從雙規到留置談對中國監察制度改革的思考

摘 要 留置在十九大之后替代了之前一直實行的雙規。本文從中國監察制度的發展尋找可以借鑒的經驗，從雙規的性質及實施中存在的法律問題中分析其被取代的原因，從留置制度建設思考分角度討論留置的意義以及留置的主體、場所、后續問題的解決等。從雙規到留置的改革，是社會主義法治社會反腐的需要，留置的制度建設也要符合習近平新時代社會主義思想。

關鍵詞 監察制度 雙規 留置 反腐

作者簡介：張津婕，揚州大學法學院研究生，研究方向：行政法。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.302

從古至今，有官僚制度，就會有監察制度，回顧并總結我國歷代的監察機制的發展，隨著監察制度的發展和完備，統治者的封建專制統治得以逐漸鞏固，封建社會逐漸穩定并不斷發展，而且也為后世積累了珍貴的文化遺產，提供了大量可供借鑒的寶貴經驗。監察作為腐倡廉一個重要的途徑，為歷代所重視。

一、中國古代監察制度

（一） 發展概況

為了監察百官，維護封建王朝的統治地位，我國古代設置了監察制度。從秦始皇建立了封建專制統治國家開始，監察制度也就應運而生，到了魏晉南北朝，隨著統治者對監察意義的重視，監察制度開始得以發展，隋唐時期監察方面的立法不斷完善，到了宋元，嚴密的監察機構強化了監察的作用，最終于明清時期有了完備的監察體系。經歷了千年的風雨洗禮，監察制度一脈相承的基礎上不斷完善，有力的保障了國家的統治秩序，其中有些做法，對當今監察制度建設仍能起到很好的借鑒作用。

（二） 中國古代監察制度的主要特點

1. 監察活動有法可依。我國古代監察過程中，恪守"以法理官"的監察原則，依法監察的重要性已經在朝廷上下得到很好的普及。西漢開創了監察專門性立法的先河，《監御史九條》《六條問事》等監察方面的立法，給監察立法的發展奠定了堅實的基礎。為了給監察活動提供更好的法律支撐，貞觀年間，唐太宗在隋代的察吏六條的基礎上，親自巡行監察地方官吏。隨著監察機構的逐步嚴密，監察立法的逐漸重視，監察的范圍也在不斷的擴大，清朝的《欽定臺規》為不斷涉及到行政、禮儀、社會等領域的監察權提供了法律依據。這些監察立法，一脈相承的基礎上，體系發展的越來越完善，對后世產生了深遠的影響，

2. 監察機構獨立行使監察權。縱觀中國古代的監察史，會發現監察機構從監察與行政合一，到監察與行政逐步分離。秦漢時期御史大夫，司吏校尉和刺吏都具有檢察職能，但是監察權和行政權沒有分開。漢武帝時期，設立了十三州刺史，監察與行政開始分離。為了更好的監察百官，唐朝設置了臺院，殿院，察院的監察制度。到了元朝，監察機構的地位得到了提升，與最高行政機關中書省，最高軍事機關樞密院地位同等重要，而且還可以監督彈劾中書省和樞密院的官員。明代為了加強對六部的監督，創建了都察院制度，設置了六科給事中的言諫監察系統。在中央， 監察機構擁有獨立的檢察權。在地方上， 實行行政監督和執行相對獨立的行政二分制度。這樣自上而下的層層監察，能有效地行使監督權， 提高監察效率。

（三）啟示

1.完善監察法律體系。中國古代監察制度之所以在歷朝歷代的更替中得以延續，并且不斷完善發展，最重要的原因之一就是有嚴密的監察法律體系，并且依法進行監察。時代不同，監察的方式和社會背景可能不同，但是監察的目的，為了維護國家秩序以及社會穩定秩序的目標是不變的。我們在建設法治國家的過程中，要以史為鑒，借鑒其中合理可行的方式，完善監察法律體系。

