量法》規定的量值傳遞方式，即單一的檢定方式，已不能滿足社會各領域對測量量值的溯源需要。第五，現行《計量法》對國內生產計量器具和國外進口計量器具在管理制度和方式上的規定不一致，國內嚴、進口寬的現象較為嚴重，不符合WTO關于“同等國民待遇”的原則。

可以預見，《計量法》修改是一項龐大的系統工程，牽一發會動全身，必須統籌兼顧，全面且系統地綜合考慮各方面因素。結合實際，建議在以下幾個方面進行調整：一是調整立法體例，將現行《計量法》《計量法實施細則》等相關法律法規的有關規定合并，盡可能提高《計量法》的可操作性。二是調整適用范圍，在現行《計量法》調整計量器具的基礎上，增加調整商品量等事項。三是調整量傳方式，在現行《計量法》對使用中計量器具實施檢定管理的基礎上，增加校準管理的規定。四是調整管理目錄，將現行的強檢目錄、依法管理目錄和進口型式審查目錄加減后合并，形成《中華人民共和國強制管理的計量器具目錄》。五是調整管理方式，如調整在用標準器具的管理方式，規定標準器具通過比對或校準等方式進行溯源；取消企業的建標考核；取消部門、地方計量檢定規程；改革進口計量器具銷售前檢定制度，將進口計量器具銷售前檢定后移至使用前檢定；取消修理計量器具許可制度。六是調整行政許可。七是調整行政處罰。[3]

2 計量器具

計量器具也是此次修法爭議比較大的一個概念。有專家認為，制造計量器具這個提法應當改為研制計量器具，因為目前很多企業生產的計量器具，尤其是計量單位最大和最小的計量器具，都是企業自主研發的，這是企業創新的問題，尤其是計量器具生產企業的創新問題。而從計量器具整個狀態來講，我國在計量器具方面的力量明顯落后于歐美國家，突出表現在某些企業進口的設備儀器儀表依靠國內力量沒有辦法檢定，只能請國外的機構和專家來鑒定和校準，既浪費時間又花錢，還會帶來停工損失。面對這種情況，從應急層面來講，《計量法》修改時可以考慮對于此類進口儀器儀表實行質量抽檢。而從長遠的方向考慮，《計量法》修改時應當將“制造計量器具”修改為“研制計量器具”，以此鼓勵計量器具的研制和創新。計量創新，不僅是計量方法的創新，更是計量器具的創新，如果我國計量儀器儀表的技術創新，能與國外保持一致水平，甚至達到國際領先水平，我們的計量就能得到較大的發展。

從立法上規范和提升計量器具的質量也成為專家們的一個重要立法呼聲。計量器具是特殊產品，它的功用是檢定其他產品、行為并得出數據，計量器具的質量好壞會直接影響其他產品和行為的質量好壞。立法部門應當加大計量器具質量的監管力度，最重要的是要加強和完善型評，除了對計量器具的性能進行型評，還應當將產品質量和技術含量都加入型評，在立法上把好計量器具的質量關。

厘清計量器具和測量儀器的概念也是修法時應當完成的一項基礎工作。盡管國家列出計量器具目錄，但是如何界定計量器具和測量儀器依舊是一個令人困惑的問題。法律對計量器具的定義是模糊的，計量器具和測量儀器其實沒有嚴格的區分，此次修法應當從物理參數、時間、長度、重量、效力等方面對計量器具準確定義。計量器具本身界定不清也給企業帶來很大煩惱。計量器具的生產需要審批，但是現在沒有清單規定具體哪些計量器具需要審批，這就使得廠家產生困惑，比如作為文具或兒童玩具的標尺是不是屬于計量器具，它的生產是否需要審批？因此計量器具的含義亟待準確界定。

3 計量數據

《計量法》是計量活動的法，計量器具和計量數據都應當納入《計量法》的管理中。聯系當下數字經濟迅猛發展的時代背景，作為數字經濟的基礎——數據，離不開計量，計量的測量結果也就是計量數據，應當納入計量法制管理的范圍。目前法律對此規范不夠，計量數據基礎的范圍仍需擴大。《計量法》中的計量認證，即社會機構要向公眾提供數據，近幾年運轉良好，計量認證制度被實踐證明確有必要。近年來，隨著科技的發展，云計算、大數據、能源數據等概念逐漸被大眾接受，并且開始為企業、個人服務，這些數據的獲取都是通過計量器具測量出來的，因此計量器具是否精確，關系到這些數據的準確性，從這個角度分析可知，對計量數據進行計量認證也是必要的。同時，計量認證的內涵還應當依法進行擴展，即不僅僅是向社會公眾提供計量數據，還應對有爭議的數據進行計量仲裁，充分發揮計量技術的能力，這也與現在國家質檢部門提出的產業計量觀念相一致。產業計量就是計量技術的一個外延，其對整個產業周期進行跟蹤評價，與工業過程控制、產品質量、科技研發緊密相關，為整個產業服務。計量技術不僅僅是對計量器具進行量值傳遞，同時也對生產過程的生命周期進行評價。

