重塑自然資源管理新格局：目標定位、價值導向與戰(zhàn)略選擇

嚴金明，王曉莉，夏方舟

（中國人民大學公共管理學院土地管理系，北京 100872）

1 引言

黨的十九大報告提出“設立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機構”，“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責”；根據(jù)黨的十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機構改革方案》、第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議批準的國務院機構改革方案，設立了中華人民共和國自然資源部，自然資源部的設立是一場系統(tǒng)性、整體性、重構性變革，標志著中國自然資源管理已提升到前所未有的國家戰(zhàn)略層面。自然資源是天然生成的物質(zhì)來源，是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎[1-2]。作為經(jīng)濟社會發(fā)展的核心要素、能量源泉和空間載體，自然資源在現(xiàn)代化建設中具有全局性、戰(zhàn)略性、基礎性和不可替代性的地位，當前，其開發(fā)利用管理面臨著重大機遇和嚴峻挑戰(zhàn)[3-4]。

長期以來中國自然資源產(chǎn)權制度不盡健全、統(tǒng)一管理制度難以建立、開發(fā)保護制度缺乏協(xié)調(diào)、監(jiān)管維護機制職責交叉的問題突出[5]，已對生態(tài)、資源和經(jīng)濟安全構成了不利影響，制約了經(jīng)濟社會的永續(xù)發(fā)展[6]。此外，相關研究多關注于自然資源產(chǎn)權、自然資源價值評估、自然資源資產(chǎn)負債表編制和自然資源資產(chǎn)離任審計等資產(chǎn)管理問題[7-8]，或是關注于土地、森林或草原等單項資源利用的存在問題、管理手段和配套制度，缺乏對于自然資源統(tǒng)一管理的戰(zhàn)略定位研判，缺乏自然資源管理價值導向這一制度確定前提的根本分析，缺乏對于重塑自然資源管理綜合格局的整體建議[9-10]。基于此，本文從自然資源管理“五統(tǒng)一”的目標定位出發(fā)，分析當前自然資源管理面臨的突出挑戰(zhàn)，剖析自然資源管理改革的價值導向，并提出相關戰(zhàn)略選擇，以期為推進自然資源管理新格局的重塑提供參考。

2 自然資源管理改革的目標定位

2.1 統(tǒng)一行使所有自然資源的調(diào)查評價

自然資源管理改革的前提目標是統(tǒng)一行使所有自然資源的調(diào)查評價，包括統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準、統(tǒng)一調(diào)查內(nèi)涵、統(tǒng)一評價體系、統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺。長期以來，國土、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和水利部門有關耕地、林地、草地、濕地等自然資源基礎數(shù)據(jù)標準不一、調(diào)查工作重疊重復、評價體系五花八門，諸多數(shù)據(jù)庫成果不僅存在部門壁壘、信息不通，更常有矛盾沖突。因而自然資源部管理改革首先要統(tǒng)一制定各類自然資源調(diào)查標準，統(tǒng)一資源分類、坐標體系、測繪規(guī)范和數(shù)據(jù)格式；其次要統(tǒng)一開展全國性基礎調(diào)查與專項調(diào)查，明確不同調(diào)查工作的開展主體、對象任務和規(guī)范要求；再次要統(tǒng)一形成規(guī)范性的評價體系，綜合考慮地域差異性確定科學合理的評價標準，統(tǒng)一開展適宜性、分等定級、承載力等評價工作；最后要統(tǒng)一自然資源數(shù)據(jù)平臺，融通政府部門、科研院所、社會企業(yè)等各方數(shù)據(jù)，整合形成資源調(diào)查評價信息共享平臺，統(tǒng)一信息獲取、存儲、加工、發(fā)布和更新機制，最終形成全面、科學、精準的自然資源“一張藍圖”。

