中國空間規劃改革的經驗與展望

羅林

（西北師范大學地理與環境科學學院，蘭州730070）

1 引言

隨著經濟社會發展進入“新常態”時期，國家根據經濟社會發展提出了新型城鎮化建設戰略。新型城鎮建設的順利推進需要解決以往多種規劃相互“打架”和沖突的問題。中央城鎮化工作會議提出“要推進規劃體制改革，加快規劃立法工作，形成相互協調的規劃體制,形成一個縣（市）一本規劃”，同時國務院通過的《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》也要求推進“多規合一”?！岸嘁幒弦弧币殉蔀槲磥碚臻g規劃改革的趨勢，這些政策文件為地方政府“多規合一”的改革試點提供了法理依據和指導性原則。

規劃服務于經濟社會發展，是政府工作的長期重點計劃，通過宏觀調控以彌補市場失靈造成的社會經濟問題。計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，政府通過改革賦予了地方政府更多的自主權，但計劃經濟體制下形成的多部門共享規劃權力的體制沒有完成改革，形成了規劃主體的多元化。由于法律將空間管控的權力授予不同的部門，各部門在自己的職責內各自為政，缺少法制化的合作和溝通協調機制，導致空間管制職能相互重疊和沖突，規劃的效力和執行受到影響，嚴重背離了規劃的科學性。

學術界對空間規劃的研究集中在空間規劃體系、規劃管理、規劃協調機制以及規劃協調實踐四個方面。此外，也有不少對國外空間規劃協調機制、規劃管理組織方式等的相關研究[1]。從我國空間規劃發展歷程看，共同做法都在不斷強化對空間邊界的管控，空間管制成為共同關注和追求的手段[2]。部分學者將規劃不協調的根源歸咎于規劃指導思想和目標、編制方法、技術標準和規范等方面的不統一，提出了規劃協調的技術路徑，但技術理性不是規劃協調的根本出路，化解規劃矛盾的根本在于體制制度創新[3]。黃勇[4]等指出了我國規劃體系龐雜、定位不清、求大求全的規劃內容包羅萬象等問題，提出構建有機銜接的規劃體系，加強頂層規劃和制定實現“多規合一”的技術方法。改革規劃體制，實現科學規劃，而“多規合一”成為實現經濟社會發展目標和優化空間治理的必然選擇。

2 “多規合一”的概念及內涵

“多規合一”是指將經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和生態規劃等規劃中涉及到的相同內容統一起來，并將空間管制的內容落實到一個共同的空間規劃中，實現一個“城鄉空間，一個空間規劃”。目前學術界關于“多規合一”怎么“合”仍然存在分歧，但主要可以分為兩種路徑。一種是用一個新的“合一”規劃替代所有規劃，但多數學者不贊同這種思路，而且也難以操作。另一種路徑是用“1+X”的方法，即用一個新的“合一”規劃，再加上“經濟和社會發展規劃”、“土地利用總體規劃”、“城鄉規劃和生態規劃”，或用一個新的“合一”規劃與上述4個之中的某個規劃合為一個“基準規劃”[5]。還有觀點認為“多規合一”不是將多個規劃合并成一個包羅萬象的超級規劃，而是由一個部門主導規劃編制，通過部門協調將多項規劃涉及到的相同內容統一落實到共同的空間規劃平臺上，各規劃仍保持相對獨立性和專業性。但這種對“多規合一”的理解嚴格來說是“多規融合”，并沒有指出“多規合一”過程中規劃的整合與權力的協調和重新分配。以上幾種不同的理解代表不同的“多規合一”改革方向，事實上將多個性質不同、繁復龐雜的規劃整合成為一個規劃取代現有的規劃是不現實和不科學的。未來應該采用“1+X”的規劃改革方向，在整合規劃權力的前提下由一個規劃委員會主導空間規劃的編制，同時保持現有規劃的相對獨立性，制定綜合性、戰略性的上位規劃統籌現有主要規劃。

當前的法律和體制環境下，“多規合一”的探索重點是實現多規之間的融合。多規的融合需要建立規劃部門之間的協調機制，共同解決技術標準的差異，協調規劃目標之間的沖突，完善控制指標體系，避免重復規劃。目前“多規合一”缺乏獨立的法理基礎，實踐中以行政手段或地方法規確立法定地位；同時，政府規劃機構改革無法一蹴而就，近期“多規合一”不會取代任何法定規劃，而是起到統籌協調的重要作用[6]。作為頂層的制度設計“多規合一”雖然已進入試點，但仍然面臨諸多的困境和亟待解決的問題。