長遠來看，我國的計量還應在數據時代更新升級為計量2.0。計量服務2.0是以數據驅動的計量服務模式，大數據技術將顛覆傳統生產制造模式和計量服務模式，并為計量服務2.0提供巨大的推動力。計量服務2.0將對智能制造、網絡安全、視頻分析、智能電網、物聯網、環境檢測、安全生產、節能降耗提供全新的數據服務。計量部門應當做好頂層設計，為加快建設制造強國夯實計量大數據基礎，在行業大數據標準、數據整合接口規范、檢測方法、服務手段、能源計量上取得新的突破，全生產鏈全生命周期服務企業產品的質量提升，推動互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合，培育計量服務領域的新增長點，形成新動能，為即將到來的大數據計量服務2.0時代做好全方位準備。[4]

關于計量數據還有一個問題是，原來的計量工作偏重器具本身而不重視數據結果，這實際是有關部門爭奪話語權的結果。因為在實際生活當中，商品量或者貿易結算出現問題的時候，很多是工商部門在解決，比如說缺斤少兩、欺騙消費者等。而質監部門的作為主要體現在計量器具上，其掌握并行使著鑒定器具的權力。隨著“三局合一”機構改革的深入推進，各部門之間不再存在搶職權的問題，新成立的市場監管局在計量監管時應當努力平衡計量器具和計量數據，兩者都要重視。

4 強制檢定

強制檢定的取消問題也是此次修法的一個焦點問題，多方專家都曾圍繞著強檢取消，結合自己的工作體會和研究結果，從強檢取消之后的機構設置、財政支持等諸多方面表達了自己的觀點。

程小青在翻譯過程中并不是全盤的異化，應該歸化的地方還是采取了歸化的策略。若是一本小說，讀者閱讀過程中碰到的全是陌生的文化，讀起來太生分，則會喪失閱讀興趣。柯南·道爾小說原文中的一些詞，在目的語文化中是沒有的，程小青則是采用歸化的手法將其譯出：

現在普遍的觀點是，對非行業利益相關者而言，強檢是沒有存在必要的。因為檢定最重要的目的是保證計量數值的準確，但是事實上，強制檢定計量器具和數值準確之間并沒有必然的聯系，即便計量器具精準，計量行為等其他因素依然會影響計量數據的真實性和可靠性。從西方發達國家的情況看，檢定是一種現有的制度，但不是最重要的制度。德國是強制校準，不叫檢定；美國檢定的目錄范圍很小；在香港，像秤這種重要的計量工具都沒有列入檢定法。綜合這些國家和地區的規定來看，我國的檢定制度應適度放松。從實務和現實角度來看，檢定必須存在，但檢定目錄和檢定規程應當精簡，不能加入太多行政因素。在強檢不收費和質檢機構改革還沒有完成的情況下，國家市場監督管理總局首先應該做好省市縣的頂層設計，然后合理規定事權，以及這些事權如何在法律上進行落實。

實踐中，強制檢定取消后，由于財政上沒有保障，部分地區的計量技術機構的情況不容樂觀。如江西只有四到五個地市的質檢機構能夠拿到財政經費的補貼，縣里能拿到的補貼更少；又如新疆在貫徹落實停征強制檢定收費的政策后，面臨工作量迅速增大、人員極度缺少以及運行保障經費嚴重不足三大問題。再加上人才流失等問題，如果走市場校準，這些質檢機構將嚴重缺乏競爭力。為了緩解這種狀況，修法可以考慮加強停征計量檢定收費管理及分類指導；加強財政投入，解決大量的強檢預算；實行加快人才引進政策和人員管理辦法的研究；加強監管，有效保證企業的計量溯源，真正實現企業減負，民眾受惠[5]。

國家依法管理的計量器具目錄是否應該取消也存在爭議。如上文提到來自企業的專家希望明確計量器具的內涵，出臺計量器具目錄，方便企業依法合規生產。但是從“簡政放權”的角度思考，也有專家倡議：計量器具目錄應當取消，計量器具應當放開。因為新生事物不斷涌現，現在確定的目錄，過幾天就要發生變化，再加上強檢已經放開，并非所有的計量器具都需要強檢，就不需要制定依法管理的目錄，只需要制定強制檢定的目錄。但是強制檢定的范圍應當限定在安全方面，其他方面可以通過事中事后監管彌補。因為安全計量跟其他計量不一樣，它的地位更為重要。實踐中經常發生礦山里將計量器具蒙上，不讓計量器具發揮作用，從而引發安全事故的情形。在這類事故中，如果計量器具一開始能夠正常發揮作用，勢必會減少損害的發生，節省很多社會成本。此外，安全和民生領域的強檢目錄改革，還要明確界定政府與企業的權責，特別是由于現在強檢不收費會導致有關企業和部門相互扯皮，無論是在細則還是在規范中都要明確設定哪些屬于強檢目錄。其他有關貿易、環境監測、醫療等方面的檢定可以逐漸放開，否則強檢目錄越多，政府經費負擔越大。另外，如果計量器具質量得到改善，計量結果的穩定性就會增強，此時加強巡檢就已經足夠保障計量器具的正常運行，歐洲很多國家就是實行巡檢制。