2.2 統(tǒng)一行使所有自然資源的確權登記

自然資源管理改革的基礎目標是統(tǒng)一行使所有自然資源的確權登記，整合土地、水流、森林、草原、海洋、灘涂以及礦產(chǎn)資源等所有自然資源，統(tǒng)一構建產(chǎn)權體系，統(tǒng)一確定權屬界線，統(tǒng)一開展產(chǎn)權登記頒證。因此，首先要整合各類自然資源，構建具有中國特色的囊括所有權、使用權、經(jīng)營權等產(chǎn)權的自然資源產(chǎn)權體系，制定相關產(chǎn)權保護、爭議調(diào)解和權利救濟機制；其次是統(tǒng)一確定權屬界線，不僅包括各類自然資源的空間界限和主體范疇，更涵蓋各類轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承、入股等權能的統(tǒng)一界定；最后是統(tǒng)一開展登記頒證，在不動產(chǎn)登記平臺的基礎上構建自然資源登記統(tǒng)一平臺，大力推進所有自然資源的登記頒證和公告公示，最終形成產(chǎn)權明晰、界線分明和嚴謹有效的自然資源確權登記制度。

2.3 統(tǒng)一行使國土空間“多規(guī)合一”和用途管制

自然資源管理改革的關鍵目標是統(tǒng)一行使所有國土空間“多規(guī)合一”和用途管制，包括統(tǒng)一規(guī)劃體系、統(tǒng)一功能分區(qū)、統(tǒng)一管控體系和統(tǒng)一用途管制。長久以來，中國形成了“九龍治水”的國土空間管治格局。國土資源部組織編制國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，國家發(fā)展和改革委員會組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃，住房和城鄉(xiāng)建設部組織編制城鄉(xiāng)規(guī)劃，各個規(guī)劃在編制對接、實施落地和評估反饋中多有矛盾沖突，相關部門職責交叉重疊、缺乏綜合協(xié)調(diào)，大多各自為政、分散用力，部門利益保護傾向嚴重，不僅導致資源浪費，規(guī)劃編制實施成本高昂，也制約了規(guī)劃效率和效力，使得當前用途管制制度難以覆蓋全域國土空間。因此首先，要統(tǒng)一建立空間規(guī)劃體系，以土地利用為核心，以區(qū)域協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)融合為重點，建立全國統(tǒng)一、橫向分類、縱向分級的國土空間規(guī)劃體系；其次，要統(tǒng)一劃分功能分區(qū)，確保同一空間維度主體功能不冗雜、上下級主體功能不沖突、相鄰區(qū)劃主體功能不同質(zhì)；再次，要統(tǒng)一完善國土空間規(guī)劃管控體系，厘清國家和地方事權，健全傳導和反饋機制，統(tǒng)一開展規(guī)劃編制、規(guī)劃實施和規(guī)劃監(jiān)管；最后，要統(tǒng)一實施國土空間用途管制，將范圍擴展到全域國土空間，將開發(fā)許可和轉(zhuǎn)用審批統(tǒng)一控制，將管制剛性和彈性統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

2.4 統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)管理

自然資源管理改革的核心目標是統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)管理，包括統(tǒng)一履行所有權職責、統(tǒng)一開展資產(chǎn)評估、統(tǒng)一管理資產(chǎn)處分和統(tǒng)一調(diào)節(jié)收益分配。當前中國自然資源資產(chǎn)管理制度仍存在資源權益保護不足、市場政府邊界不清、資產(chǎn)配置效率不高、收益分配不盡合理等諸多問題。因此，自然資源管理改革首先要整合分散的礦藏、水流、森林、草原、海洋等各類全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，解決自然資源所有者不到位問題，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權；其次要統(tǒng)一開展自然資源資產(chǎn)評估，編制和核算自然資源資產(chǎn)負債表，以自然資源資產(chǎn)、自然資源負債和自然資源凈資產(chǎn)三類要素來量化自然資源資產(chǎn)和權益；再次要統(tǒng)一處分自然資源資產(chǎn)，合理開展流轉(zhuǎn)、處理和配置等資產(chǎn)處置職能，建設自然資源要素市場化有償使用制度，完善耕地占補平衡、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等一系列自然資源資產(chǎn)處理機制；最后要統(tǒng)一調(diào)節(jié)資產(chǎn)收益分配，建立生態(tài)補償、增值收益調(diào)節(jié)金、轉(zhuǎn)移支付等資產(chǎn)收益分配機制，統(tǒng)籌自然資源增值收益分配，平衡自然資源資產(chǎn)區(qū)域價值差異。

