PPP財(cái)務(wù)監(jiān)管分析和探討

欒淼

（瑞華會(huì)計(jì)師事務(wù)所（特殊普通合伙）吉林分所，長春 130000）

1 引言

PPP模式是政府和社會(huì)資本以合作協(xié)議的方式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的行為。在合作經(jīng)營過程中，需要通過完善的財(cái)務(wù)監(jiān)督完成相應(yīng)的考核和監(jiān)管，通過對現(xiàn)行的財(cái)務(wù)監(jiān)管進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)在實(shí)際的財(cái)務(wù)監(jiān)管過程中存在一定的問題，例如PPP模式下財(cái)務(wù)監(jiān)管不當(dāng)導(dǎo)致項(xiàng)目帶來的經(jīng)濟(jì)效益降低，同時(shí)沒有完善的管理制度，資金使用出現(xiàn)問題，政府績效考核不到位等，這些因素的存在影響PPP模式下項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)的監(jiān)管。本文通過分析PPP模式下的財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀，研究如何改進(jìn)PPP模式下的財(cái)務(wù)監(jiān)管。

2 PPP模式下的財(cái)務(wù)監(jiān)管問題分析

2.1 PPP模式概述以及重要性

PPP的定義目前尚沒有統(tǒng)一，財(cái)政部財(cái)金[2014]76號文件中描述：政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。基于政府部門和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系，PPP模式又可以稱為公私合營模式。

近幾年政府陸續(xù)推出項(xiàng)目開始采用PPP模式，社會(huì)資本才能夠有機(jī)會(huì)參與，并開始獲得收益。能夠較大改善政府投資支出高、辦事效率低，成本支出浪費(fèi)嚴(yán)重現(xiàn)象。使用PPP模式，能夠減輕政府在社會(huì)發(fā)展過程中承擔(dān)的發(fā)展壓力，從原本的建設(shè)者，可以轉(zhuǎn)化成項(xiàng)目發(fā)展監(jiān)督者的角色。對于一些能夠使用PPP模式的項(xiàng)目，交由社會(huì)資本操作，能夠增加政府對于項(xiàng)目發(fā)展的融資渠道，促進(jìn)投資的多元化模式發(fā)展，同時(shí)能夠減少項(xiàng)目建設(shè)帶來的風(fēng)險(xiǎn)壓力，將風(fēng)險(xiǎn)分散給政府和社會(huì)資本，能夠提高政府和社會(huì)資本的共同發(fā)展，現(xiàn)在越來越多的行業(yè)采用PPP模式。

2.2 經(jīng)濟(jì)效益實(shí)現(xiàn)狀況較差

通常企業(yè)在進(jìn)行項(xiàng)目投資時(shí)，會(huì)選擇使用最小的投資成本，達(dá)到企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益最大化的目的。在使用PPP模式進(jìn)行項(xiàng)目投資建設(shè)時(shí)，由于社會(huì)存在的因素，更多的將對社會(huì)的服務(wù)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益放在企業(yè)盈利之前，并且PPP模式以“盈利但不暴利”為原則，在許多項(xiàng)目上嚴(yán)格限制合理利潤率，這對企業(yè)的發(fā)展造成一定的影響。在PPP模式下，企業(yè)不僅會(huì)投入自己公司內(nèi)的資金，還會(huì)從政府相關(guān)部門獲得某些專項(xiàng)資金支持，因此在資金使用和分配方面，可能存在一定的資金規(guī)劃不合理問題。受政府相關(guān)政策文件的要求，資金的使用方向和途徑也受到嚴(yán)格的限制，所以資金效益最大化的作用可能發(fā)揮不充分，這些是PPP模式在實(shí)際運(yùn)作過程實(shí)際存在并需要改進(jìn)的問題。

2.3 財(cái)務(wù)中期考核以及管理方面存在的問題

國家發(fā)改委《關(guān)于印發(fā)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）指出，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)會(huì)同行業(yè)主管部門，根據(jù)PPP項(xiàng)目合同約定，定期對項(xiàng)目運(yùn)營服務(wù)進(jìn)行績效評價(jià)，績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)作為項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方取得項(xiàng)目回報(bào)的依據(jù)。

