如何深入推進國企改革

張思平

國企改革是我國新時期全面改革的重要方面，黨的十八屆三中全會出臺的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對進一步深化國企改革進行了總體設計。幾年來，國資委等有關部門和各地黨委政府也做了大量工作，從中央到地方出臺了很多“1+N”文件，開展了改革試點等，對國企改革的重視可謂改革開放以來前所未有的。

但對改革的一些重要問題，應該說認識、實踐距目標仍有差距。2017年“兩會”期間的政協大會發言中，一位大型國企負責人對國企改革提出了一些建議和意見，說國企改革特別是讓市場在資源配置中起決定性作用的市場化改革，仍存在著“政府在忙，企業在盼，少數人在干，多數人在看，少數企業在試，多數企業在等”的現象。這個發言在社會上引起熱烈反響。對此，一些國資系統的同志感到很委屈，說國企改革的成功是“有理說不清，說出來沒人聽”。為什么會出現這種狀況？我認為，應該好好研究國企改革的基本問題，也就是新一輪國企改革到底要解決什么問題，采取什么措施，達到什么目標，采取什么策略。簡單概括就是：國企改革的順序、重點和突破分別是什么。

【布局調整尚未形成突破】

眾所周知，2004年至2012年間，國企取得了十年左右的迅速發展，總資產從2004年的10萬億增長到2012年的近80萬億，利潤總額也從5312億增長到2.2萬億，國企改革發展取得了很大成就。國有資本如此迅速增長既有客觀外部原因，也有主觀努力原因。從客觀外部原因看，國企既分享了國家經濟高速增長的紅利，也得益于對某些行業的壟斷，得到了國家在資源、政策等方面的支持。從主觀原因看，2004年對國有資產管理體制進行了重大改革，成立了國資委，改變了以往對國企管理“九龍治水”的局面，實行了管人管事管資產的國有資產管理體制改革。國資委成立后，確定了政資分開、政企分開，建立現代企業制度，把企業逐步推向市場，尤其是推進了加強國企監管、轉換經營機制等一系列內部改革。這幾年取得的成就說明改革的方向是對的，應予以肯定。但同時也要看到，在國企改革發展過程中存在兩個基本問題：

一是國有資本布局過廣。幾乎在所有行業尤其是競爭性領域行業中都有國企的身影，大量國有資本投入競爭性領域行業，擠占了民企的發展空間。由于國有資本過于膨脹，使得一些行業、企業出現產能過剩、負債率過高、庫存過大等問題，為國民經濟發展全局帶來影響，也是目前經濟結構失衡的主要原因之一。

二是國企內部機制不活，與市場接軌步伐不快。尤其是國資委職能逐步發生偏離，成了“國企委”，在全面加強對國有資產監管的同時，一些地方出現矯枉過正的現象，管人管事管資產幾乎變成了全面管理，仿佛回到過去的國家經貿委。

針對這兩個突出問題，十八屆三中全會的《決定》提出了明確的改革方向和路徑：

針對國有資本布局過寬過廣的問題，《決定》提出：“國有資本投資運營要服務于國家戰略目標，更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全。”“堅持公有制主體地位，發揮國有經濟主導作用，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力。”“國有資本加大對公益性企業的投入，在提供公共服務方面做出更大的貢獻。”

針對國企機制不能適應市場經濟需要的問題，《決定》指出要“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管”，“推動國有企業完善現代企業制度”，國企“必須適應市場化、國際化新形勢，以規范經營決策、資產保值增值、公平參與競爭、提高企業效率、增強企業活力、承擔社會責任為重點，進一步深化國有企業改革”等。

2014年中央進一步提出經濟體制改革要以供給側結構性改革為主線，加大以“三去一降一補”為主要內容的供給側結構性改革力度。從某種意義上說，供給側結構性改革本質上主要就是針對國企布局調整的改革。比如，“去產能”主要是要求國企縮短戰線，“去杠桿”主要是降低國企負債率，“去庫存”主要是解決國企內部結構失衡，“補短板”是要求國企的發展服從國家大局，發展公益性、戰略性等產業，在國民經濟結構調整中發揮主導作用，等等。

