網(wǎng)絡(luò)投訴案件管轄權(quán)探析
——如何確定網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者最合適的管轄地

文丨王志文

近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和智能手機(jī)普及率的提高，網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)已深入到社會(huì)生活的各個(gè)方面，網(wǎng)絡(luò)投訴也呈大幅增長趨勢(shì)。處理網(wǎng)絡(luò)投訴案件已經(jīng)是基層市場監(jiān)管部門的重要工作之一，花費(fèi)了執(zhí)法人員大量精力。但是，筆者認(rèn)為目前急需解決兩個(gè)問題，一個(gè)是如何尋找當(dāng)事人，另一個(gè)是如何確定最合適的管轄地。

網(wǎng)絡(luò)投訴數(shù)據(jù)分析

互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為社會(huì)重要的產(chǎn)物，網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)也深入到社會(huì)各層，對(duì)人們的消費(fèi)習(xí)慣產(chǎn)生重大影響，當(dāng)然消費(fèi)投訴事件數(shù)量也急劇上漲。以仙居縣為例：2016年，全縣共接到消費(fèi)投訴296件，其中網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)投訴125件，占42.22%；2017年，共接到消費(fèi)投訴526件，其中網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)投訴223件，占42.4%，同比增長78.4%，增長速度之快讓人咂舌。所以理清網(wǎng)絡(luò)案件的管轄權(quán)非常必要，也迫切需求。

現(xiàn)階段網(wǎng)絡(luò)案件管轄權(quán)的立法規(guī)定

網(wǎng)絡(luò)有自己的特殊性，比起實(shí)體店，管轄權(quán)更為復(fù)雜。因此有必要對(duì)網(wǎng)絡(luò)投訴案件進(jìn)行整理歸納。筆者認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)投訴的種類可以大致概括為三類：一是對(duì)網(wǎng)絡(luò)上廣告的投訴；二是對(duì)網(wǎng)絡(luò)上商業(yè)宣傳的投訴；三是對(duì)網(wǎng)絡(luò)銷售的產(chǎn)品本身的投訴，包括“三無”、有無認(rèn)證、合格證等內(nèi)容。對(duì)于這三類投訴類型案件的管轄權(quán)，現(xiàn)階段是這么規(guī)定的：

一是互聯(lián)網(wǎng)廣告投訴。根據(jù)《中華人民共和國廣告法》、《互聯(lián)網(wǎng)廣告管理暫行辦法》規(guī)定，互聯(lián)網(wǎng)廣告違法行為原則上由廣告發(fā)布者所在地工商部門管轄，廣告主自行發(fā)布的由廣告主所在地工商部門管轄。

二是網(wǎng)絡(luò)商業(yè)宣傳投訴。《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》規(guī)定虛假或者引人誤解的商業(yè)宣傳是違法行為。該行為與虛假廣告不重合部分，管轄權(quán)如何確定？根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)交易管理辦法》第四十一條規(guī)定，由經(jīng)營者住所所在地工商部門管轄，如果是通過第三方交易平臺(tái)開展經(jīng)營活動(dòng)的，則由第三方交易平臺(tái)經(jīng)營者住所所在地工商部門管轄。所以原則上由經(jīng)營者住所所在地或者第三方交易平臺(tái)經(jīng)營者住所所在地工商部門管轄。

三是對(duì)產(chǎn)品本身投訴。《中華人民共和國行政處罰法》是行政處罰的基本法，該法中規(guī)定行政處罰由違法行為發(fā)生地管轄。再看看各部門中規(guī)章的規(guī)定，《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》規(guī)定由違法行為發(fā)生地管轄，《食品藥品行政處罰程序規(guī)定》規(guī)定由違法行為發(fā)生地管轄，《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》規(guī)定由違法行為發(fā)生地管轄。此外，《浙江省市場監(jiān)督管理部門行政處罰程序規(guī)定》也是規(guī)定由違法行為發(fā)生地管轄。所以總的來說，對(duì)產(chǎn)品本身投訴的行政處罰由違法行為發(fā)生地管轄。

實(shí)踐中確定管轄權(quán)存在的問題

一、找不到當(dāng)事人

在日常工作中，我們經(jīng)常能收到移送過來的網(wǎng)絡(luò)投訴案件，當(dāng)事人的信息往往是營業(yè)執(zhí)照登記地或者家庭住址，我們根據(jù)移送的信息去現(xiàn)場核實(shí)，發(fā)現(xiàn)很多情況下找不到當(dāng)事人，聯(lián)系電話也打不通，非常不利于案件調(diào)查。