2.5 統(tǒng)一行使所有自然資源督查監(jiān)管

自然資源管理改革的重點目標是統(tǒng)一行使所有自然資源督查監(jiān)管，包括實行統(tǒng)一監(jiān)測預警、統(tǒng)一執(zhí)法督察、統(tǒng)一查處整改。目前，自然資源管理督查監(jiān)管的法治化和制度化建設仍然不完善，存在管理碎片化、信息滯后化和空間錯位化等問題，更缺乏嚴厲的追責賠償制度，難以進行違規(guī)開發(fā)利用行為的有效監(jiān)管。因此，在督查監(jiān)管方面自然資源管理改革首先需要統(tǒng)一構建監(jiān)測預警機制，統(tǒng)一各部門監(jiān)測手段，整合各方時點數(shù)據(jù)，建立“全面覆蓋、全程監(jiān)管、實時預警”的監(jiān)測預警系統(tǒng)；其次是統(tǒng)一建立執(zhí)法督察體制，統(tǒng)一升級強化自然資源督察地位，整合優(yōu)化執(zhí)法監(jiān)督和綜合督察力量，強化執(zhí)行領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，集約節(jié)約利用評價等督察配套制度；最后是統(tǒng)一查處整改，建立自然資源利用責任追究與賠償落實機制，健全與紀檢監(jiān)察、審計、公安、檢察等機構之間的移送工作協(xié)調(diào)和查處落實機制。

3 自然資源管理改革所面臨的挑戰(zhàn)

3.1 理論儲備不足難以滿足實踐訴求

中國長期以來自然資源管理理論零散分布、未成體系，導致當前自然資源管理理論體系不盡完善、核心理論相對缺位、理論實踐有所脫節(jié)，對未來自然資源的統(tǒng)一管理和職能行使構成了巨大挑戰(zhàn)。長期以來，由于中國自然資源管理一直政出多門且囿于利用導向，自然資源管理的相關理論也多關注于自然資源某一方面的管理，或是較為廣義的可持續(xù)利用理論，缺乏一個系統(tǒng)的理論體系框架，囊括自然資源管理的主體、對象、結構、功能、價值和治理等各個方面內(nèi)容。同時，理論界對于自然資源管理核心理論尚未形成共識，缺乏像價格理論之于經(jīng)濟學、權籍理論之于土地資源管理的核心不可替代理論，因而自然資源管理至今未能設立為一級學科。此外，自然資源部組建伊始，尚未全面扭轉(zhuǎn)土地、水流、草原、森林等各門類自然資源分屬不同管理部門的現(xiàn)實，理論的產(chǎn)生缺乏實踐源泉；未來隨著自然資源管理的進一步整合，將會面臨更多的新問題、新挑戰(zhàn)，單個自然資源的管理理論更難以對自然資源綜合管理形成指導。

3.2 自然資源開發(fā)利用倫理亟待科學引導

自20世紀中期以來，工業(yè)化和全球化的發(fā)展大大提高了人類利用自然、改造自然的能力，然而人類合理開發(fā)利用自然資源的倫理意識卻止步不前，經(jīng)濟活動至上的開發(fā)觀、放縱占有欲或“人定勝天”的人類中心論、以自我為中心的利己主義利用觀以及無節(jié)制耗費的肆意消費觀等諸多思想甚囂塵上，往往認為在自然資源開發(fā)利用過程中可以先開發(fā)后治理、先經(jīng)濟后環(huán)境，往往認為人類是中心、自我是核心，往往在實踐中為一己之利以征服者的姿態(tài)對自然資源無度索取、過度利用，缺乏對于“自然中心觀”、“人地和諧觀”、“生態(tài)優(yōu)先觀”和“公益責任觀”的基本倫理認知。同樣，在學術界自然資源開發(fā)利用倫理也缺乏相關系統(tǒng)研究，相關倫理研究主要關注生態(tài)倫理、循環(huán)經(jīng)濟倫理、土地利用倫理和環(huán)境倫理，尚未有研究系統(tǒng)分析自然資源開發(fā)利用的倫理觀念，如何通過相關倫理探索實現(xiàn)生之有時、取之有度、用之有節(jié)的實踐指導作用更需進一步深入研究。