【以退為先可使國企改革綱舉目張】

《決定》已發布近五年了，應該說國資委和有關部門按照十八屆三中全會的要求，在解決上述兩大問題上做了不少工作。但總的說來，國企改革在解決國有經濟布局調整方面尚未取得全局性突破；在國資委從管資產向管資本轉變、建立現代企業制度、轉換經營機制等改革上也步伐不大，在某些方面各級國資委對國企的管理反而更多了。不得不說，國企改革仍處于艱難推進中，任重道遠。

習近平總書記說：“改革只有進行時。”黨的十九大是繼續推進全面深化改革的大會。在新的形勢下，國企改革任務更重、難度更大。我認為，未來五年國企仍面臨著兩條戰線的改革：一條是按供給側結構性改革的方向，進行國有經濟布局調整；一條是實現由管資產向管資本轉變、轉換企業內部機制。從長遠看，這兩條戰線的改革都很重要，但在一個時期內，需要有所選擇，重點突破，順序推進。

我建議未來五年仍應把國有經濟布局調整作為國企改革的重點、突破口和主要任務，這既是供給側結構性改革的迫切需要，也具備很多有利條件，是國有經濟布局調整比較好的時機：一是黨中央國務院高度重視供給側結構性改革工作，給予了很多政策和支持，為國有經濟布局調整提供了很好的機會和外部環境；二是一大批僵尸企業和競爭性領域的劣勢國企已難以生存，需要抓緊退出，既然準備退出了，何必再費勁去轉換經營機制呢？三是先進行國有經濟布局調整，然后再對留下來的國企繼續深化改革，這樣做順序清晰，有的放矢。總之，通過布局調整以退為先的改革策略，可以使國企改革重點突出，綱舉目張，事半功倍。

【四類國企優先調整退出】

國有經濟布局調整的方式多種多樣，包括破產、關閉、重組、引進戰略投資者、轉讓控股權、經營者員工持股等，從一定意義上講，混合所有制改革也是布局調整的一種方式。國有經濟布局調整涉及面廣，需分類分批進行，按照中央的總體部署，我認為可分四類進行調整退出：endprint

第一類是結合供給側結構性改革的要求，對處于煤炭、鋼鐵、建材、原材料等產能嚴重過剩產業中的僵尸企業，近期要加快退出，打突擊戰，不要再拖。這項工作雖然在2016年開了頭，完成了當年的“去產能”計劃，但如有松懈就很難持續下去。由于種種原因，2017年上半年煤炭、鋼鐵等價格大幅上漲，產能過剩行業中的一些國企又開始盈利了。在這種新情況下，要使它們退出的難度可能更大，一些原本已被列入“去產能”計劃的國企就有理由再觀望甚至不退出了。因此，清理僵尸企業的工作要鍥而不舍、持之以恒。否則，如有反復，供給側結構性改革恐難有結束之日。

第二類是處于商業、物流、服務業、外貿、制造業等競爭激烈領域的國企，從總體上看缺乏長期競爭優勢，除了極少數已做強、做優、做大的外，其余的原則上都應逐步調整退出。對于這一點，各界一直存在不同看法。一些學者脫離實際，不了解國企的實際運作，天真地認為國企在任何領域都可以做強、做大、做優。而據我所知，絕大部分國資系統的同志都真正了解和懂得國企的實際運作，對這條原則持贊同態度。

第三類是目前盈利水平暫時不錯，可以生存發展，但不符合國民經濟整體發展戰略，不符合企業長遠發展方向的國企，這一類也應逐步退出。比如房地產企業。國有資本投資運營要服務于國家戰略目標，不能僅從企業本身盈利目標出發。當前的高房價問題已成為國家重大經濟社會問題，給國民經濟穩定發展帶來風險。中央調控房價的決心很大，老百姓也很支持，國有房地產企業為何不能服從大局，為國為民分憂，多建一些保障房、公租房，多做一些公益，少賺一些利潤呢？