網(wǎng)絡(luò)投訴案件找不到當(dāng)事人的情況，究其原因就是不知道當(dāng)事人的實(shí)際經(jīng)營地址。目前在第三方平臺(tái)上的網(wǎng)絡(luò)店鋪，往往登記的是身份證信息或營業(yè)執(zhí)照信息，沒有實(shí)際經(jīng)營地址。而網(wǎng)絡(luò)又有其特殊性，相對(duì)比較隱蔽，不需要像實(shí)體店那樣打開大門做生意，所以會(huì)出現(xiàn)大批量營業(yè)執(zhí)照登記地和實(shí)際經(jīng)營地不一致現(xiàn)象。

二、誰來管轄最合適

雖然法律法規(guī)明確了行政處罰案件的管轄權(quán)，但是在實(shí)踐工作中執(zhí)法人員還是會(huì)碰到一些問題，如：什么是“所在地（住所）”和什么是“違法行為發(fā)生地”。

1、如何確定網(wǎng)絡(luò)廣告和網(wǎng)絡(luò)商業(yè)宣傳有關(guān)規(guī)定的“所在地（住所）”？

我們暫且把行政處罰主體分為企業(yè)和個(gè)體工商戶（自然人）。

一是企業(yè)作為主體時(shí)管轄權(quán)的確定。《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》規(guī)定個(gè)人獨(dú)資企業(yè)以其主要辦事機(jī)構(gòu)所在地為住所地。《中華人民共和國公司法》也規(guī)定公司以其主要辦事機(jī)構(gòu)所在地為住所。《民法總則》規(guī)定法人以其主要辦事機(jī)構(gòu)所在地為住所，依法需要辦理法人登記的，應(yīng)當(dāng)將主要辦事機(jī)構(gòu)所在地登記為住所。從法律規(guī)定中可以看出，把主要辦事機(jī)構(gòu)所在地作為住所，對(duì)于企業(yè)來講是最被認(rèn)同的價(jià)值觀。雖然《合伙企業(yè)法》沒有明確規(guī)定住所的內(nèi)容，但把合伙企業(yè)的主要辦事機(jī)構(gòu)所在地作為住所，筆者認(rèn)為是能被認(rèn)同的。因此，三大企業(yè)類型的經(jīng)營主體的住所都是其主要辦事機(jī)構(gòu)所在地。我們處理網(wǎng)絡(luò)廣告、商業(yè)宣傳的行政處罰時(shí)，涉及的是公司、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)等三大類型主體，那么由該企業(yè)主要辦事機(jī)構(gòu)所在地的工商部門管轄（其他組織作為主體時(shí)，可以參照企業(yè)的管轄權(quán)）。

二是個(gè)體工商戶（自然人）作為主體時(shí)管轄權(quán)的確定。如果涉及的主體是個(gè)體工商戶或者自然人，它們的“所在地”該如何來確定？個(gè)體工商戶本質(zhì)就是自然人，只是有些取了字號(hào)而已，所以筆者認(rèn)為個(gè)體工商戶與自然人的管轄權(quán)是一致的，應(yīng)當(dāng)由自然人（經(jīng)營者）的所在地工商部門管轄。

我們?cè)谔幚砭W(wǎng)絡(luò)投訴案件工作中，往往會(huì)碰到營業(yè)執(zhí)照登記地與實(shí)際經(jīng)營地分離的情況，比如營業(yè)執(zhí)照登記在A縣，實(shí)際經(jīng)營地是B縣。該種情況如何確定經(jīng)營者所在地？根據(jù)《中華人民共和國民法總則》第二十五條規(guī)定自然人以戶籍登記或者其他有效身份登記記載的居所為住所；經(jīng)常居所與住所不一致的，經(jīng)常居所視為住所。從該條規(guī)定看出，自然人是以經(jīng)常居所為住所地，也就是實(shí)際經(jīng)營地。再者，營業(yè)執(zhí)照登記地跟違法行為有關(guān)聯(lián)嗎？筆者認(rèn)為是沒有必然的聯(lián)系，如果僅僅是辦理營業(yè)執(zhí)照，不屬于違法行為發(fā)生地（除非以違法為目的辦理營業(yè)執(zhí)照）。如果以營業(yè)執(zhí)照登記地為所在地進(jìn)行管轄，是不符合上位法《行政處罰法》中規(guī)定的違法行為發(fā)生地的規(guī)定。且從辦案實(shí)效角度來講，由實(shí)際經(jīng)營地管轄能夠更有效的獲取證據(jù)。