3.3 自然資源開發(fā)和保護的矛盾沖突將長期存在

當前中國經(jīng)濟發(fā)展在很大程度上仍然處于工業(yè)化時代慣性階段，經(jīng)濟產(chǎn)值的增長依然需要消耗大量資源，然而在一定時間和空間范圍內(nèi)自然資源的數(shù)量是有限的，能夠被社會開發(fā)利用的數(shù)量更為有限，因此經(jīng)濟社會發(fā)展的必要性和自然資源的稀缺性產(chǎn)生沖突，使得自然資源不斷受到破壞、資源基礎削弱。與此同時，在自然資源開發(fā)利用的過程中，很大程度上可能對于周邊環(huán)境和代際利用產(chǎn)生負向外部性，從而引發(fā)自然資源保護和開發(fā)限制的矛盾，并且在可以預見的時期內(nèi)，生產(chǎn)力水平仍然無法解決自然資源的稀缺性和外部性問題，因而經(jīng)濟社會對自然資源的開發(fā)需要和生態(tài)建設限制開發(fā)的保護訴求的矛盾將會長期存在。此外，不同行業(yè)對于自然資源開發(fā)和保護的訴求也不一樣，而各類自然資源開發(fā)、保護、監(jiān)管職責長期分散在不同的部門，存在“開發(fā)的只管項目、保護的只管治理”的管理沖突，自然資源部的重組在一定意義上僅僅是將外部沖突內(nèi)部化，各個行業(yè)自然資源需求出發(fā)點單一的問題仍然存在，在開發(fā)和保護的管理上依然會產(chǎn)生沖突。

3.4 新管理體制的效能有待在實踐中檢驗完善

從世界各國的改革經(jīng)驗來看，大部制有三項基本目標，包括合并同類項，盡可能讓同一件事由一個部門管理；決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)；不斷提高政府公共服務能力和水平。中國本次機構改革所組建的自然資源部，要充分實現(xiàn)三大目標，其管理體制仍然面臨諸多艱巨挑戰(zhàn)：一是基礎制度建設需要在實踐中不斷完善。自然資源管理效能依賴于基礎性制度的建立完善，如產(chǎn)權制度、利用制度、市場制度等。二是職能優(yōu)化調(diào)整過程并非一蹴而就，仍需根據(jù)實踐情況不斷改善。大部制不是簡單的部門拼湊，新成立的自然資源部整合了以前8個部門（國土部、國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、國家海洋局、國家測繪局）的相關職責，要建立新的行政理念、新的事權劃分、新的運行機制來理順上下內(nèi)外關系，并要根據(jù)不同實踐反饋不斷以職能優(yōu)化整合推進治理能力和治理體系現(xiàn)代化。三是監(jiān)管體系需要針對實踐反饋反復鞏固。新組建的自然資源部管理對象涵蓋土地、礦產(chǎn)、湖泊、河流、濕地、森林、草原、海洋等幾乎全部自然資源，責任重大需審慎監(jiān)管，因此應定期開展自我督查、社會聽證、專家研討，以不斷健全監(jiān)督監(jiān)管體制，界定政府和市場的權利界線，厘清資產(chǎn)管理與資源監(jiān)管的關系，做到未雨綢繆、防患未然、防微杜漸。

4 自然資源管理改革的價值導向

4.1 注重“公平效率”

作為國家經(jīng)濟管理體制和生態(tài)文明制度體系的重要組成部分，自然資源管理不僅直接影響生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鄉(xiāng)建設，還關系整個國民經(jīng)濟發(fā)展的宏觀效率，更關系社會的和諧穩(wěn)定。因此，自然資源管理的目標不能狹隘地理解為指標分解、財政收入和政府形象，也不能片面地單一理解為資源利用、產(chǎn)品分配或生態(tài)保護，其目標應更為廣義、更為深刻地理解為“公平”與“效率”的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。通常來說，“公平”指的是社會的政治利益、經(jīng)濟利益和其他利益在全體社會成員之間合理而平等的分配，意味著權利平等、分配合理、機會均等和司法公正。對自然資源管理而言，不僅要關注自然資源資產(chǎn)價值顯化、資源財產(chǎn)權利平等、增值收益分配合理，更要關注發(fā)展權損失補償、保障自然資源可持續(xù)利用、生態(tài)保護和公共利益需求限制下的自然資源發(fā)展機會均等，同時也要強調(diào)監(jiān)管體系的公正廉潔，切實實現(xiàn)“權利顯化平等，利益分配公平”。“效率”通常指的是給定投入和技術的條件下，最有效地利用資源得到最小化成本或最大化效用。在自然資源管理體制改革中，要盡可能減小交易成本和改革風險，實現(xiàn)改革成本和管理成本最小化；同時，自然資源管理更要促使社會經(jīng)濟關系的協(xié)調(diào)并最終作用于社會生產(chǎn)力的發(fā)展，提高人力、資源、資本等全要素利用效率，充分實現(xiàn)“物盡其利、物合其用”的高質(zhì)量發(fā)展。

