中美軍民融合保密管理的對比分析及其啟示

姜莉

在美國，對于軍民融合最多的說法是軍民一體化，并明確指出軍民一體化就是要把國防科技工業基礎同更大的民用科技工業基礎結合起來，構建一個統一的國家科技工業基礎的過程。正是這樣一種整體的社會大環境，決定了美國在軍民一體化戰略實施的過程中，一定不會刻意強調保密的問題。因為美國政府非常清楚，過度的保護不僅會增加保密管理成本，還會嚴重制約科技的推廣與使用，百害無一利。美國建立了完備高效的保密管理體系，在政策法規、框架體制、組織運行、保障措施等方面的經驗和做法比較成熟，對完善我國軍民融合保密管理方面具有一定的借鑒意義。

一、美國軍民融合保密管理與我國的差異

（一）保密管理的理念和指導思想不同

美國對秘密事項采取的是保核心、保重點、保要害的原則，堅決反對過度定密、過度保護，主張保密本身就是要保那些可以保的秘密。對于核心、重點、關系到其切身利益的關鍵性事項，美國政府及相關企業都會不惜一切代價，通過各種人防、技防手段，精心保護，以確保這些秘密事項萬無一失。但對于那些是否涉密還存在爭議，以及保密成本高于公開信息后可能帶來損失的事項，美國主張的是就低不就高，能不定密則不定密的原則。對于那些國家根本沒有能力對其擴散進行控制的事項，美國的做法是干脆不管。

我國實行改革開放已經40年了，但作為社會主義市場經濟的一個重要組成部分的國防科技工業，因受傳統政治理念及國內外安全形勢的影響，從某種程度上說，還沒有建立起一套有效的競爭機制。表現在保密管理方面，就是要充分發揮組織的優勢，不惜一切代價地保守國家秘密安全。再加之我國的保密管理法律法規體系尚不完善，于是便出現了過度保護的問題。在這一理念的指導下，我們一些掌握了先進科技的單位和人員，有時是為了圖方便、省事，有時是怕出問題、想省心，就把原本可能并不涉密的事項定為涉密事項了，人為地造成了定密擴大的問題。

（二）保密管理的主體和手段不同

美國雖然也賦予了一些政府機構對武器裝備科研和生產活動過程中的保密工作進行監督和管理的職能，但這些機構的職能大多集中在頂層設計、政策制定、監督檢查、提前預警、協同合作等領域，在實際操作層面，則大多是通過合同約定的方式進行管理，充分發揮甲方的作用，開展保密管理工作。通常的情況是，雙方在簽訂承包合同時，相關的保密條款已明確在合同中進行了約定，履行保密義務既是國家法律之規定，也是合同約定，作為發包人的政府、軍方或上一級承包商，有權按照合同的約定，對承包方進行保密檢查，并提出整改要求，否則就可以依法終止合同。

目前，我國傳統的軍工企業主要由各大軍工集團和地方軍工企業組成，實行的是兩級政府管理體制。現在的任務委托方式，也是通過合同進行約定，在合同中也會設有相關的保密條款，但只要承包方不發生失泄密事件，就算是這一條款執行完畢。至于承包方如何達到這一要求，中間還有哪些問題，存在著哪些隱患，這些日常管理工作，甲方并不負責。雖已初步建立了較為規范的保密管理體系，但在保密管理上是平行并列關系，存在著一定的條塊分割。更多強調的是業務主管部門的責任，卻恰恰忽略了甲方的監管作用。

(三)市場開放程度和準入條件不同

美國在其推進軍民一體化的過程中，強調的是要盡可能地采用民用標準，要為更多的承包商創造機會，讓他們有資格、有機會承擔國防采辦項目。美國政府明確提出要加大中小企業在國防采購中份額，并鼓勵采購貨架產品，利用商用現貨滿足軍用需求，只要商業現貨符合軍用標準要求，就不主張再組織單獨研發，美國的軍品研制市場相對較為開放。為確保軍品質量和軍品研制生產順利進行，美國對承擔軍品科研生產任務的承包商進行嚴格市場準入制度。通過確立安全許可制度、成立專門的審查認證機構等方式確保國家秘密安全，形成了一種以美國為代表的資格審查制度。

在我國，經過多年的發展，在承接軍工科研生產任務時，雖然某些領域建立了招標制，但由于管理體制上的原因，軍方的招標文件很多時候只能通過國防科技工業主管部門下達到各集團公司，實際上軍工市場的開放在某種意義上還是有限開放，競爭還是有限競爭。我國是通過頒布武器裝備科研生產許可證的形式，授予企業進入軍工領域的資格。獲得科研生產許可證的前提條件之一，就是要通過保密資格的審查認證，先后有數千家企業通過了各類保密資格審查，在這些企業中其保密狀況也不盡相同。

