關(guān)于大都市區(qū)建設(shè)的幾點思考

□秦詩立

2006年時任浙江省委書記習(xí)近平同志主持召開全省城市工作會議，率先提出“新型城市化”戰(zhàn)略，2008年省委、省政府進一步明確都市區(qū)為新型城市化主體形態(tài)，這是繼1998年省第十次黨代會做出“不失時機地推進城市化”戰(zhàn)略后的重大升級，標(biāo)志浙江城市化已從縣城、孤立城市形態(tài)向中心城市、都市區(qū)形態(tài)大跨越。

都市區(qū)戰(zhàn)略實施以來，都市區(qū)建設(shè)已取得顯著成效。杭州已躋身我國新一線城市第一方陣，成為我國具有代表性的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新中心、新經(jīng)濟新金融中心，也帶動了周邊德清、安吉、海寧、諸暨、柯橋等城市的都市經(jīng)濟發(fā)展、都市品質(zhì)提升，較高水平實現(xiàn)了都市區(qū)共建共享共贏。寧波、溫州、金義三大都市區(qū)建設(shè)發(fā)展也取得了創(chuàng)新突破，都市區(qū)作為新型城市化主體形態(tài)的目標(biāo)基本實現(xiàn)。2018年，省委、省政府作出大灣區(qū)大通道大花園大都市區(qū)建設(shè)行動部署。相對大灣區(qū)大通道大花園建設(shè)行動計劃已發(fā)布實施，大都市區(qū)建設(shè)行動計劃正積極編制中，其內(nèi)容更豐富、要求也更高，需有更多時間來思考、研討。這里做一些初步思考和研究，以供決策參考。

優(yōu)化設(shè)置都市區(qū)

杭州、寧波、溫州、金義四大都市區(qū)設(shè)置于十年前，與當(dāng)時浙江經(jīng)濟社會發(fā)展格局，特別是城市化建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀與特征相符，總體上是科學(xué)合理的。十年后的今天，應(yīng)看到四大都市區(qū)設(shè)置已不同程度存有不足，如都市區(qū)范圍劃分缺乏科學(xué)依據(jù)和可動態(tài)調(diào)整機制、跨行政區(qū)利益共享協(xié)調(diào)組織和激勵約束機制建設(shè)相對滯后、成功經(jīng)驗和案例還明顯偏少，已較難指導(dǎo)浙江城市化特別是都市區(qū)建設(shè)。

為此，建議積極優(yōu)化設(shè)置一批都市區(qū)。一方面，要優(yōu)化現(xiàn)有四大都市區(qū)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，重點優(yōu)化寧波都市區(qū)，明確舟山、三門、新昌為其組成部分；優(yōu)化溫州都市區(qū)，明確蓮都、青田為其組成部分；優(yōu)化金義都市區(qū)，明確縉云為其組成部分；另一方面，要增補臺州、紹興、浙北（嘉興湖州）、衢州四個都市區(qū)，從而形成全省“4+4”都市區(qū)新格局。其中，臺州以臺州市區(qū)為核心、沿海平原地帶城鎮(zhèn)群為主體的都市區(qū)建設(shè)發(fā)展已初步成型，以先進智能制造為主體的都市經(jīng)濟在全省占有越來越重要的地位；紹興以紹興市區(qū)為核心、諸暨組群和嵊新組群為兩翼、融杭連甬接滬為路徑的都市區(qū)建設(shè)策略正積極實施；浙北以嘉興市區(qū)、湖州市區(qū)為核心、融杭接滬的網(wǎng)絡(luò)化都市區(qū)格局正加快培育；衢州以衢州市區(qū)為核心、聯(lián)動龍游江山常山開化、聯(lián)結(jié)贛東皖南閩北的省際都市區(qū)正積極建構(gòu)。當(dāng)然，都市區(qū)范圍劃分主要依據(jù)不是行政區(qū)劃，更多是依據(jù)核心城市的輻射帶動影響力強弱，空間上允許有交集、有空白，但需逐步實現(xiàn)全省覆蓋。

