關于新形勢下投訴文書送達與時限爭議的思考

文/何云福

案例背景

當前，投訴處理已經成為基層市場監管部門的一項重要工作。為提高投訴處理的效率，結合投訴實際情況，市場監管部門采取書面回復之外的電話、短信、電子郵件等方式回復投訴人，提高告知的信息化、便利化，在實踐中已是常見。然而，由于投訴文書送達相關規定并不清晰，筆者試結合一起法院判例，分析提示，在投訴文書的送達上，要注意送達方式和可能因此導致的時限爭議，做到依法依規履職。

案情內容

深圳市人民政府收到許某某的行政復議申請，經審查，認為許某某的申請未在申請期限內提出，不符合行政復議的受理條件，因此作出不予受理決定書。許某某對此不服，起訴至法院，請求判決撤銷不予受理復議申請決定，并判令深圳市人民政府依法作出復議決定。

一審法院認為，本案中，根據許某某所留電子郵箱地址，深圳市市場監督管理局以電子郵件的方式向許某某送達相關文書的方式并無不妥，許某某申請行政復議的期限應當自文書到達許某某郵件系統的時間起計算。本案中，許某某、深圳市人民政府雙方均無證據證明相關投訴文書到達許某某郵箱系統的準確時間，但因許某某在起訴時和庭審中均確認其于2015年12月初才完整收到投訴處理人員郵箱發來的以深圳市市場監管局名義作出的原行政行為的所有電子郵件內容，因此許某某最遲已于2015年12月初知道該具體行政行為，而許某某申請行政復議的掛號信于2016年3月14日寄出，已超出六十日行政復議申請期限，無不可抗力或者其他正當理由。因此，深圳市人民政府作出不予受理決定符合法定程序。一審法院判決駁回許某某的訴訟請求。

許某某不服，提起上訴。二審法院認為，本案的審查對象是不予受理決定書的合法性。許某某自認已于2015年12月初知道原行政行為，因此其于2016年3月14日提出行政復議申請，已經明顯超過《行政復議法》第九條規定的“知道具體行政行為之日起六十日”期限，深圳市人民政府以許某某超期申請為由，決定不予受理，實體合法。程序上，深圳市人民政府2016年3月16日收到許某某的行政復議申請，3月18日作出不予受理決定書，3月23日送達許某某，前后未超出六十日，符合《行政復議法》有關辦案期限的規定，程序合法。最終，二審法院判決駁回上訴，維持原判。

案例分析

該案是一起典型的因投訴處理相關文書送達引發的后續復議、訴訟案例。該案中，主要爭議焦點是深圳市人民政府作出不予受理行政復議申請的決定是否合法。不予受理行政復議申請決定作出的基礎，是深圳市市場監督管理局作出的投訴文書送達的程序合法性的判定。

爭議之一：深圳市市場監督管理局是否可以電子郵件方式送達投訴文書。

許某某認為，深圳市市場監管局不能以電子郵件方式送達投訴文書。《行政訴訟法》第一百零一條、《民事訴訟法》第八十七條規定的“電子郵件送達”，送達的是行政文書，并非訴訟文書，所以不能適用。況且，依據《民事訴訟法》第八十七條規定，人民法院尚需要征得受送達人同意，才能以電子郵件方式送達訴訟文書，而本案并無證據證實許某某同意深圳市市場監督管理局以電子郵件的方式送達包括投訴文書在內的行政文書。

深圳市人民政府認為，在對行政機關送達法律文書尚無專門規定的情況下，參照《民事訴訟法》的規定送達并無不妥，且《深圳市市場和質量監督管理委員會處理投訴、舉報暫行辦法》第二十條規定，行政機關可以采用電子郵件回復投訴人。本案中，深圳市市場監督管理局以電子郵件方式送達投訴文書，合法合規，也是適當的。

爭議之二：送達日期怎么確定，行政復議申請是否已經超過行政復議的申請期限。

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依據《行政復議法》的一般性規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請。本案中，被申請人于2015年9月9日通過電子郵件向許某某送達了《不予受理告知書》，許某某應當根據《行政復議法》第九條的規定，在收到該《不予受理告知書》之日起六十日內申請行政復議。那么，深圳市市場監督管理局以電子郵件方式送達投訴文書，怎么確定送達日期，這是問題的關鍵。圍繞送達日期的確定，展開了多方面的抗辯和分析。

一是自愿原則的抗辯。許某某首先提出，不能參照《民事訴訟法》的規定，以電子郵件到達受送達人特定系統的日期為送達日期，因為未經其同意。上文已分析，本案中深圳市市場監督管理局采用電子郵件送達方式，其依據為《深圳市市場和質量監督管理委員會處理投訴、舉報暫行辦法》。因此，不需要考慮《民事訴訟法》的規定要求，也就是說，在此類送達中，不需要征得當事人的同意。

