對重慶失地農民的社會保障制度的探討
——繼十九大重提城鄉社會保障建設所思

王雁云

（四川農業大學，四川 雅安 625000）

1 引言

2017年十九大已經落下帷幕，而一直未退出討論熱潮的當屬“加強社會保障體系建設”。自十八大以來，社會保障便一直處在焦點曝光之下，尤其是農村社會保障體系的建設。究其原因，主要是城鄉一體化和農業現代化的發展，使得許多農民變為了失地農民，失去了生產資料——土地，生活保障問題亟待解決，而重慶作為我國最年輕的直轄市，也是典型的城鄉二元結構矛盾突出的城市。

根據2006—2020年的《重慶市土地利用總體規劃》，重慶土地利用現狀具有以下特點，即全市農業用地比重大。據統計，截至2005年，全市農用地占土地總面積的84.42%，農村建設用地占城鄉建設用地的77.62%，充分體現了重慶大城市、大農村的土地利用特點。這一特點說明了重慶的城鄉土地利用統籌不夠，經濟腹地過小，“大城市帶大農村”動力不足的問題，這就決定了重慶要想實現經濟持續發展，必須解決城鄉土地統籌利用的問題。[1]而要解決好城鄉土地統籌利用，首務之急是解決失地農民的社會保障問題，讓征地建設工作能有序開展。

另一方面，自2007年6月起,國務院批準重慶市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，為重慶經濟提供了新機遇，但同時城鄉統籌發展帶來的失地農民問題，也給重慶的征地安撫政策提出了新挑戰。據了解，截至2016年，重慶的城鎮化率已超過60%,超過全國平均水平。這也意味著重慶將新增大量的失地農民，重慶農民失去土地后，既失去了傳統意義上的土地庇護，也不能得到與城鎮居民相同的社會保障，這部分進退維谷的失地農民處于社會保障的“真空地帶”。[2]因此，處理好這部分重慶失地農民的社會保障問題，極大地關系到重慶城鄉的社會穩定與經濟建設，更是重慶統籌城鄉改革的關鍵癥結所在。

2 理論研究

重慶當局政府也意識到了解決失地農民的社會保障問題的緊迫性和必要性，因此自十八大后，重慶各區縣政府為了改善這種城鄉土地統籌利用過程中失地農民安置與社會保障問題，推出了相應的補償安置政策。各區縣根據自身情況，進行了土地改革和農村社會保障改革的試點，“在重慶，農民土地被征用后，主要分為以下五種補償安置情況：

①土地入股。將土地折價或將土地經營權出讓折算成公司股份，農民按照股東的方式參與公司盈利的分紅。

②九龍坡模式。政府設立服務站，為村民提供土地流轉價格咨詢、手續辦理等服務，以土地承包權換城鎮社會保障、宅基地換商品房為工作方向，鼓勵村民出讓土地，從事二、三產業。

③忠縣模式。推行‘個人交納為主、政府補助為輔、承包地租賃收入相結合’的農民養老保險和社會保障制度。

④永川區模式。以村、社為單位建立農村土地股份合作，吸納了長期在外務工的農戶土地進行入股，實現土地托管。

⑤地票制。地票是農村集體建設用地復墾后增加的可用于新增建設用地占補平衡的耕地。”[3,4]

從實際工作來看，以上的土地安置補償政策優勢與不足并存。這五種安置補償情況中都為失地農民提供了一定的經濟扶持與補償，保障了失地農民的基本生活需要，這是值得肯定的；同時我們也發現，只有九龍坡模式和忠縣模式將土地征用與農民的社會保障結合了起來，引導農民把土地補償費用投入社會保險和養老保障，保證了有限資金的有效合理應用，減少了財政壓力，還在一定程度上解決了農民的后顧之憂。

但同時這幾種模式也存在著共同的缺陷。根據現行的重慶市人民政府2013年7月印發的《重慶市征地補償安置辦法》，失地人員的安置方式，可采取貨幣安置、保險安置、以地安置或民政部門安置等方式。其中保險安置主要是指商業保險介入，政府差額補貼的方式，這種方式也被稱為“重慶模式”。不可否認這種方式體現了社保改革方面的市場化，具有一定的進步性，但在實際中，這種社保安置模式也存在不足，即過分依賴商業保險和農村經濟事實狀況，無視政府在安置失地農民過程中的主導作用和農民的心理接受程度，一旦保險公司出現漏洞，例如資金挪用或者保險公司破產，廣大失地農民的利益將直接受到巨大損失。

另外，在重慶的失地農民安置方式中，一是“大多采取單一的貨幣補償方式。征地過程中最普遍最常見的安撫辦法就是貨幣安置失地農民，據調查，重慶市有約超過60%的失地農民采用這一方式進行安置，根據重慶政府頒發的《重慶市土地管理規定》,被征地農民若選擇貨幣安置方式的，則由土地行政主管部門將土地補償費、安置費統一轉付給被征地的農村集體合作經濟社，由失地人員自行前去領取，或者是由土地行政主管部門直接支付給失地農民，補償標準為20700元/人～22050元/人。”問題就在于這種貨幣安置方式的土地補償標準過低,管理不規范，有時甚至會出現部分失地農民的征地補償費未及時發放的情況，個別地方甚至會克扣,引發并加重了失地農民和政府的矛盾。二是“土地被征用后,政府或企業利用土地開發可以得到較為可觀的效益，特別是房地產開發、經濟開發區等項目，政企獲得的效益高出征地價格的數十倍甚至更多，土地的成本收益率遠高于失地農民的成本收益率，導致出現土地利益分配不公的情況；而且根據現行政策,失地人員要在10年后才能享受城市低保政策，而現實是，在征地后所獲的安置金根本不足以保障失地農民這10年的生活；另外，在實際中，失地農民的醫療保險基本上是一片空白。”[3]三是“目前重慶失地農民中約87%（2007年數據）的人文化程度在初中以下，這使得其在失去土地后難以融入城市生活，更難以實現再就業，這樣的狀況與重慶市的大力發展高新技術產業的戰略也形成了強烈的反差。”