第四類是經營風險大，國企內部動力機制和風險承受能力不適應的領域，比如已出現泡沫且具有系統性風險的金融領域的中小型國企，以及需要巨額投入且風險很高的高科技企業等，都應逐步退出。近來，央行行長周小川多次呼吁防范金融風險，國家也專門成立了金融穩定和發展委員會控制風險，但一些地方政府和國資系統仍通過多種方式盲目投資了不少中小金融企業，未來一旦發生系統性金融風險，最后為風險埋單的一定是地方國有資本投資的中小金融機構。因此，這類中小國企也應盡早調整退出。在高科技產業領域，從深圳的實踐看，成功的高科技企業基本都是民企，市屬國企在高科技產業的發展項目成功的不多，政府主導投入的也一樣。因此，除了國家需要的關鍵領域重大高科技攻關項目外，屬于競爭激烈的應用性高科技企業，國有資本應盡快調整退出。

當然，國企退出的方式可視情況靈活選擇，可以全部退出，一股不留；也可以大部分退出，以參股方式分享經營利潤；還可以部分退出，采取類似中國聯通方式的國有控股，再引進社會資本參與企業經營等。國有經濟布局調整中也要有退有進，退出后的資本形態應更多集中在公共領域建設、國家重大戰略性產業等。同時，國有資本應加大對公益性企業的投入，在提供公共服務方面作出更大貢獻。

在國有經濟布局調整大體完成后，對保留的國企一般采取混合所有制形式，實行政資分開、政企分開，把企業推向市場，加快現代企業制度的建設，轉換內部經營機制，采取市場職業經理人的聘任方式選拔企業領導者，企業的分配制度、勞動制度等一律與市場接軌，使國企真正成為獨立的競爭主體。對極少數自然壟斷性行業，國企可采取控股甚至獨資的方式繼續經營，但要政企分開，特許經營，加強政府監管，防止行業壟斷。

【營造布局調整的良好大環境】

國有經濟布局調整難度大，風險也大，不僅需要國資系統和國企同志的努力，更離不開全社會的支持，為國有經濟布局調整創造良好的外部環境。據我所知，對于國有經濟布局的調整，國資系統大多數同志和企業家都明白，十多年來的經驗也很多，但目前由于缺乏合適的外部環境，使不少同志顧慮重重，想做卻不敢做。例如：

怕“扣帽子”，尤其是私有化的帽子。私有化問題在理論上是可以研究的，但在國企改革實踐中，不能隨便把改革與發展泛政治化和意識形態化。私有化的概念在理論上不清晰，在實踐上難以掌握。比如混合所有制改革，國有資本到底占多少比例才算私有化？持股80%還是30%？對此并無明確標準。因此，國企改革要從國有經濟改革和發展實際出發，不能亂扣帽子。

怕“打棍子”，國有資產流失有時是打向國企的一根棍子。在國企改革實踐中，不管國有資產轉讓價格多高，不管經過了多少道嚴格程序，都可能會有人以國有資產流失的名義打棍子。

怕反彈、信訪。企業改革調整過程中，尤其是國企轉讓、破產、關閉過程中，企業工作不管做得多細，都難以避免員工反彈甚至信訪。其中的原因很復雜，理由有合理的，也有不合理的。一旦發生這種情況，有時候有關方面急于解決矛盾，可能會忽視對當事雙方的平衡，對企業的維護會有所欠缺。

怕誣陷、告狀。在國有經濟布局調整中，包括在發展混合所有制改革過程中，國企領導必然要與民營企業家打交道，必然涉及股份比例、價格確定等相關重大問題。個別人可能出于不良目的，告狀、誣陷甚至無中生有，說國有企業家與民營企業家相互勾結，等等。

這些問題如果不解決，國有經濟布局調整恐怕寸步難行。因此，要加快國企改革，就需要給國企領導人、國資系統領導人創造良好的外部環境，即便他們在改革過程中出現了一些失誤、錯誤，也要多理解、多包容、少批評。我相信，黨的十九大后，在中央領導和國資系統同志的努力下，國企改革一定會有突破性進展。

（作者系深圳創新發展研究院理事長，中共深圳市委原常委、統戰部原部長）endprint