二是電子證據的抗辯。即便可以采取電子郵件送達，還需要通過證據確定送達日期。本案中，許某某、深圳市人民政府雙方均無證據證明相關文書到達許某某郵箱系統的準確時間。這是由于電子送達時間的確認和固定，往往沒有專業的、專門的電子科學技術設施予以輔助，致使送達日期難以固定。通過電子郵件送達，缺乏送達回證，往往難以附卷、存檔、查閱和使用。本案，因許某某在起訴時和庭審中均確認其于2015年12月初收到電子郵件內容，因此通過許某某的自認，解決了證據問題，可以推導出許某某最遲已于2015年12月初知道該具體行政行為，許某某申請行政復議已超出六十日申請期限。

三是正當理由的抗辯。《行政復議法》規定，因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。許某某提出有正當理由耽誤了復議申請期限。因為許某某已于2015年12月6日對包括本案的原行政行為在內的6份答復提起行政復議了，當時的復議請求是確認被申請人不作書面答復違法，但同樣被深圳市人民政府以超期申請為由，決定不予受理。深圳市人民政府認為，許某某提出的兩次復議請求不同，第一次復議請求是“確認被申請人不履行書面答復的法定職責的行政行為違法”和“責令被申請人書面作出處理意見并依法送達其書面處理意見”；第二次復議請求是“確認被申請人依法向申請人書面告知其對華為技術有限公司在生產的‘華為P7—L09’手機產品外包裝中使用虛假廣告違法行為的查處結果”和“責令被申請人依法辦結本案”。即便按照許某某的主張，兩次復議針對的是同一具體行政行為，那么第二次提出的復議申請則為重復申請，也應不予受理。法院認為，“正當理由”的主張不成立，因為以何為復議對象是許某某自身的選擇，不屬于不可抗力等非自身原因，本案屬于因許某某自身原因超過復議申請期限的情形，其后果由許某某承擔。

案例的啟發

一是充分重視文書送達。投訴文書等各類行政文書的送達與復議期限、訴訟期限等當事人的權利義務密切相關。行政機關沒有正確依法送達，將導致嚴重的法律后果。例如《行政復議法實施條例》第十五條指出，行政機關作出具體行政行為，依法應當向有關公民、法人或者其他組織送達法律文書而未送達的，視為該公民、法人或者其他組織不知道該具體行政行為。

二是采用法定方式送達。鑒于我國沒有制定行政程序法，行政文書的送達方式在沒有統一的法律規定的情況下，可以參照《民事訴訟法》的規定送達，可以采用傳真、電子郵件等能夠確認其收悉的方式送達。法規規章對送達方式有其他規定的，可以按照規定要求送達。在《產品質量申訴處理辦法》《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》《食品藥品投訴舉報管理辦法》中沒有明確要求告知的送達方式，但在一些地方性的規定中，細化了告知方式。如本案中《深圳市市場和質量監督管理委員會處理投訴、舉報暫行辦法》規定，回復投訴、舉報的，可以采用紙質書面或者手機短信、電子郵件的方式回復。又如《上海市市場監督管理投訴舉報處理程序規定》第三十一條明確告知的方式：區市場監管部門可以通過市場監督管理投訴舉報信息管理系統，以主動推送的方式告知，也可以通過書面、電話、短信等方式告知。這些規定對行政部門的行政行為具有法定約束，行政機關在處理投訴中，可以依據上述規定的告知方式執行。

三是電子送達應依法依規。如若沒有法規規章特殊的送達規定，依據《民事訴訟法》采用電子送達，應注意遵循當事人自愿原則，采用電子送達需經當事人同意。當事人同意的確認方式，是書面還是可以口頭，是單獨采用同意電子送達確認單還是直接在送達地址確認書中增加電子送達選項，抑或其他方式，法條未予明確。實踐中，行政機關應當認真對待，并保留當事人同意的相關證據。依據《電子簽名法》，積極探索電子數據保全，可以應用電子存證工具，收集確認數據電文效力。在采用電子送達時，還要制作電子數據的送達回執，以便于確認固定送達時間。

涉案條款

1.《中華人民共和國行政復議法》

因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。

2.《中華人民共和國行政訴訟法》

第一百零一條：人民法院審理行政案件，關于期間、送達、財產保全、開庭審理、調解、中止訴訟、終結訴訟、簡易程序、執行等，以及人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執行的監督，本法沒有規定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規定。

3.《中華人民共和國民事訴訟法》

第八十七條：經受送達人同意，人民法院可以采用傳真、電子郵件等能夠確認其收悉的方式送達訴訟文書，但判決書、裁定書、調解書除外。

采用前款方式送達的，以傳真、電子郵件等到達受送達人特定系統的日期為送達日期。

4.《深圳市市場和質量監督管理委員會處理投訴、舉報暫行辦法》

第二十條：回復投訴、舉報的，可以采用紙質書面或者手機短信、電子郵件的方式回復。

通過深圳市市場和質量監督管理委員會咨詢舉報投訴平臺投訴、舉報的，可直接在深圳市市場和質量監督管理委員會咨詢舉報投訴平臺回復。

通過一、二款規定方式均無法回復的，可通過深圳市市場和質量監督管理委員會網站公告回復。