3 空間規劃改革的實踐經驗與政策建議

地方政府對“多規合一”的探索早在2004年就已經開始了，探索的城市大多集中在南方經濟發達地區，各地雖然面臨同樣的問題，但解決問題的方式存在較大的差異，這為國家推行“多規合一”提供了多樣化的方案選擇和大量的實踐經驗。

3.1 空間規劃改革的技術標準整合

首先，需要整合各類規劃的土地分類差異，在實踐中一般直接采用或采用部門協調修改后的《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2007）作為“多規”的土地分類標準，制定技術標準將《城市用地分類與規劃建設標準》（GB50137—2011）和《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2007）進行銜接，實現用地類型的統一。對現有的土地利用現狀和城市建設進行調查和評估，以土地二次調查成果基礎上的變更數據為底圖，將空間數據轉化統一的國家西安80坐標系，確定合理的全域和建成區的比例尺，統一基礎圖件、建設用地圖斑，實現圖層疊合。為實現技術標準的整合，各部門應成立專家組，由權威部門負責協調和編寫技術標準，例如廣州在實踐探索過程中發布了《“三規合一”規劃編制技術指引》。

其次，對各類規劃采用的基礎數據和統計方法及口徑應盡量做到統一，如經濟增長、人口數據、土地利用現狀、城鎮化水平、環境的承載力等核心數據，同時應盡量采用統一的數據格式，以便未來錄入統一的平臺，如廣州市為了進行統一的信息平臺建設，組織編寫和頒布了《“三規合一”規劃成果數據標準（試行）》，這將為信息的共享和準確性提供極大的便利。

最后，在處理規劃目標的差異上，應做到“讓步求同”，當然這是在規劃控制線內的協調。經濟社會發展規劃一般會涉及到城市的戰略定位，主體功能區建設，產業發展、公共設施投資建設等，這需要和土地利用總體規劃、城鄉規劃協調。經濟社會發展規劃應主要通過劃定主體功能區完成生產力的宏觀布局和戰略產業的結構調整，中觀和微觀的建設規劃由城鄉規劃確定，城鄉規劃在確定建設用地的總規模時要考慮土地利用規劃的限制，而土地利用總體規劃在確定土地利用指標和進行空間管制的同時，需要和城鄉規劃、生態保護規劃相協調，促進土地的集約利用和生態保護。各部門在規劃的編制時序和期限上也存在很大的差異，上位和統籌規劃應具有超前性。規劃期限較長的規劃應當在遠期規劃的基礎上制定近期工作的重點計劃和目標，如土地利用的年度計劃、近期建設項目等，有利于不同規劃的銜接，同時應保證不同規劃的基期年協調一致。

3.2 空間規劃改革的體制創新

規劃權力在橫向和縱向不同職能部門之間的劃分，使“多規合一”的順利推進面臨眾多難題，為解決部門的職責重疊和各自為政現象，必須進行規劃體制的創新和改革。在當前的法律制度環境下，“多規合一”體制的創新主要存在兩種模式。第一種是進行機構改革，將原有的規劃部門進行合并，參照國務院大部制改革成立綜合性的規劃局委負責規劃事務，比如上海市在改革中將城市規劃管理局與房屋土地管理局中的土地管理部門合并成了規劃與國土資源管理局，負責土地利用規劃和城市總體規劃工作。第二種模式是在不改變原有機構和規劃權力劃分的情況下，建立多部門參與的議事協調機構，如領導小組和規劃委員會相結合的形式。這種模式有廣州市參照香港規劃體制建立的市區聯動的聯席會議制度，市政府成立“三規合一”領導小組，參與部門包括發展改革部門、規劃部門和國土部門，由行政首長任組長指導各區“三規合一”工作。通過對以上兩種模式的對比發現，第一種模式將規劃權力進行了集中，但是沒有涉及到其他規劃部門，而且面臨決策和執行機構的重合，改革并不徹底，不利于相互監督，但總體上已有巨大的突破。第二種模式沒有整合分散的規劃權力，但建立了更高層次的協調機制，面臨溝通協調的低效率和行政成本的增大。未來應當通過機構改革集中規劃權力，建立規劃決策權、執行權、監督權相互分立的規劃體制。

3.3 加強規劃立法

未來應當在總結實踐經驗的基礎上加強“多規合一”法律的制定，使改革經驗上升為國家制度。借鑒西方發達國家經驗制定規劃法，由一部法律主導各類規劃的制定、審批、執行、監督過程，授予和劃分各部門的職權，合理劃分中央和地方的規劃權力，授予地方更多的規劃自主權，建立跨區域的規劃協調機構和審查機制。在有法可依的基礎上，完善法規和規劃標準，對規劃中的核心內容和技術標準做出系統的規定。規劃方案的制定過程中應廣泛聽取意見，舉行方案聽證會，借鑒西方國家規劃提交審批前會兩次根據公眾意見進行修改。規劃法應對上位規劃和下位規劃、同層次規劃的關系、規劃任務、規劃期限做出規定，防止規劃間的內容重疊和沖突。嚴格規劃通過后的修改程序，加強規劃的監督和對違反規劃的處罰機制，同時加強對規劃相關利益群體權利的保護。