4.2 強調(diào)“永續(xù)利用”

在自然資源開發(fā)利用中，需要突出強調(diào)的是“永續(xù)利用”的倫理觀念：既要滿足當代人的利用需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害。倫理一般是指一系列指導行為的觀念，是從概念角度上對道德現(xiàn)象的哲學思考。它不僅包含著對人與人、人與社會和人與自然之間關系處理中的行為規(guī)范，而且也深刻地蘊涵著依照一定原則來規(guī)范行為的深刻道理。自然資源開發(fā)利用倫理是人類在長期的生產(chǎn)活動中應當遵循的，關于人與自然資源關系的哲學思考和道德規(guī)范，而“永續(xù)利用”的倫理觀念更可以闡釋為“道法自然”、“仁民愛物”和“生生不息”。針對“人類中心論”，自然資源在開發(fā)過程中應遵循“道法自然”的利用倫理，遵循自然資源發(fā)展演變的自身規(guī)律，以尊重自然的態(tài)度取代無節(jié)制占有自然的欲念，以自然為中心實現(xiàn)合理開發(fā)利用；針對“自我利己觀”和“肆意消費觀”，自然資源應在保護過程中遵循“仁民愛物”的利用倫理，把人類美好的精神品質(zhì)如了解、尊重、博愛、節(jié)約和責任等，運用到愛護自然、保護自然的活動中去，取代盲目征服、肆意消費的行為；針對“經(jīng)濟至上觀”，自然資源利用中應當遵循“生生不息”的倫理觀念，注重經(jīng)濟、社會、資源和環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展，促進自然資源循環(huán)永續(xù)利用。

4.3 融合“三資一體”

作為供給側最為基本的生存要素、生產(chǎn)要素和生活要素，自然資源具備不同的資源、資本和資產(chǎn)屬性：其資源屬性表現(xiàn)為經(jīng)濟社會發(fā)展提供物質(zhì)基礎和空間載體的自然功能與環(huán)境屬性；資產(chǎn)屬性派生于資源屬性，表現(xiàn)為產(chǎn)權關系與經(jīng)濟屬性；資本屬性又派生于資產(chǎn)屬性，表現(xiàn)流通功能與增值屬性。因此，自然資源管理要以自然功能與環(huán)境屬性為利用基礎，以產(chǎn)權關系與經(jīng)濟屬性為管理導向，以流通功能與增值屬性為民生保障，建立資源、資產(chǎn)、資本“三資一體”統(tǒng)籌管理體系。資源管理層面，關注自然資源數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)的保護與提升，推進資源調(diào)查評價、開發(fā)利用、監(jiān)測監(jiān)管、綜合整治等；資產(chǎn)管理層面，強調(diào)明晰產(chǎn)權與保護權益，明確自然資源保護利用主體、權利和責任，關注資源占有、使用、收益和處分的內(nèi)在利益機制；資本管理層面，構建自然資源資本融通體系，探索顯化自然資源的資本性收入，關注資源流轉(zhuǎn)、權利抵押、建設用地增減掛鉤等資本顯化和流通政策。

4.4 構建“有效市場”