目前越來越多的PPP項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營年度，面臨著項(xiàng)目運(yùn)營年度考核和監(jiān)管，尤其是政府付費(fèi)項(xiàng)目，運(yùn)營維護(hù)期內(nèi)政府方主要通過年度檢查和日常檢查的方式，對項(xiàng)目公司服務(wù)績效水平進(jìn)行考核，并將考核結(jié)果與運(yùn)營維護(hù)績效付費(fèi)支付掛鉤。所以績效評價(jià)工作能否有效開展、績效評價(jià)工作結(jié)果能否被有效運(yùn)用，是項(xiàng)目能否順利實(shí)施完成的重要組成部分。考核機(jī)制和考核評價(jià)工作也不能千篇一律，考核辦法或考核指標(biāo)如果不適用該項(xiàng)目，導(dǎo)致評價(jià)內(nèi)容和實(shí)際不符，或評價(jià)指標(biāo)不能涵蓋項(xiàng)目經(jīng)營全部內(nèi)容，導(dǎo)致考核結(jié)果偏離或有爭執(zhí)，都不利于項(xiàng)目的順利推進(jìn)和完成。

企業(yè)財(cái)務(wù)的監(jiān)督管理制度不完善，導(dǎo)致項(xiàng)目公司在發(fā)展過程中，出現(xiàn)虛報(bào)財(cái)務(wù)狀況的現(xiàn)象。由于一些項(xiàng)目是由政府和社會(huì)資本共同投資，但經(jīng)營權(quán)交由社會(huì)資本，同時(shí)由社會(huì)資本承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。由于企業(yè)管理制度不完善，財(cái)務(wù)核算不規(guī)范，對PPP模式的應(yīng)用出現(xiàn)問題，導(dǎo)致在實(shí)際經(jīng)營過程中出現(xiàn)濫用項(xiàng)目運(yùn)行資金，考核結(jié)果有爭執(zhí)等情況，導(dǎo)致項(xiàng)目不能按照預(yù)期方向進(jìn)行發(fā)展，也會(huì)影響項(xiàng)目的順利開展。

3 PPP模式下的財(cái)務(wù)監(jiān)管措施改進(jìn)

3.1 提高項(xiàng)目帶來的經(jīng)濟(jì)效益

提高項(xiàng)目帶來的經(jīng)濟(jì)效益，能夠改進(jìn)PPP模式下的財(cái)務(wù)監(jiān)管措施。企業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，主要目的是為了追求經(jīng)濟(jì)效益，在滿足自身企業(yè)運(yùn)行需要資金的基礎(chǔ)上，才會(huì)考慮能夠?yàn)樯鐣?huì)帶了的經(jīng)濟(jì)效益。

企業(yè)在進(jìn)行項(xiàng)目發(fā)展過程中，應(yīng)該及時(shí)控制項(xiàng)目需要的成本投入，仔細(xì)規(guī)劃項(xiàng)目發(fā)展需要的資金支持。合理的對項(xiàng)目發(fā)展進(jìn)行資金規(guī)劃，提高項(xiàng)目資金的使用效率，這樣能夠減少企業(yè)的支出，而增加項(xiàng)目帶來的經(jīng)濟(jì)收益。

一些需要重視社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目，政府應(yīng)該加大資金支持力度，避免企業(yè)為了減少項(xiàng)目自身的損失，使項(xiàng)目質(zhì)量下降。例如一些軌道交通或公路等公益性質(zhì)的項(xiàng)目，在項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)運(yùn)營過程中，最先考慮的是能夠?yàn)樯鐣?huì)帶來的經(jīng)濟(jì)效益。政府對項(xiàng)目發(fā)展質(zhì)量應(yīng)該制定嚴(yán)格管理要求，同時(shí)也應(yīng)該對項(xiàng)目公司給予足夠的資金支持，防止項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)營等方面質(zhì)量不合格，影響社會(huì)公共設(shè)施的使用和發(fā)展。

3.2 對項(xiàng)目中期考核和監(jiān)管進(jìn)行改進(jìn)