2.減少對監察權的干預。歷史上王朝得以延續數百年，經濟政治文明達到發展的巔峰，都離不開完善的監察制度。從目前來看， 雖然立法、司法和行政相互配合，都有明確的職能， 但監察權一直沒有完善的法律支撐來鞏固其法律地位，有時還會出現職能交叉的情況。監察機構擁有獨立性， 才能讓監察功能得到最大程度的發揮，在社會中形成清正廉潔的風氣。

二、雙規

（一） 雙規的性質

從性質上來說，雙規并不是嚴格意義上的法律術語，也并非正式司法程序的一部分，它先于司法程序，是中國共產黨在進行紀律檢查方面調查的一個措施，是指共產黨黨員在接受檢察機關調查前的黨內調查，是一種限制人身自由的隔離審查，主要目的是調查該黨員是否具有違反黨的紀律的行為，防止被調查人拖延時間、逃避調查，甚至串供、外逃，從而既維護黨紀的嚴肅性，又教育本人和廣大黨員。

（二） 雙規在實行中存在的法律問題

1.限制人身自由的合法性問題。結合《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例 》和 《中華人民共和國行政監察法》的規定，從雙規在實踐中執行的情況來看 ， “雙規 ”期間 ， 違紀嫌疑人不能隨意離開規定地方和規定地點，也不能隨意與外界聯系 ， 其人身自由是處于被限制的狀態。

由于雙規不屬于司法程序，監察機關也是秘密地調查，不向外界公開，雙規期間，被調查人員基本與外界隔離，在雙規結束，轉為司法程序之前，律師是不可以會見被調查人的。此外，被雙規的期限不算入刑期，因為這不屬于刑法上面的羈押期間，也無權獲得國家賠償。

在法治社會中 ， 程序的正義的重要性是不可置否的 ，雖然社會上腐敗行為造成了嚴重的資源浪費和分配不公，破壞了社會穩定和秩序，侵犯了廣大人民群眾的利益，我們也不應忽視了被調查的人員也享有憲法賦予其權利的事實。

2.雙規規定對象的不全面性。在雙規通常用于查處涉嫌違反黨的紀律的黨員，但在實踐過程中，也有雙規被違規使用在非黨員的農民，生二胎的婦女等非黨員身上的報道。隨著監察制度的發展，由監察委員會對非黨員進行“兩指”，黨員一般由紀委適用“雙規”。

從本質上來講，雙規和兩指就是兩塊牌子，一班人馬，內容是一樣的，只是說法不同。雙規在實踐中的合法性一直處于爭議狀態，如果說一直以來，雙規是靠黨紀對黨員的規范來得以實施，那非黨員就沒有理由在發現其有違法事實而不走司法程序。與其這樣，不如規范制度，保證程序的公平和正義，使標準得以統一。endprint

3.雙規期限的隨意性。“雙規”的時間長短， 從一開始無限制期限到6個月等有限制期限的規定，應當承認雙規經歷了不斷發展完善，雙規存在發揮過一定的歷史作用。但是，雙規的局限性是我們有目共睹的，以及其中不符合社會主義法治建設的發展潮流的部分都應該剔除，在十九大后，雙規最終被留置取代。

三、留置

全國人大常委會《決定》賦予監察委員會對被調查人員采取留置措施的權力，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議決定：在全國各地推開國家監察體制改革試點工作。為了規范留置措施的運行，應結合中國監察制度的發展，在三個試點省份中總結出的經驗，以及雙規在實踐中存在的不足，在其制度建設過程中明確留置的主體，對象，期限等基本問題，使其符合習近平新時代社會主義思想，順應中國當下時代發展的潮流。

（一） 留置的性質

1.留置的起源。留置一詞的具體解釋在行政監察法、刑事訴訟法、和中國共產黨紀律檢查各種條例中，都沒有明確的規定。在《警察法》中，第九條第二款規定，對被盤問人的留置時間自帶至公安機關之時起不超過二十四小時，在特殊情況下，經縣級以上公安機關批準，可以延長至四十八小時，并應當留有盤問記錄 。這里的留置是一種強制措施，既具有行政性也具有司法性，是公安機關用于打擊犯罪活動的措施。

