“上一年年收入”計算標準之探討

文/王瑋娟

《特種設備安全法》（以下簡稱《特設法》）創設的事故責任雙罰制對單位和個人起到了懲罰和教育的雙重功能，體現了后果與責任相對應的法治理念。但社會收入分配的多樣性和人員的流動性，使得執法實踐中對如何計算《特設法》第九十一條規定的“上一年年收入”產生爭議。本文從一起特種設備事故案件出發，對“上一年”進行分析并提出建議。

案件背景

2016年12月10日，甲區K電梯廠房內儲氣管件掉落擊中曹某頭部，致其死亡。甲區市場監管局特種設備監管人員接報后赴現場，并組成事故調查組。經調查，該事件屬于空壓機系統（含儲氣罐）安裝調試導致的特種設備一般事故，K電梯廠對事故負主要責任。根據《特設法》第九十一條第一款第（一）項的規定“對事故發生負有責任的單位的主要負責人……（一）發生一般事故，處上一年年收入百分之三十的罰款”，甲區市場監管局執法人員調取聘用協議、k電梯廠會議紀要和崗位職責等證據后，認為總經理王某，全面負責K電梯廠的日常生產經營管理活動，是對該起事故發生負有責任的單位的主要負責人。但在擬做出處理意見時發現，王某2016年5月才入職K電梯廠，“上一年”即2015年他未入職，未取得任何收入。

在討論該如何對王某予以行政處罰時，產生了兩種不同觀點：一種觀點認為，“上一年”指的是稅法上的自然年度，參照《個人所得稅實施條例》第四十六條的規定，自公歷1月1日起至12月31日止。王某2015年未在企業任職，應認定為“無收入”，不能給予罰款。另一種觀點則認為，王某作為企業負責人，應對任職后產生的特種設備事故承擔相應的責任，不能以上一年度未任職而逃避責任，因此“上一年”應指事故發生時的上年度，即以該事故發生為截點，計算收入情況。

兩種計算標準的利與弊

對主要負責人追責的核心在于“上一年”的確認，而上一年的確認又取決于主要負責人任職的情形。實踐中，對事故發生負有責任的“主要責任人”的任職情形主要有四種：第一種是上一自然年全部在事故責任單位任職；第二種是上一自然年僅部分時間在事故責任單位任職；第三種是上一自然年未在事故責任單位任職；第四種是上一自然年既未在事故責任單位任職，也未在其他單位任職。

上述四種情形對應的“上一年”的年收入如何計算主要有兩種觀點，即上述案件討論中形成的“自然年度說”和“任職年度說”。因《特設法》未明確“上一年”的內涵，實踐中多以自然年度說予以操作，但任職年度說具有一定的合理性，且能妥當應對第三、第四種非常見的任職情形。因此，筆者認為有必要對這兩種觀點進行分析和比較，以期厘定“上一年”的內涵。

自然年度說的利與弊

該觀點以特種設備事故發生時的自然年度確定，理由主要在于2013年中國法制出版社出版的《特設法釋義》中對“上一年年收入”的解釋是“財務、稅務部門核定的上一年工資、薪金所得，具體包括應取得的工資、薪金、獎金、年終加薪、勞動分紅、津貼、補貼以及與任職或受雇有關的其他所得”，采用了《個人所得稅法》第六條和《個人所得稅實施條例》第八條的有關規定，而《個人所得稅實施條例》第四十六條明確“稅法和本條例所說的納稅年度，自公歷1月1日起至12月31日止”。該觀點的優點在于：

① 合乎條款設立目的

《特設法》第九十一條將罰款數額與負責人薪酬掛鉤，主要負責人無論是高收入還是低收入，均被處以一定金額的罰款，起到警示作用，從而促使其依法嚴格履行安全管理職責，防止和減少事故的發生，體現的是加大行政處罰力度的指導思想。相較任職年度說，更符合立法目的。

② 處罰具有確定性

法律規范應具有確定性或可預見性，雖然事故發生具有偶然性，但不同的計算方式追溯違法行為的時間段不同，會直接影響行政責任承擔的可預見性。自然年度說對于罰款收入的計算更具有確定性。

③ 有利于及時確定罰款數額

通常認為，上年度的經濟情況與本年度的最為接近。自然年度計算時，一般由執法人員調取財務、稅務部門的納稅憑證即可明確罰款數額；對于財務記賬不規范、納稅不準確的單位，常采取參照上一年度當地居民人均可支配收入來確定。相較任職年度說，自然年度說有助于執法者確定罰款數額。

該觀點不足之處在于：

① 難以應對所有的任職情形

自然年度說對應第一、第二種任職情形，但對第三、第四種任職情形則存在疑惑。一方面，不追責不符合《特設法》雙罰制的設定；另一方面，追責則需要考慮是參照自然年度任職的收入還是參照當地居民人均收入。如果參照自然年度任職收入，任職單位同屬特種設備領域，參照有一定意義；但若任職單位差異較大，收入沒有可比性，則參照太過牽強。