同時，充分考慮到長三角和浙江城市化發(fā)展現(xiàn)實、發(fā)展階段、未來態(tài)勢，浙江的都市區(qū)類型應(yīng)是多樣的，應(yīng)允許在培育建設(shè)的體制機制設(shè)計、政策路徑安排等方面有較強特色性、針對性。其中，從組織上看，浙江部分都市區(qū)是單核心城市型的，如杭州、寧波、溫州、衢州，核心城市的帶動作用較強，形態(tài)上呈現(xiàn)為圈層結(jié)構(gòu)，都市區(qū)發(fā)展質(zhì)量和高度更多取決于核心城市帶動能力發(fā)揮情況；部分都市區(qū)是雙核型的，如金義，核心城市強強聯(lián)合才能更好發(fā)揮出核心帶動引領(lǐng)功能；部分都市區(qū)是組團型的，如浙北、臺州、紹興，核心城市本身是組團，需進一步增進自身同城化深度和高度，積極增強和放大高端要素產(chǎn)業(yè)科研人居等服務(wù)功能，來引領(lǐng)都市區(qū)高水平發(fā)展。相對而言，組團型都市區(qū)需同時面對內(nèi)對外重塑建構(gòu)壓力，難度更大。從發(fā)展階段上看，現(xiàn)省內(nèi)僅杭州處于都市功能輻射效應(yīng)大于集聚效應(yīng)階段，杭州都市區(qū)培育建設(shè)相對成熟；寧波、溫州尚處于集聚效應(yīng)為主向輻射效應(yīng)為主轉(zhuǎn)變階段，兩都市區(qū)培育還亟需省委省政府加強政策性指導(dǎo)、要素平臺項目支持，特別是在科研、金融、高教等重大平臺創(chuàng)建及其創(chuàng)新試點爭取方面，以積極縮短培育時間、提升培育質(zhì)量；金義、臺州、紹興、浙北、衢州等都市區(qū)均處于培育起飛階段，需著力加強現(xiàn)代經(jīng)濟做優(yōu)做特與都市區(qū)現(xiàn)代服務(wù)功能培育健全的密切互動，深度推進“產(chǎn)城人”三輪推進、協(xié)同融合。

增進都市區(qū)互動融合

目前，杭州、寧波、溫州、金義四大都市區(qū)間互動還較弱。新時期，需結(jié)合新興都市區(qū)設(shè)置，多頭而有序地增強都市區(qū)間互動，以最終實現(xiàn)全省都市區(qū)一體化。

大力推進杭紹甬一體化。這是當(dāng)務(wù)之急，也是浙江大都市區(qū)和大灣區(qū)建設(shè)重中之重。浙江大灣區(qū)建設(shè)重心在杭州灣經(jīng)濟區(qū)，后者重心在于杭州灣北岸，即長三角金南翼。只有結(jié)合紹興都市區(qū)培育建設(shè)，整體設(shè)計和杭紹甬一體化增強，才能有效縮短杭甬都市區(qū)間一體化融合的時空距離，實現(xiàn)兩大都市區(qū)在都市經(jīng)濟與服務(wù)功能上無縫對接、能級上疊加放大。為此，省里需積極把杭紹甬一體化戰(zhàn)略上升為省級戰(zhàn)略，切實加大支持建設(shè)力度。同時，紹興自身需一方面加強大紹興規(guī)劃建設(shè)，更好集聚全市力量建構(gòu)紹興中心城市及其對諸暨組群、嵊新組群的輻射帶動，另一方面加強柯橋錢楊新城等融杭連甬接滬合作先行區(qū)打造，加快杭紹甬一體化，整體提升杭紹甬都市區(qū)能級。

積極建構(gòu)杭甬金都市金三角。相對線性都市區(qū)，金三角型都市區(qū)更具穩(wěn)定性、輻射帶動面也更大，舊金山、倫敦、東京等大都市區(qū)中也都有一個核心城市金三角。就浙江而言，近中期需重點培育形成杭甬金都市金三角，特別要加快增強金義都市區(qū)這一角的能級，積極實現(xiàn)與杭甬兩都市區(qū)能級相當(dāng)。同時，需高度重視杭紹金一體化、甬紹金一體化推進，結(jié)合杭金衢和義甬舟兩大開放大通道建設(shè)，有效擴展浙江對外開放合作縱深腹地，有力提升金義都市區(qū)等級，促使杭甬金成為我國最具發(fā)展張力之一的都市區(qū)。