十九大后，留置取代雙規，又賦予了留置新的意義，作為一種調查措施，它的本質和警察法中的留置盤問是有區別的。

2. 留置措施的行使主體。第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議決定在各省、自治區、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區設立監察委員會，行使監察職權。留置措施是為了開展監察活動實施的措施，其行使主體為各級監察委員會。此外，決定還將縣級以上地方各級人民政府的監察廳（局）、預防腐敗局和人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會，這樣明確了主體范圍更有利于規范留置的實施。

3.留置措施的行使對象。《決定》指出試點地區的監察委員會，對本地區所有行使公權力的公職人員依法實施監察。要規范留置措施的行使，首先需要根據法律規定，明確對象，即“行使公權力的公職人員”的具體范圍。其次，要明確行使公權力公職人員問題嚴重到什么程度才能被留置：調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪行為并作出處置決定；對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴。

（二）留置過程中的注意事項

1.留置場所要求。監察委員會可以利用看守所的設施優勢，對被調查人員進行統一留置，在留置場所設置辦公地點，建立嚴密的安全防范和應急處理機制。被調查人員更快的交代事實的同時加強對人權的保障，選擇合理合法的方式留置被調查人員。

監察委員會的留置場所應按照規定設置標準，包括留置場所本身也要做好防護措施。留置場所應實行24小時的全方位視頻監控，設置專門看守人員和具有醫療資格的急救人員，被留置人員出現疾病死亡等情形時，保證留置人員的生命健康權。

2. 留置看管人員及責任。被留置人在留置期間，要按照“誰留置、誰負責”的原則進行看管。為了保障人權，被留置時同時通知家屬，并且可以在監察委員會同意的情況下或事實交代清楚的情況下進行會見。

監察委員會應設置專門的執行部門，配合看守所的工作人員負責留置的執行和人員看管問題。實行面對面、不間斷看管，安排專人巡邏。保證被看管人員的人身安全，以及避免傷害看管的工作人員，預防被留置人員逃脫，直到審查結束后交接完成。

3.監察委員會的合法性問題。監察委員會的留置權，目前并沒有相關法律規定，僅僅靠會議文件等決定，不能符合依法治國的要求，根據職權法定原則，為了防止權力的濫用權力，保護被留職人員的合法利益，應當修改憲法，建立并完善國家監察制度，賦予其合法的權利，并讓權力在陽光下運行。

（三） 留置對象的權利保障

實施留置措施的同時，也要注意保護被調查人員的合法權益。

1.留置期間應能折抵刑期。無論是從執行方式，還是從對被調查人員的強制程度來看，留置措施都與監視居住有著很大程度上的相似。《刑法》、《刑事訴訟法》等明確規定，有關判處管制的，指定居所監視居住一日折抵刑期一日，先行羈押一日折抵刑期二日；判處拘役、有期徒刑的，指定居所監視居住二日折抵刑期一日，先行羈押一日折抵刑期一日 。那么，留置也應該納入法治的軌道，遵循現有法律的規定，根據法院判處情況，決定留置折抵刑期的情況。即被調查人員被法院判處管制的，則留置一日折抵刑期一日；如果被法院判處拘役、有期徒刑的，則留置二日折抵刑期一日。

2. 留職期間法律援助人員是否可以介入。從以往雙規的實踐經驗來看，被調查人員在強制措施實行過程中，律師是不可以介入案件的。這樣被調查人的權利就得不到很好的保護。應結合被調查人員案情，在規定范圍內的案件，自被調查人被訊問之日起，由監察委員會決定是否可以許可律師會見，如重大貪污受賄類案件，被調查人會見律師應當由監察委員會許可。

四、結語

在中國特色社會主義法治社會中，要借鑒古代監察制度長處，在實踐中總結經驗，加強監察制度立法，減少對監察權的干預，在監察中加強對人權的保障，使之符合習近平新時代社會主義思想，早日實現依法治國的總目標。

注釋：

尹維達.留置措施初探.太原理工大學學報（社會科學版）.2017-04-25.

王曉.監察委員會的留置措施論要.北京聯合大學學報（人文社會科學版）.2017-04- 20.endprint