3 提出對策

針對重慶失地農民社保試驗區制度的不足，結合十九大關于社會保障的講話提出如下建議。

3.1 兜底線

第一，明確重慶農村被征收土地的產權關系，在使土地產出收益最大化的同時，不損害農民的土地所有權，力圖做到合情合理地征地。在政府征收土地后，可以讓被征地農民以自己的土地承包經營權作為資本參與入股，使其保有部分土地承包經營權，給予失地農民希望，讓失地農民與政府一起帶動農村經濟發展，建設重慶社會主義新農村。

第二，完善重慶農村居民及失地農民最低生活保障制度。需重視的是，失地農民的生活保障制度不能僅僅是一種應急政策，還應有一定的前瞻性，政府要注重失地農民生活、發展的長遠目標，但不要局限于計劃經濟的“大包大攬”模式。[4]重慶政府可從多方籌集資金，提高失地農民最低生活保障水平，還可建立重慶失地農民低保戶家庭備案制度，便于查詢與監督，規范收入審核與待遇申領水平，提高管理水平，實現公平、公正、公開的同時保障重慶失地農民的最低生活水平。

3.2 織密網

第一，對重慶過于市場化的征地安置制度進行改革與完善。從長期來看,一方面要給予農民一定程度的轉讓權，另一方面運用社會主義市場經濟的價值規律來配置統籌城鄉發展過程中的土地資源，這是變革征地安置制度的不可動搖的基本方向。

第二，進一步完善重慶失地農民再就業培訓與再就業保障制度，政府可拿出部分土地出讓后所獲的收益，來針對失地農民開展專業工作技能培訓，幫助失地農民實現再就業。

第三，重慶的農業銀行等金融機構可適當放寬對失地農民的貸款條件，合理合情地進行信用評估，從而鼓勵失地農民以多種所有制經濟的方式來發展生產，如個體經營戶等。

第四，重慶政府還可設立失地農民社會保障專項基金，以解決農民在土地被征后的保障問題，也為失地農民基本醫保和新型養老制度提供資金積累，適當減輕財政壓力，而且該專項基金要惠及基金出臺后的現有失地農民，即惠及對象里也包括了以前被征地的農民。該專項基金可通過以下渠道籌集：一是地方政府從政府土地收益拿出部分資金；二是在土地招標成交時，從競得人向國土部門繳交的土地成交價（土地出讓金）中抽取一部分作為安撫資金；三是在土地租金和土地使用費中時，按照一定比例提取出部分資金作為安撫金；四是從土地儲備增值收益中提取一定比例的收益。

3.3 建機制

第一，建立重慶失地農民新型醫療保險機制。重慶政府可采用個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的方式，完善失地農民基本醫療保險制度，在部分經濟條件不錯的地方，還可鼓勵農民加入以大病統籌為主的合作醫療制度,同時在尊重農民意愿的基礎上，積極探索合理、簡便、有效的農民繳費機制，建立失地農民新型醫療保險的穩定籌資機制，可從政府、企業、慈善機構及個人等多方面籌集資金，進一步加強對失地農民醫療基金的監管，規范運作，確保基金安全，還要做到簡化報付手續，保證便民利民。

第二，建立失地農民專項保險制度。將“農齡“與“工齡”相對接并以一定方式進行折算，促進城鄉養老保險制度的平等化，保障失地農民的老年生活。

4 結論

黨在十九大上提出：“保障和改善民生要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題，既盡力而為，又量力而行，一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干。”這也提醒了我們，失地農民的社會保障體系建設不是一朝一夕，而是要持之以恒的民生大計，正如國家主席習近平同志強調，無論是制度還是措施，關鍵在于落實，還要堅持下去。

本研究立足于重慶失地農民的安撫制度和社會保障制度等現狀，結合十九大政策給予建議。但本研究也有一些不足，對于政策的分析可能還不夠深入，所提出的對策借鑒了我國經濟發達地區針對失地農民的社會保障制度，所以筆者提出的對策對重慶的實用性還有待驗證。

總而言之，隨著重慶城市化、工業化進程的加快,城市化建設大量占用農村土地，失地農民數量和比例迅速上升,從根本上解決重慶市失地農民社會保障問題已經成為當務之急。這要求政府需逐步加大對失地農民最低生活保障資金的支持力度，為失地農民的生活保障資金提供財政支持，以確保生活保障金的穩定和長期增長，保障失地農民社會保障金的安全，不能給民眾和媒體留下這是在進行讓農民“拿土地換戶籍”的征地安置行為的印象。[5]同時要注意的是，在國家或者集體收回了失地并轉戶農民的一切權益之后，那么這些無法融入城市的重慶失地農民，就面臨無法融入城市，也無法再從事農業土地生產的兩難境地，好比是斷了前路，也斷了后路，這樣的境地極易使得進城后的失地農民成為城市新流浪人員，也成為新的城市“弱勢群體”，對重慶的社會秩序和階層穩固的社會治理帶來很大的干擾和影響，這也是應該引起我們警醒和重視的。只有在重慶政府的帶領下，結合市場的力量，不斷完善失地農民和農村社會保障體系，幫助失地農民解決后顧之憂，才能統籌重慶城鄉發展，推動重慶城鄉一體化和社會主義新農村建設，保證重慶經濟社會持續健康發展。