積極規(guī)劃建設(shè)推進甬臺溫一體化。相對而言，這是目前浙江都市區(qū)建設(shè)最弱一邊，是亟需補齊的短板。近期重點應(yīng)是加強溫臺一體化，結(jié)合樂清灣跨海大橋建成通車，加快溫臺沿海城鎮(zhèn)群和產(chǎn)業(yè)帶對接融合，特別要增進臺州先進制造業(yè)優(yōu)勢和溫州金融創(chuàng)新優(yōu)勢互補，加強溫臺國家級省級創(chuàng)新試點聯(lián)合爭取和優(yōu)先共享。同時，積極謀劃推進甬臺溫一體化，結(jié)合甬臺溫沿海高速公路加快建設(shè)與沿海城鎮(zhèn)群、產(chǎn)業(yè)功能區(qū)串聯(lián)融合，加快增進寧波都市區(qū)對臺州、溫州都市區(qū)的帶動、互促和融合。

積極謀劃建構(gòu)浙江大都市區(qū)。浙江國土面積較小，經(jīng)濟、城鎮(zhèn)、人口密度較高，應(yīng)在積極建構(gòu)“4+4”都市區(qū)的基礎(chǔ)上謀劃建設(shè)浙江大都市區(qū)，即要把浙江視為一個大都市區(qū)來整體謀劃，努力在全省形成以數(shù)字經(jīng)濟為代表的都市經(jīng)濟主形態(tài)，以都市區(qū)（中心城市+特色小鎮(zhèn)+美麗鄉(xiāng)村）為代表的城市化主形態(tài)。近期重點應(yīng)是結(jié)合杭紹臺高鐵、杭金溫高鐵建設(shè)，加快構(gòu)建全省1小時通勤高鐵網(wǎng)，營造可促進杭紹臺、杭金溫一體化的硬條件和軟環(huán)境。

推進大都市區(qū)建設(shè)若干建議

大都市區(qū)建設(shè)是一項需貫穿浙江基本現(xiàn)代化全過程的長期戰(zhàn)略，是大灣區(qū)大通道大花園建設(shè)的主要載體和融匯平臺。就新時期如何推進大都市區(qū)建設(shè)，提出以下建議：

交通上，要學(xué)習(xí)上海經(jīng)驗，結(jié)合城際軌道交通網(wǎng)建設(shè)健全，積極推進城際軌道交通公交化，以有效降低都市區(qū)內(nèi)部及其都市區(qū)間居民的通勤成本，包括出行時間成本和費用成本。同時，探索設(shè)立浙江省高鐵集團，爭取省內(nèi)段高鐵運營權(quán)，更好在高鐵班列線路規(guī)劃、班次設(shè)計、時點安排等領(lǐng)域加大創(chuàng)新，更好服務(wù)于浙江發(fā)展。

經(jīng)濟上，要加強跨市縣產(chǎn)業(yè)利益共享機制創(chuàng)新，包含稅收分配、統(tǒng)計分成、政績考核等，有效增強推進合力。目前，成都等區(qū)域已開展創(chuàng)新試點，浙江需從省級層面加強統(tǒng)籌設(shè)計，在吸取山海協(xié)作工程實施的成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，進一步指導(dǎo)省內(nèi)代表性市縣的產(chǎn)業(yè)利益共享機制創(chuàng)新，更好保障各方推進都市區(qū)建設(shè)的積極性。

城市上，加強新中心城市培育，增進都市區(qū)發(fā)展能級與建構(gòu)粘合力。目前，浙江人口200萬及以上的中心城市還明顯偏少，可在盡量不調(diào)整行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上，加強合作先行區(qū)的統(tǒng)一設(shè)置、規(guī)劃、建設(shè)、運營，加快余姚慈溪、嵊州新昌、永康武義縉云、龍港鰲江等的實質(zhì)性同城化，高質(zhì)量培育建成一批新興中心城市。

開放上，充分尊重和堅持都市區(qū)開放性特質(zhì)，加強省際都市區(qū)共建共享。近期重點應(yīng)是加強浙滬都市區(qū)對接，省里需有統(tǒng)一規(guī)劃和舉措，在充分保護和支持嘉興、寧波、舟山、紹興等與上海接軌合作積極性、創(chuàng)新性的同時，主動選擇若干重點領(lǐng)域，如大小洋山一體化及大洋山開發(fā)推進、杭州灣城際軌道交通網(wǎng)規(guī)劃、長三角新能源及智能汽車產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟創(chuàng)建等，作為長三角高質(zhì)量一體化突破口。

總之，浙江都市區(qū)升級建設(shè)發(fā)展需有新思路、新突破，需在加強長遠、統(tǒng)籌謀劃基礎(chǔ)上分類指導(dǎo)、近遠結(jié)合，有序推進都市區(qū)建構(gòu)和大都市區(qū)形成。