5 《計量法》修訂中應規范誠實信用

計量領域存在的不誠信現象也是修法的焦點問題之一。總體上看，現在的《計量法》修訂草案反映出來的還是計量器具法，對于計量違法行為的監管比較蒼白，對校準機構的規范也不到位，而實踐中出具假數據、違法開證的情況屢見不鮮，現行《計量法》對上述行為的打擊力度明顯不夠。此外，對于計量行為的監管，比如說短斤少兩，應在誠信道德方面增加一些規定，如《標準化法》那樣，將誠信計量納入到國家信用體系建設中解決。目前由于機構改革，《計量法》監督主體、執法主體、技術裁制主體這三個機構將怎樣變化還未可知，但是可以在立法中適當體現媒體對計量行為的監督。

信用懲戒以及企業和社會信用體系構建成為了一個更大關注點。目前的《計量法》修訂草案將違規企業納入信用體系的考量范圍內，但立法機關或者主管機關并未出臺這個問題的具體處理方案。例如，很多廠家在生產時可能根本無法意識到自己的行為違法，那么這種情況怎么處理，是否納入違法失信懲戒之中？這些需要《計量法》去解答。對于法律責任，尤其是對罰金幅度上調，不同的專家學者也有不同的意見。有學者認為實際操作中涉及計量生產的商家普遍利薄，在判定法律責任時，要考慮商家主觀有無故意，以此減輕商家的責任。也有學者持相反意見，認為法律存在的意義就在于震懾，《計量法》的處罰數額相對于這幾年修改的其他法律規定來說并不高，適當加大違法成本確實有利于落實法律，并認為對公眾權益維護可以依賴以下兩條途徑，一是將誠實信用直接納入總則中，二是可以考慮引入公益訴訟，以提高保護力度。

對于規范計量領域誠實信用的問題，也有專家提出要協調《計量法》與其他法關系，如計量秤不誠信的問題是大家關注的重點，這些可以分化或者歸類放在其他法律中，因為《計量法》不能完全細化解決所有的問題。如果上升到不誠信乃至欺詐和侵權，應通過其他法律來規范，但《計量法》可以適當提及。《計量法》如何與其他法律銜接配套，修法時需要做一個前瞻性的考慮。

6 《計量法》修訂與機構改革

機構改革給計量工作帶來的一個巨大挑戰就是需要明確行政機構到底管什么？不同的技術機構可能會與系統內部的機構重合，比如說檢驗檢測機構。對這些重合的機構，國家市場監督管理總局該如何安排設計，是否應當先對這些技術機構進行分類整合定位再談論制度的設計問題，以免造成資源浪費，這些問題都要納入修法的考量范圍。目前在制度設計時，僅僅考慮到在計量法范圍而不是在整個質檢法系統內進行協調，因此需要進一步拓展范圍，以便更好的進行制度設計。

在計量監督中，技術監督機構規定了三種類型：一是技術機構（公權為主）；二是校準機構（私權為主）；三是向社會提供公共服務的檢驗檢疫機構（混合）。當下技術機構整合，應該考慮技術機構與政府分離，該市場化的市場化，即便法律賦予其公權力也要按照規定行使。在公權力和技術機構的定位方面，修法過程中一定要綜合研究、多加考量并予以明確。

在機構改革的大潮中，隨著取消強制檢定行政事業性收費和市場競爭的加劇，縣級計量所面臨著沒法生存的情況。意識到縣級計量技術機構發展存在問題的專家明確指出，縣級計量技術機構的資源配置不合理，具體體現在：第一，基礎設施較差，不能滿足現代實驗室的管理要求。第二，服務無特色，項目無“拳頭”。即項目大多為基礎性項目、局部項目，不能覆蓋該類別的全部，還存在盲目上項目的情況，造成不少縣級技術機構規模小、集中度低、專業化程度差，能檢的東西不少，但能檢好的卻不多。第三，人員年齡結構偏老齡化，缺乏專業人才。第四，縣級計量技術機構的管理體制陳舊。一方面，縣級計量技術機構多由政府計量行政管理部門依法設置，帶有比較濃厚的行政色彩；另一方面，僵化的管理模式大大制約了縣級計量技術機構的發展。[6]與此同時，隨著市場經濟的發展，計量、食品、藥品、建材、機電等越來越多的第三方檢驗檢測機構逐步建立起來，縣級檢驗檢測機構的市場競爭進一步加大。面對這種局勢，專家提出：第一，應確立縣級檢驗檢測機構獨立法人法律地位。第二，政府設立的檢驗檢測機構進行改革和優化的定位應為公益性科研機構、法制性技術機構；以財政保障經費為主，檢驗檢測業務收入為輔。第三，加大縣級檢驗檢測機構技術能力建設力度。[7]