一直以來，合理處理政府和市場的關系一直是全面深化改革、實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的關鍵路徑[2]。盡管自然資源管理改革門類多樣、錯綜復雜，其改革的關鍵路徑仍在于政府調(diào)控和市場配置關系的合理界定，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。當前自然資源配置中，價值規(guī)律、競爭規(guī)律和供求規(guī)律等市場經(jīng)濟規(guī)律作用未能充分體現(xiàn)，政府既扮演了“運動員”，又扮演“裁判員”，容易導致資源過度開發(fā)缺乏監(jiān)管、開發(fā)利用粗放無效等諸多問題。因此，“政府退位、市場補位”應當是自然資源管理改革的核心價值導向，要明晰產(chǎn)權、豐富主體、活化資產(chǎn)、促進融通，構建完善的自然資源市場體系。同時在兼顧公平和效率的目標取向下，政府簡政放權并不是完全放任，而是改“運動員”為“裁判員”，在維護市場效率的同時收取一定的“裁判費用”維護社會公平，踐行適度調(diào)控、分類管理、合理監(jiān)管，對于資產(chǎn)屬性強的自然資源配置，市場起決定性作用，對于自然屬性強的自然資源配置，政府發(fā)揮主動性同時調(diào)動市場力量，最終建立自然資源管理領域的“有為政府”和“有效市場”。

5 自然資源管理改革的戰(zhàn)略選擇

5.1 以權籍為基礎，完善自然資源市場體系

在不斷完善產(chǎn)權制度、合理界定權屬界線、加速確權登記的基礎上，應合理發(fā)揮全民所有自然資源所有權權能，大力推動建立自然資源市場體系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。首先定義各類自然資源的產(chǎn)權關系，穩(wěn)定產(chǎn)權期限，明確各類產(chǎn)權的權利、責任和利益范圍；其次開展全域自然資源調(diào)查確權，全面完成所有權、使用權、經(jīng)營權等各類產(chǎn)權確權頒證，摸清各類自然資源的自然底數(shù)和權屬底數(shù)；進而開展自然資源資產(chǎn)價值核算，構建資產(chǎn)價值動態(tài)評估和定期評估體系，全面顯化自然資源資產(chǎn)價值，明晰各類自然資源的經(jīng)濟底數(shù)；在明確自然、權屬和經(jīng)濟底數(shù)的基礎上，構建完善自然資源市場配置制度，制定自然資源市場配置規(guī)則，擴大自然資源有償使用制度范圍，規(guī)范自然資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)方式；尤為重視建立健全自然資源市場配套運營體系，強化產(chǎn)權交易機制和爭議調(diào)解處理機制，完善流轉(zhuǎn)服務、價格管理、信息交換等中介服務體系，推進自然資源成熟市場體系的加速構建；最后是完善自然資源市場監(jiān)管制度，運用稅收調(diào)節(jié)、權益補貼、打擊違法等手段，糾正市場失靈、營造良好的市場交易環(huán)境。

5.2 以規(guī)劃為龍頭，構建國土空間規(guī)劃體系

充分發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用，應著力構建“1+X”的國土空間規(guī)劃體系，“1”即國土空間規(guī)劃，作為其他規(guī)劃的憲法性基本規(guī)劃，以專統(tǒng)籌；“X”指土地利用、城鄉(xiāng)建設、基礎設施建設和功能分區(qū)等各資源領域的專項規(guī)劃，強化國土空間規(guī)劃在編制、執(zhí)行與修改上對各專項規(guī)劃的指導和約束作用。具體而言，橫向上推動建立“基礎性規(guī)劃——總體性規(guī)劃——專項性規(guī)劃——控制性規(guī)劃”4層規(guī)劃體系，明確各項規(guī)劃所應遵守的價值理念、布局導向與調(diào)控原則與關鍵指標，統(tǒng)一現(xiàn)行各類規(guī)劃的規(guī)劃年限、用地分類、數(shù)據(jù)標準和技術平臺，化解各項規(guī)劃之間的潛在惡性沖突，但是允許專項規(guī)劃之間出現(xiàn)一定程度的制約實現(xiàn)“相互制衡”，倒逼空間規(guī)劃的政策協(xié)調(diào)和政府治理功能。其中，基礎性規(guī)劃即是空間規(guī)劃，確定國土空間格局，統(tǒng)領各類自然資源利用，突出基礎性、約束性和指導性；總體性規(guī)劃包括單項自然資源利用總體戰(zhàn)略、目標和引導，突出戰(zhàn)略性、綱領性和功能性；專項性規(guī)劃落實統(tǒng)籌性規(guī)劃制定的戰(zhàn)略、目標和格局；控制性規(guī)劃體現(xiàn)落地性和管控性，突出自然資源用途和全域管控。縱向上，建立“國家—省—市—縣—鄉(xiāng)—村”6級規(guī)劃，從完善各項規(guī)劃管理、執(zhí)行、凝聚各項規(guī)劃手段的角度，制定相應的管理配套機制，發(fā)揮多規(guī)合力，優(yōu)化政府治理機制，在國家層面突出規(guī)劃的政策屬性、戰(zhàn)略性和引導性，地方層面統(tǒng)籌兼顧規(guī)劃彈性和剛性，形成簡潔高效的空間規(guī)劃治理體系。