② 執法難度及不確定性加大

隨著市場經濟多樣性的發展，執法人員會較常遇到第三、第四種情形，不僅需要收集證據準確鎖定主要負責人的身份，還需要充分調查其任職情形以做出不同處理，這就為選擇性執法提供了可能性，執法人員可能為了避免第三、第四種難以計算罰款的任職情形，在案件調查時有意避開非常見任職情形的主要負責人，或與事故單位達成一致意見，保護或隱匿應當承擔特種設備事故責任的負責人，而讓第一、第二種情形的主要負責人承擔罰款義務。

③ 未必能達到雙罰制的立法目的

自然年度說將承擔責任的大小與任職年度相關聯，即上年度任職以收入計算，不任職不計算，部分任職可能參照地區居民人均收入計算，如此計算極易導致主要責任人僥幸和逃脫的心理，不利于事故的善后處置和日后安全監管工作的落實，難以達到雙罰制設立時威懾和懲罰的目的。

任職年度說的利與弊

該觀點以特種設備事故發生為節點，以負責人在事故發生單位的工作時限和收入情況為標準計算罰款數額。其優點在于：

① 更能凸顯違法行為與行為后果之間的因果關系

《特設法》九十一條為法律責任，其義務來源于該法第十三條第一款“特種設備生產、經營、使用單位的主要負責人對本單位的特種設備安全全面負責”。根據行政法歸責原則，責任條款的設定應與義務條款之間具有法律上的因果關系，即負責人全面監管職責應與罰款責任具有關聯性。相較自然年度說無法計算第三、第四種任職情形，該觀點更能反映違法行使職權或怠于履行職權的行為后果，體現兩者之間在法律上的因果關系。

② 體現過罰相當的法律原則

依法行政的原則要求，行政主體對違法行為人適用行政處罰的處罰幅度要與違法行為人的違法過錯程度相適應，既不輕過重罰，也不重過輕罰。既已設定事故發生與監管職責存在因果關系，其行政責任的承擔應當具有一定的合理性，該觀點有利于區分責任人的過錯程度，體現過罰相當的原則。

③ 懲罰較具有公平性

該觀點能解決所有任職情形罰款金額的計算，無論任職是否跨自然年，以事故發生時為一年計算的結點來追究工作年的法定責任。該觀點既解決了自然年度無收入無法懲罰的難題，也避免了同是自然年度，實際收入與當地居民平均收入平衡比較可能造成不公平對待的疑慮。此外，該觀點還能在一定程度上降低執法人員遺漏或任職年收入計算方式不清而產生的執法風險。

但其不足也顯而易見，具體如下：

① 缺少法律依據

法律規定中未明確 “上一年”的內涵，但相較自然年度說，任職年度說的計算標準更缺少類似《個人所得稅法》等可供參考的法律依據。因缺少參考依據，執法實踐適用甚少：從2016年至今，上海市質監和各市場監管部門適用《特設法》第九十一條對主要負責人進行查處的案件21例，采用任職年度說計算的案件僅2例，提起行政爭議的案件數為零。可見，任職年度說缺乏可供參考的具有一定法律意義的司法案例。

② 存在被濫用的可能性

由于該觀點法律依據的不完備，存在被濫用的可能性，既可能被公權力機關濫用，也可能為行政相對人所濫用。對于公權力機關而言，其對于“上一年年收入”的理解直接決定著對主要負責人罰款的數額，也間接影響了將誰列為主要負責人，操作不慎可能有失執法公正，損害相對人的合法權益。對行政相對人而言，為了逃避法律的追責，可能傾向于隱匿收入證明或提供虛假的入職或收入證明，或隱匿真正需要負責的監管人員，以減少罰款的數額。

對“上一年”收入認定的建議

結合上述，自然年度說和任職年度說都各有利弊。結合執法實踐，從有利于依法行政水平的提高和相對人權利保障的角度，筆者提出如下建議：

“上一年”的認定以任職年度說為宜

個人追責旨在體現權責一致的原則，將誰確定為追責對象、對追責對象予以罰款的金額應充分考慮監管責任與事故發生之間的關系，并尋求二者之間的平衡。事故發生時監管責任的確定具有客觀性和準確性，也最能體現兩者之間的因果關系，也不致引發相對人的爭議。因此，建議在適用《特設法》第九十一條時，以特種設備事故發生時為時間點，以主要負責人在事故單位任職的時間為時間段，時間段的計算以一年為上限。本文案例中王某上一年年收入計算的時間段應為2016年5月至2016年12月。

“收入”以《個人所得稅法》列明的“所得”為基準

《特設法》雖未對“收入”作出解釋，但《個人所得稅法》《個人所得稅法實施條例》均對“收入”作出了明確的規定，可作為參考依據。“年收入”應指工資、薪金所得，不含與事故責任無直接關系的其他收入。形式包括現金、實物、有價證券和其他形式的經濟收益。實物所得應當按照取得的憑證上所注明的價格計算，無憑證的實物或者憑證上所注明的價格明顯偏低的，應參照市場價格核定。對于有價證券和其他形式的經濟收益，也應參照實物所得的計算原則。

執法實踐中，執法人員在確定主要負責人后，應當盡量取得財務、稅務部門核定的工資、薪金所得，并確定相應的憑證；其次，可以參照《社會保險法》的有關規定，調取職工養老保險費，根據繳納比例計算主要負責人的工資所得；對于財務制度不規范、養老保險等繳納不足的單位，建議以現有憑證為基礎，綜合企業形式、行業收入等作出認定。