4 空間規劃改革的核心工作

空間規劃改革的核心任務包括“通過探索整合相關規劃的空間管制分區，劃定城市開發邊界、永久基本農田和生態保護紅線，形成合理的城鎮、農業、生態空間”。實踐中一般采用“三層四線”的框架體系和現有規劃成果庫實現多規融合的平臺搭建。三層指基礎層、核心層、管理層。基礎層實現規劃輸入標準和數據格式的統一和共享，核心層完成各空間規劃部門規劃內容的編制、協調和內容的整合。管理層實現規劃的調整和審批，建立共同的工作機制?！八木€”中的基本農田控制線，建設用地規模和擴展邊界控制線，生態保護控制線保障生態安全。對建設用地布局采用“三界四區”進行管制，由國土部門劃定建設用地規模、擴展和禁止建設邊界，城鄉規劃在允許、有條件、限制、禁止建設區內應嚴格按照土地規劃劃定的界線進行，國土部門在規劃區內應弱化對具體地塊的用途管制。

4.1 信息共享平臺建設

“多規合一”需要多部門的共同合作，所以構建統一共享的信息平臺極為重要。信息平臺應包含基礎地理信息庫，統一的規劃編制底圖，城鄉空間布局、建設項目的并聯審批、合理的工作流程和反饋機制。城市規劃的地圖測繪地理信息技術和基礎地理數據庫已成為城市信息化的“基礎設施”，應通過該系統與土地利用圖建立空間圖形連接[7]?；A地理數據庫應采用最新的土地數據和統一的技術標準，便于信息的共享和規劃的融合。信息平臺主要分為兩部分，各規劃部門共享的公共平臺和各部門的業務子平臺，按照共同的技術標準更新和共享數據，關鍵數據和規劃的變更應由多部門審批，建立完善的協調機制和賦予各規劃部門相應的平臺權限。統一的信息平臺應能使項目相關部門的前置審批和主管審批同時對項目進行審查，及時溝通協調，提高行政審批效率。信息平臺和技術標準的統一完成后，需要處理各規劃重復造成的“差異圖斑”，將土地利用總體規劃和城鄉規劃及環境保護規劃在信息平臺上進行“疊加”，并提出解決差異圖斑的協調策略[8]。對互相重復的圖斑進行合并，重新確定合理的土地用途。

4.2 空間管控協調

數據庫實現了基礎層要求的地籍圖、土地利用現狀圖的統一，核心層需要實現空間管控“四線”的劃定。控制線的劃定要從發展和保護的角度入手，協調各種規劃空間內部的差異矛盾。在規劃的融合過程中，土地的需求、供給和分配是關鍵，而各種規劃編制都要考慮經濟和人口因素，首先要解決土地的供給和需求的平衡問題。通過開展用地適宜性評價，確定土地利用類型，根據土地利用指標和發展預測劃定剛性城市開發邊界；在綜合考慮自然環境和政策法規，農業發展和生態保護的情況下，對土地進行評價，確定土地的用途，在用地適宜性評價的基礎上，根據控制指標和未來發展，結合規劃劃定基本農田控制線、生態保護控制線、建設用地規模控制線和建設用地擴展邊界控制線。在劃定了“四線”的基礎上，需要在管理層實現規劃的整合、規劃的調整，同時在管理層需要實現所有法定圖則和重點項目的整合研判，對不同規劃的沖突在“四線”之內進行協調，使項目的審批在信息平臺上按流程順利進行。通過建立“多規”聯合審批制度，實行多部門聯合審批，編制共同的項目庫，監測各類規劃實施情況[9]。最后加強“多規合一”的標準制定和立法工作，通過對改革試點經驗的總結，制定標準和法律法規，對綜合規劃的定位、作用、期限、內容、審批程序等做出明確的規定，集中規劃權力，增強規劃的權威性、法定性、統領性。