(四)成果保護和利用方式不同

美國對國防工業領域的科研成果采取國家秘密和商業秘密保護兩個層次，如果屬于國家秘密，必須嚴格遵守國家秘密保護的各種規定。但這一范圍是嚴格規范的，對于數量眾多的美國科研成果來說，其被列為國家秘密的事項非常有限。其余科研成果，在美國是被列為商業秘密的范疇加以保護的。在美國，除了正常的《知識產權法》，能夠保護專屬知識產品外，為加強對私人企業的知識產權保護，還專門制定了《經濟間諜法案》。該法的立法目的就是要通過政府公權力的方式，附以刑法處罰，來保障私人企業所擁有的知識產權不受侵害，進而保障企業進行技術創新的積極性。

我國目前的情況可能剛剛相反。由于計劃經濟體制時期，企業歸國家所有，由國家經營，且只對國家負責。因此，企業秘密或現在所謂的商業秘密，通常會被簡單地理解為就是國家秘密的一部分。雖然企業轉型之后，很多商業秘密從國家秘密之中剝離出來，但國家秘密與商業秘密并沒有完全清晰的區分，現在仍有部分理應改為商業秘密的事項仍在作為國家秘密加以保護。這不僅不利于國家秘密的規范化保護，也會阻礙科技成果得到充分利用，降低企業的經濟效益。

二、我國軍民融合背景下武器裝備科研生產保密管理存在的主要問題

為貫徹落實軍民融合深度發展的總體要求，配合我國國防科技工業的調整改革，近年來，國防科技工業主管部門會同國家和軍隊的有關部門，研究制定了一系列有利于武器裝備科研生產的保密管理政策，雖然國防科技工業保密管理體系已初步建立，但在軍民融合深度發展新趨勢下，保密工作的挑戰性變得更為復雜，受多種因素制約，還存在一些突出矛盾和問題。

(一)保密法規制度建設不盡完善

軍民融合是一個大概念，目前國家層面尚缺乏對軍民融合保密管理法規制度體系的統一規劃，法規制定有待于進一步跟進；缺乏軍民融合保密監管有效的宏觀調控和戰略協同機制，缺乏既確保國家秘密安全，又促進軍民融合深度發展的有效平臺和行業管理手段。目前，尚未制定國家層面規范軍民融合深度發展保密管理的法律法規，在政策層面如何促進軍民融合保密管理的文件還比較分散。政府對武器裝備科研生產許可和保密資格審查制度較為完備，而軍民融合中民間資本進入軍工能力建設領域、軍工設施設備資源共享、及國際合作制度等軍品外貿制度中對保密管理的規定尚不健全，過分強調限制。

（二）尚未建立有效的保密監管體系

在大量民營企業參與武器裝備科研生產相關工作后，必將面臨著如何對這些企業實施管理的問題。這些民營企業，有相當一部分是沒有上級主管部門或行業管理部門的，也就是說，沒有相應的政府部門對其日常的保密管理工作進行監督與管理。通過保密資質認證以后往往存在保密管理滑坡問題，政府管理部門受職能編制所限，社會中介組織、各類行業協會和軍工委托單位的協調配合作用又沒用充分發揮，所以很難及時發現失泄密隱患和違反保密規章制度的情況。目前，民營企業參與武器裝備科研生產以后，國防科技工業管理部門將成為其唯一的保密監管部門。此舉不但加大了國防科技工業管理部門的保密工作壓力和難度，加上未能有效利用社會資源協助配合監管，從而造成了對國防科技工業保密監督與管理工作很難到位的局面。

（三）定密和解密機制運行不夠順暢

雖已發布了國防科技工業保密范圍和定密細目，但針對繁雜的武器裝備科研生產任務來說，現有的定密機制還很粗放，在實際工作中很難根據現有的保密范圍細目準確定密，導致“低密高定、高密低定、無密定密、有密不定”的現象時有發生。在實際工作中，解密面臨更大的難題，主要體現為：涉密裝備的訂貨合同已被定密，在研制過程中，很難解密；上游企業不解密的技術，下游企業也不敢解密；雖已過保密期，但裝備仍在服役的不能解密；不是本單位生成的秘密，不敢擅自解密。這些現象的產生雖然有執行層面的問題，但關鍵性的問題是現在實行的是項目定密，而非要素定密，造成一些承擔武器裝備科研生產任務的企業無端涉密現象的發生，限制了軍工領域的先進技術和產品無法轉為民用，也削弱了一些民營企業“參軍報國”的積極性。