5.3 以“三線”為底線，推進全域國土空間用途管制

牢牢樹立底線意識，科學劃定并嚴格遵守生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，推進國土空間用途管制“全域覆蓋、剛彈結合、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”。首先，明確底線，把握管制關鍵核心。明確設定空間規(guī)劃的“三條”底線，推進生態(tài)用地和基本農(nóng)田保護，倒逼城鎮(zhèn)建設用地實現(xiàn)節(jié)約集約，提升空間利用效率和可持續(xù)性；此外，可將底線管控成效納入地方政府政績考核并與地方政府建設指標相掛鉤，建立空間底線資源負債表，對領導干部實行底線資源離任審計。其次，將用途管制覆蓋全域，突出管制系統(tǒng)性。整合分散在國土資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、城鄉(xiāng)建設等各部門的自然資源用途管制職責，遵循自然資源的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，實現(xiàn)空間、領域、機制全覆蓋。再次，優(yōu)化國土空間用途管制的引導功能與差別化管理機制，不斷提升稀缺性資源管制剛性，加強未來不確定性應對的管制彈性，實現(xiàn)管制手段剛柔并濟、嚴肅活潑。最后加強區(qū)域之間、要素之間、主體之間、客體之間自然資源用途管制的互動溝通和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進實現(xiàn)責任協(xié)商、利益共享和風險共擔。

5.4 以整治為抓手，推進“山水林田湖草”生命共同體綜合治理

以“自然資源綜合整治+”為抓手，將所有自然資源納入整治治理范疇，調(diào)和趨于失調(diào)的人地關系、整合現(xiàn)有分散的自然資源治理手段，推進“山水林田湖草”生命共同體綜合治理。具體而言，首先，改變傳統(tǒng)單一治理手段導致的“種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的只管護田”割裂模式，將經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化、治理等各個方面需求統(tǒng)一納入國土綜合整治的內(nèi)涵中，通過“田水路林村鎮(zhèn)”綜合整治以優(yōu)化生產(chǎn)生活空間和通過“山水林田湖草”綜合整治以改善生態(tài)空間。特別要以生態(tài)、景觀服務及休閑游憩功能為重點，提升環(huán)境污染治理能力，加強“山水林田湖草”生命共同體的整體修復，構建以“山為骨、水為脈、林為表、田為魂、湖為心、草為皮”的自然資源生態(tài)安全體系。其次，要點線面結合，聚焦糧食主產(chǎn)區(qū)、快速城鎮(zhèn)化地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)集中區(qū)以及海島區(qū)等5大面狀區(qū)域，重視海岸帶、重要水體流域、重要線性工程三大線狀區(qū)域，在 “面”或“線”中選擇具有典型示范或核心帶動作用的點，塑造“全空間延拓”的自然資源整治格局。此外，應開展流程再造，細化并明確自然資源綜合整治在謀劃、實施和管控等環(huán)節(jié)在規(guī)劃與施工、權責與機制、資金與利益分配等各方面的主要目標任務，建立健全源頭保護和末端修復治理機制，實現(xiàn)自然資源綜合整治“全生命周期”的有效運轉(zhuǎn)。