PPP項(xiàng)目在運(yùn)行過程中，實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合PPP全生命周期管理需要，不但要在項(xiàng)目總體規(guī)劃、項(xiàng)目立項(xiàng)、可研論證等前期工作階段進(jìn)行績效管理，在項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)期間的中期評估以及項(xiàng)目移交等后評價(jià)階段更要加強(qiáng)績效考核管理。

隨著項(xiàng)目的推進(jìn)，一些問題會(huì)逐漸顯露出來，由于政府方人手不足等原因，相應(yīng)的績效考核工作也許不能及時(shí)有效的完成，所以有關(guān)績效考核工作并不能夠完全依靠政府部門來完成，需要引入第三方機(jī)構(gòu)來協(xié)助進(jìn)行，政府聘請具備足夠的公信力和較高的專業(yè)水準(zhǔn)第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助完成績效考核，不但能高效的完成工作，也使政府的形象和公信力得到認(rèn)可，使社會(huì)資本更有信心和政府合作。

中期監(jiān)管還包括對籌資方面的監(jiān)督管理，一些項(xiàng)目的資金由于籌資方式較多，對于資金的分散性較大。因此在管理籌資方式較多的資金時(shí)，需要根據(jù)不同渠道來源的資金進(jìn)行分開管理，結(jié)合資金的實(shí)際特點(diǎn)進(jìn)行規(guī)劃和使用，防止內(nèi)部出現(xiàn)資金使用風(fēng)險(xiǎn)。資金使用的中期考核合理，財(cái)務(wù)管理質(zhì)量能夠得到保證，同時(shí)能夠提高企業(yè)資金方面帶來的經(jīng)濟(jì)效益。

3.3 對后期監(jiān)管制度進(jìn)行改進(jìn)

對后期監(jiān)管制度進(jìn)行改進(jìn)，能夠改進(jìn)PPP模式下的財(cái)務(wù)監(jiān)管措施。在項(xiàng)目公司發(fā)展過程中，項(xiàng)目公司應(yīng)該制定嚴(yán)格的后期監(jiān)管制度，提高財(cái)務(wù)管理水平，減少企業(yè)不必要的財(cái)務(wù)支出，防止出現(xiàn)挪用項(xiàng)目資金等不良現(xiàn)象的發(fā)生。政府健全對企業(yè)后期監(jiān)管制度的制定，按照計(jì)劃進(jìn)行監(jiān)督管理，檢查企業(yè)各項(xiàng)支出以及收入等明細(xì)，適時(shí)地對企業(yè)財(cái)務(wù)制度進(jìn)行管理，能夠降低項(xiàng)目資金使用不善帶來的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，提升財(cái)務(wù)管理水平，促進(jìn)項(xiàng)目良性發(fā)展。

由于PPP模式是由政府和社會(huì)資本共同構(gòu)成并發(fā)展的，政府在項(xiàng)目發(fā)展過程中主要起到監(jiān)督作用。政府應(yīng)該不斷完善財(cái)務(wù)考核制度建設(shè)和內(nèi)部工作人員的管理，控制項(xiàng)目篩選程序和流程，例如施工企業(yè)的招標(biāo)和篩選，仔細(xì)考核施工單位的執(zhí)業(yè)資格以及財(cái)務(wù)管理是否完善，財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人是否具備財(cái)務(wù)處理能力等方面的信息。財(cái)政部門可積極聯(lián)合各行業(yè)主管部門，共同編制行業(yè)PPP項(xiàng)目績效評價(jià)工作指引，方便指導(dǎo)各項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)開展系統(tǒng)的績效評價(jià)工作，社會(huì)資本方對照評價(jià)指標(biāo)改善管理，提升產(chǎn)品和運(yùn)營期服務(wù)質(zhì)量。

4 結(jié)語

完善PPP模式下的財(cái)務(wù)監(jiān)管，提高資金的使用和政府的管理制度，加強(qiáng)績效管理科學(xué)化、規(guī)范化，不但提高項(xiàng)目公司的管理水平，增加項(xiàng)目自身收益，同時(shí)能夠促進(jìn)項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)質(zhì)性提升PPP項(xiàng)目全生命周期的管理水平，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的成功率。