7 《計量法》修改應體現“放管服”改革要求

“放管服”改革要求取消大量的行政許可，提出事先指導，事中事后監管。《計量法》的修訂也應對部分內容進行“瘦身”。比如，目前我國《計量法》規定了三個目錄，依法管理的目錄、型式評價的目錄和強制計量檢定目錄，既多又亂，有必要三合一。再如，在檢定和校準方面需要重新定義，計量檢定是強制的，是自上而下的量值傳遞，而校準則應當是自主的，是自下而上的量值溯源。檢定的依據就是強制標準，校準的依據就是校準規范，兩者之間的定義、內涵，范圍關系必須現在解決，如果不解決，一是跟不上現在新的發展形勢，二是沒法與國際接軌。在未來，企業肯定是自主的量值溯源，不會再像之前一樣由計量機構包辦。

也有專家結合浙江的計量實踐工作與“放管服”改革，對計量工作的機構設置提出自己的思考：按照現行法律規定，對機構的授權主要掌握在省級及以上，根據實際需要設立相關機構，如檢定機構、校準機構等。浙江省市縣三級每個區域相關計量機構都已經設置齊全，但從現實運行情況來看，很多機構在現有的計量檢定或者校準或者資質許可的形勢下，難以維持。這兩年，浙江省對機構的授權是市縣同權，基層縣一級都可以做的情況意味著這個許可其實并不是那么重要。因此，從制度安排角度來講，對機構的授權在“放管服”背景下可以逐步取消。

對于企業的計量工作也應當放開。企業單位的量值基準應該是“放”，由企業自主建立計量標準。原來對企業的計量管理控制較多，不符合大的發展趨勢。企業要想在社會站穩腳跟，必須重視計量。而對企業建立什么樣的計量標準，要不要配備計量設備，應當由企業來決定，如小企業完全可以委托別人進行檢定和校準，通過市場力量優勝劣汰。

8 其他問題

一是型評問題。型評作為國際通行制度，和批準制度、監管制度一起保障計量器具的準確度和質量水平。2017年底《計量法》修正案中真正涉及許可的只有五項，主要是型評、機構授權、資質認可、計量器具的行政批準以及計量標準器的核準。強檢收費取消之后，型評也面臨很多矛盾和問題，比如一項型式批準，原規定是三個月應當做出，但現在因為費用來源被切斷，故很難期待還能在這個時間內完成，尤其是跨地域的型式評價問題更加突出，甚至根本沒有機構愿意承接。這是出臺一項政策的過渡性的問題。疏通這個問題，可以通過立法層面，也可以通過追加政策，即在國務院層面通過對計量法條例進行修改。

二是建標考核方面不再層層建標。龐雜的量準體系造成了雙軌制，容易引發混亂。比如，電網下屬公司不僅要到計量院溯源，還要到電網公司總部和國家電網去溯源，導致資源的浪費和管理的混亂。在此情形下，《計量法》如何合理設置量值傳遞和溯源方式，是一個值得深思的問題。

三是量值基準器的管理問題。主要體現在三大類：一類是社會公共管理領域的量值基準，是《計量法》的主要管理對象；第二類是行業、專業單位的量值基準，如專業計測站和產業測試中心，是原來沒有而現在正在發展的；第三類是國家能源計量測試中心。這些量值基準器必須要與法制接軌。

四是國際計量單位的重新定義和科技發展對《計量法》的影響。2018年11月，國際計量單位制將重新定義，而預計到2020年5G時代到來，基本上任何東西都可以點到點、端到端。這對于計量的量傳方式，將會帶來怎樣的改變？為此，科技立法適當的前瞻性，在修法時可能也要加以注意。

五是計量目錄與計量規程問題。未來校準作為《計量法》規定的溯源方式，將依據校準規范進行，但現實情況是存在著大量的檢定規程，卻嚴重缺乏校準規范。那么，如果暫時沒有校準規范，能否參照現行檢定規程或者依客戶和對象約定一個校準規范？不僅如此，計量目錄和計量規程的制修訂都具有滯后性。在此情況下，如何發揮計量的引領作用，促進計量科技的發展，也是修法應當思考的問題。