5.5 以法制為保障，構建自然資源管理法律體系

要處理好開發(fā)利用和保護的關系，就必須依法監(jiān)管、依法保護、依法修復，確保開發(fā)科學有效可持續(xù)。首先，在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎上，應當構建“1+N+X”的自然資源管理法律體系，“1”指《自然資源法》，作為法律體系主體；“N”指各門類自然資源單行法和管理法，包括《土地法》 《礦產(chǎn)資源法》 《森林法》 《草原法》 《水法》 《水土保持法》 《海域使用管理法》 《海島保護法》 《規(guī)劃法》 《測繪法》等；“X”指各項行政法規(guī)規(guī)章，作為法律體系配套，健全自然資源管理的法制保障。其次，要查漏補缺，穩(wěn)步推進單項自然資源立法完善及修改，扭轉(zhuǎn)當前相關法律制度權威不足、缺位缺失和內(nèi)容陳舊等現(xiàn)狀，特別是對于自然資源相關基礎性制度也應予以立法明確，如產(chǎn)權制度、規(guī)劃制度和市場制度。值得注意的是，立法的過程并非一蹴而就，而是長期的實踐總結和理論凝練，在此過程中，應當將試點先行和整體協(xié)調(diào)推進相結合，充分發(fā)揮中央和地方的積極性，建立健全公眾參與機制，最終審慎推進自然資源管理法律體系的建設和單項資源或制度立法的修改完善。

6 結論與討論

建立完備的自然資源管理體系，是解決自然資源產(chǎn)權定位模糊、資源約束緊迫、環(huán)境污染突出、系統(tǒng)管理缺位等諸多問題的核心關鍵，更是統(tǒng)籌自然資源協(xié)調(diào)開發(fā)利用與保護整治、改善生態(tài)環(huán)境建設“美麗中國”、實現(xiàn)“山水林田湖草”生命共同體綜合治理的重要保障。新組建的自然資源部作為新一輪國務院機構改革的重點，亟需瞄準統(tǒng)一調(diào)查評價、統(tǒng)一確權登記、統(tǒng)一“多規(guī)合一”、統(tǒng)一資產(chǎn)管理和統(tǒng)一督查監(jiān)管“5統(tǒng)一”的目標定位，合理應對理論儲備不足以滿足實踐訴求、自然資源開發(fā)利用倫理亟待科學引導、自然資源開發(fā)和保護的矛盾沖突將長期存在和新管理體制的效能有待在實踐中檢驗完善等諸多挑戰(zhàn)，明晰自然資源管理“公平效率”、“永續(xù)利用”、“三資一體”和“有效市場”的改革價值導向，按照完善自然資源市場體系、構建國土空間規(guī)劃體系、推進全域國土空間用途管制、推進“山水林田湖草”生命共同體綜合治理和構建自然資源管理法律體系的改革戰(zhàn)略思路，塑造“三體系一管制一治理”的自然資源管理新格局。

需要指出的是，本文試圖構建的依然只是自然資源管理改革的框架思路，力圖為重塑自然資源管理新格局提供改革的目標定位、價值導向和戰(zhàn)略選擇。作為生存之本、發(fā)展之基和生態(tài)之要，自然資源管理改革牽一發(fā)而動全身，是深化生態(tài)文明體制改革的基礎和關鍵所在。“地基不牢、地動山搖”，自然資源管理改革的系統(tǒng)性、復雜性和困難性，遠遠超過了一篇論文所能涵蓋的內(nèi)容，不僅要將中央頂層設計與資源領域的具體實踐相結合，又要考慮與其他相關領域改革的協(xié)同性，還要考慮理論與實踐的對應性和有效度。因此，未來自然資源管理改革研究仍然大有可為，不僅“三資”統(tǒng)籌、公平效率、開發(fā)倫理、市場建設等問題依然值得理論學術界和有關管理決策機構繼續(xù)深入探討，更應積極鼓勵探索新措施、新辦法，盡快補上制度短板和漏洞，加快改革落地，以充分科學發(fā)揮自然資源管理對社會經(jīng)濟關系的協(xié)調(diào)作用以及對社會生產(chǎn)力的發(fā)展作用。最后，自然資源管理改革沒有完成時，只有進行時，因此，要準確把握目標導向和問題導向，修正完善戰(zhàn)略選擇和戰(zhàn)略舉措，全方位、全地域、全過程的不斷革新，才能切實做好新時代自然資源管理改革，為開發(fā)利用、整體保護、系統(tǒng)修復和綜合治理提供重要體制保障，開創(chuàng)自然資源開發(fā)利用和保護工作新局面。

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