（四）國防技術轉化應用與保密機制不相適應

高端技術往往是首先應用于軍，推廣于民，但如何度量與權衡，更好地開拓民用市場，既不泄露國家秘密，同時又能很好地將先進的技術服務于國民經濟建設，將成果進行轉化，開展保密工作的難度將相應增加。隨著軍民融合深度發展，一些國防領域的科技成果開始向民用部門轉移，但在轉移過程中如何準確把握好保密這一尺度，將是面臨的又一個非常現實的難題。雖然國家大力推進軍民融合，而且我國的軍民融合已從初始階段轉入到一個全新的發展階段，但在相當大的一部分單位和人員的觀念中，還把作為國家秘密的技術成果進行轉化視為一個禁區，設計了復雜的技術轉化申請、審批程序和流程，不但要經過解密、識別等諸多手續，還要進行這樣或那樣的風險分析。“重定密、輕解密”的現象時有發生，導致了國防科技成果轉化困難。

三、完善軍民融合武器裝備科研生產保密管理的對策建議

堅持以軍民融合式發展重大戰略思想為指導，重點對軍轉民和民參軍過程中保密管理面臨的新問題進行研究，從加強立法和制度的系統設計、建立基于軍民融合全過程的保密管理體系、完善監督機制等方面提出對策與建議，推動國防科技工業保密管理科學發展。

（一）加強保密法規制度建設的系統謀劃和設計

按照黨的十八屆四中全會提出的依法治國和依法行政的要求，根據國防科技工業軍民深度融合發展的形勢和要求，對現行國防科技工業有關保密法規進行梳理和分析，按照“立、改、廢”的思路，對國防科技工業保密法規制度建設進行系統規劃和設計。當務之急是盡快研究制定“國防科技工業保密管理條例”，以此為上位法，研究制定“軍民技術雙向轉移保密管理辦法”、“國防科技工業科技資源共享保密管理辦法”等專門管理法規。此外，還需進一步細化國防科技工業保密法規制度，促進構建完善的保密法規體系，包括：規范武器裝備科研生產市場準入和監管體制；建立科學定密和定密責任人制度；建立武器裝備科研生產安全保密管理標準體系；完善國防科技人員保密管理法規。

（二）構建完備的保密監管體系

面對眾多擁有保密資質的企業或機構，僅僅依靠一個政府部門不可能完成保密監管任務，需要發揮政府、甲方、中介機構、行業協會四方力量，共同加強對保密的監管工作。各方在分工的基礎上，應當加強配合，建立各監管部門之間的協調工作機制。政府部門在這一過程中發揮主導作用，在其指導下，甲方對承擔軍品科研生產任務的民營企業的安全保密事項執行落實情況負監管義務，并加強對協作配套單位的保密輸出管理，建立雙責任制，開展經常性地巡視、巡查。同時，充分調動行業協會、承接部分政府管理職能的第三方中介機構作用，發動社會力量，協助加強日常保密管理。此外，還需加強企業自身的安全保密監管手段，如對所雇傭的外籍人員進行嚴格的背景審查，嚴格控制其接觸涉密信息或載體等。貫徹落實各項保密管理規定和要求，根據實際需要，組織開展由國防科技工業政府主管部門主導、多方參與的安全保密監督與檢查活動。

（三）完善定密和解密機制

針對目前定密工作相對粗放、過于原則、在實際操作中還存在過度定密的現象，建議采取“要素定密法”來解決這一問題，“要素定密法”是對定密內容細化到具體事項層面，只有屬于保密范圍之內的事項、條目才被列為定密的考慮范圍，如果對信息定密的必要性存在重大異議，需要經過內部定密異議程序與外部審查監督程序，保障定密的準確性，以防止出現過度定密的情況。全面建立健全解密常態化機制，為軍民融合深度發展提供支持和保障。建議每年定期對軍工集團和軍工單位降密、解密事項處理情況進行督促檢查，使降解密工作變得更加及時、順暢和常態化，確保國防知識產權和軍工技術得以推廣使用，民營企業可以吸取更多的國防前沿技術成果，推動國家科學技術的快速發展。

（四）搭建具有充分保密條件的軍民信息交流平臺

在軍方和民營企業之間建立雙向的信息交流渠道和溝通機制。在做好保密工作前提下，結合國家和地方政務大廳建設，建立軍民融合公共服務平臺，為民營企業提供軍工集團和軍工單位的技術產品信息和研制需求信息，也可在《國防科技工業文告》或政務網上定期、定向發布武器裝備科研、生產、采購信息及相關政策法規、標準規范、名錄等，拓寬軍民交流渠道。鼓勵優質民營企業在與軍工單位協作配套時，在做好保密工作的基礎上，充分利用甲方的實驗室設施、設備，以降低轉化過程中的保密成本，同時能夠縮小保密防護范圍，確保國家秘密安全。對于民營企業自籌研發的先進技術提前應用于軍品科研生產的問題，可以由國防科技工業管理部門定期組織優質民營企業與軍工企業相互交流，就各種技術難題與解決方案、研究經驗心得展開討論，對一些民營企業自籌研發的先進技術，可由軍工單位先以股份制形式入股參研，加快先進技術在軍民之間的流動。