因此，筆者認(rèn)為，在營業(yè)執(zhí)照登記地與實(shí)際經(jīng)營地不一致的情況下，應(yīng)當(dāng)按照實(shí)際經(jīng)營地來確定自然人的所在地，由實(shí)際經(jīng)營地管轄，這樣既符合法律精神，也有利于案件的調(diào)查。

2、對(duì)產(chǎn)品本身投訴，“違法行為發(fā)生地”管轄該如何確定？

對(duì)于產(chǎn)品本身的投訴，目前工商、食藥監(jiān)、質(zhì)檢三個(gè)部門對(duì)于行政處罰的程序規(guī)定，都是由違法行為發(fā)生地的管轄。那么何為“違法行為發(fā)生地”？根據(jù)全國人大法工委對(duì)《行政處罰法》的釋義，“違法行為發(fā)生地”應(yīng)當(dāng)作廣義的理解，“違法行為發(fā)生地”包括違法行為著手地、實(shí)施地、經(jīng)過地、結(jié)果地，即包括了實(shí)施違法行為的各個(gè)階段所經(jīng)過的空間。舉個(gè)例子：網(wǎng)商陳某戶籍在A縣，在B縣辦理了營業(yè)執(zhí)照，實(shí)際電腦操作是在C縣（經(jīng)常居住），通過D縣的網(wǎng)絡(luò)第三方交易平臺(tái)達(dá)成交易，打電話讓E縣他人發(fā)貨到網(wǎng)購人員的F縣，如果陳某涉嫌違法，行政處罰的管轄權(quán)應(yīng)由哪一個(gè)縣管轄？從廣義上理解，筆者認(rèn)為C、D、E、F縣都有管轄權(quán)，而A縣、B縣是沒有管轄權(quán)的，因?yàn)榘咐蠥縣、B縣不是違法行為著手地、實(shí)施地、經(jīng)過地、結(jié)果地中的任何一個(gè)。但是在實(shí)踐中，該種案件往往會(huì)移送至A縣或者B縣。這就造成了一系列的問題。

這么多地方都有管轄權(quán)，由哪個(gè)縣管轄最合適呢？如果是工商部門職責(zé)，根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)交易管理辦法》規(guī)定，原則上由第三方交易平臺(tái)所在地的工商部門管轄，有困難的例外。但是涉及食品、需要3C認(rèn)證等特殊商品呢？筆者認(rèn)為，把案件移送到違法行為最密切聯(lián)系地管轄是最合適的，也就是實(shí)際經(jīng)營地（例子中的C縣）。這樣最有利于案件的調(diào)查取證，也能比較順利找到當(dāng)事人查清楚案件事實(shí)。

針對(duì)問題的幾點(diǎn)建議

所有的問題焦點(diǎn)都集中在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營商的實(shí)際經(jīng)營地，只要能夠確定實(shí)際經(jīng)營地，就能夠確定最合適的管轄地，就能找到當(dāng)事人，就能更有效地處理好案件，更好地維護(hù)市場秩序，保障消費(fèi)安全。因此筆者提出以下幾點(diǎn)建議：

一是加快立法進(jìn)程，增強(qiáng)立法保障。建議加快法律法規(guī)的制修訂進(jìn)程，明確要求網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者在第三方交易平臺(tái)申請(qǐng)網(wǎng)絡(luò)店鋪時(shí)，必須登記實(shí)際經(jīng)營場所，方便第三方交易平臺(tái)隨時(shí)查詢了解店鋪實(shí)際經(jīng)營場所情況。當(dāng)?shù)赇伒膶?shí)際經(jīng)營場所發(fā)生變化后，經(jīng)營者須及時(shí)主動(dòng)變更登記。同時(shí)，對(duì)不及時(shí)登記實(shí)際經(jīng)營地的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)處罰措施，確保實(shí)際經(jīng)營地登記制度落實(shí)到位。

二是加強(qiáng)銜接機(jī)制。加強(qiáng)執(zhí)法部門和第三方交易平臺(tái)的工作銜接和數(shù)據(jù)共享，方便執(zhí)法人員了解網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者實(shí)際經(jīng)營地址，快速確定實(shí)際經(jīng)營地。執(zhí)法部門在日常監(jiān)管時(shí)，發(fā)現(xiàn)不一致的，也可及時(shí)將情況抄告至第三方交易平臺(tái)，以便及時(shí)更正登記信息。

三是納入信用體系。對(duì)于變更實(shí)際經(jīng)營場所之后，沒有及時(shí)到平臺(tái)登記的，可以將其列為失信，納入到企業(yè)信用信息登記系統(tǒng)中，形成強(qiáng)大的震懾力。