5 空間規劃改革的方案和展望

5.1 空間規劃改革方案

地方政府雖然對“多規合一”進行了廣泛地探索，形成了不同的方案，但在國家層面“多規合一”應該采用怎樣的方案，目前相關部委并沒有共識?！岸嘁幒弦弧备母锓桨傅捻攲釉O計還未完成，最終的方案將在現有方案的基礎上總結實踐經驗，制定法律法規。從規劃編制的科學性和法理性來考慮的話，筆者認為“多規合一”的改革方向是通過制定國家規劃法，在國家層面成立由各規劃部門參與的獨立的、綜合性的國家規劃委員會，在現有規劃的基礎上制定綜合性、戰略性、統籌性的遠期概念規劃，概念規劃應涵蓋經濟社會發展重大戰略，國土空間綜合開發和生態安全，同時負責協調跨部門的、全國性的規劃制定。概念規劃期限應為30年，包含近期和遠期的目標。以概念規劃作為經濟社會發展規劃、土地利用規劃、城鄉和生態規劃的上位規劃，統籌和協調各項規劃的制定。由概念規劃委員會負責制定概念規劃，提交全國人大審批，全國人大應設立專門的規劃審查委員會，負責規劃法律法規的制定，審批通過后作為國家最高規劃統籌其他各項主要空間規劃。通過機構改革，將發展和改革部門、城鄉規劃部門、環保部門的空間規劃權力進行整合，將空間規劃權力集中到國土部門，由國土部門主導和協調規劃編制，國土部門下設土地規劃和城鄉規劃機構，同時建立相應的執行和監督機構。發展和改革部門根據概念規劃制定近期的經濟社會發展規劃，空間管制權力由國土部門集中行使，國土部門制定國土規劃要以概念規劃為上位規劃，同時應注意和經濟社會發展規劃銜接，環保部門參與生態規劃的制定，但主要負責生態標準的制定、執行和生態區的管理。在當前的法律和體制環境下，各項規劃由于審批程序和權威性的不同，規劃內容的不同，所以應當在確保不同規劃相互協調的基礎上，保持一定的獨立性。在改革方案確定的情況下，未來應該結合實踐經驗，盡快推動“多規合一”的立法，將改革成果進行廣泛地應用，使“多規合一”有法可依，賦予地方一定的自主權，明確規劃權力的劃分和規劃編制流程。

5.2 空間規劃改革的未來展望

“多規合一”完成了技術標準的統一和規劃體制的改革后，未來“多規合一”需要以更大的視野和多元的理論為指導。市場機制和規劃機構不斷完善后，將空間規劃職權集中到一個主管部門之下統一管理，形成國家級和跨區域的綜合空間規劃。國家對地方的土地使用和城市發展的管控主要通過法規制定、投資引導和規劃監督來完成，以地方政府為主管理具體的土地開發[10]。在規劃體制的改革過程中，我們需要借鑒發達國家的成熟經驗。縱觀發達國家的空間規劃體系，都具備以下特征：

①各類規劃功能清晰，各層次內容明確。國家、區域規劃以戰略為主，地方規劃落實上位規劃，進行空間布局；

②都有事權明晰的管理體系，一級政府一級事權，同級各部門事權清晰，有完善的協調機制；

③都有完備的法律體系為支撐[11]。

國家的宏觀規劃應突出戰略性和政策指導，強化區域優勢和區域的平衡發展，地方的規劃在落實中央戰略的情況下，強化規劃的原則性和指標控制體系，微觀層次的規劃應因地制宜，保證上級規劃的落實。最后構建空間規劃與公民權益協商機制,形成公眾參與機制、申訴機制、監督機制[11]。完善相關立法和制度，使多元化主體的利益和意見在規劃制定過程中得到充分代表和表達，體現規劃的科學性和人文性的統一。

6 結論

目前“多規合一”面臨的主要困境有各規劃部門的技術標準、規劃目標、規劃期限及審批主體和程序的差異，規劃權力的分散和職責的重疊，法理依據的缺失等主要問題。通過實踐探索和總結，解決“多規合一”困境的關鍵首先在于制定規劃法，同時制定綜合性、戰略性、統籌性的遠期概念規劃，以概念規劃作為經濟社會發展規劃、土地利用規劃、城鄉和生態規劃的上位規劃，統籌和協調各項規劃的制定。在國家層面成立由各規劃部門參與的獨立的綜合性的國家規劃委員會，由規劃委員會負責制定統籌性遠期概念規劃。其次，統一各規劃部門相同內容的技術標準，協調規劃目標，根據上位規劃編制起始年相同的近期規劃、指導性的遠期規劃。最后，進行機構改革以便集中規劃權力或建立議事協調機構解決不同規劃間的沖突，建立多方參與的規劃協商制度，構建規劃決策權、執行權、監督權相互分立的規劃體制。完善和制定新的規劃法，使“多規合一”有法可依，賦予地方更多的規劃自主權，借鑒國外規劃變革經驗，形成科學的規劃體制，推動國家治理體系的現代化。