全覆蓋形式下對政府投資審計的幾點思考

楊曉東

（云南省普洱市景東縣審計局，云南普洱676299）

1 政府投資審計現(xiàn)狀

1.1 審計覆蓋面不夠廣

一是受機構、人員和經(jīng)費的限制，沒有足夠的審計資源對國家投資建設項目全面加以審計。二是法律法規(guī)不夠完善，有些部門、行業(yè)的建設項目處于審計監(jiān)督之外。另外，審計人員對投資審計方面法規(guī)運用存在困難，對審計發(fā)現(xiàn)問題定性處理，難找到適用的處理法律法規(guī)，很多法規(guī)由于執(zhí)法主體原因，需謹慎使用。三是部分民營企業(yè)項目因有部分政府出資找審計部門為企業(yè)的投資項目提供審計服務，地方審計機關面臨兩難處境，一方面根據(jù)科學發(fā)展觀的要求，為民營企業(yè)的發(fā)展提供服務是審計部門應該做的，另一方面受審計資源的限制，審計又力不從心，而且風險很大。

1.2 審計內(nèi)容不夠深

一直以來，由于投資領域的市場化運作、建設管理尚不夠規(guī)范，真實性和合法性審計仍然是重點，發(fā)現(xiàn)和揭露建設過程中的違紀違規(guī)問題仍然是投資審計的主要內(nèi)容。中介審計人員往往側(cè)重于工程造價等方面的審計，而在建設項目管理、資金管理、預算執(zhí)行、規(guī)范建設資金使用等方面往往沒給予重點關注，一方面因中介審計人員專業(yè)原因，不能揭露發(fā)現(xiàn)建設領域的違規(guī)腐敗現(xiàn)象，另一方面也是審計中介和審計部門合作方式上的原因。但是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，這樣的審計內(nèi)容已經(jīng)滿足不了社會各方面對投資審計越來越高的期望。他們更關注投資是否合理、投資效益如何，對此，審計機關不管是人員、力度、審計方法、評價尺度都達不到社會各級成果運用部門的要求。

1.3 審計方式很單一

目前，雖然部分建設項目已經(jīng)實施事前和事中審計，但大多數(shù)建設項目審計仍然以事后監(jiān)督為主，以項目竣工決算審計為主，缺乏必要的事前預防和事中監(jiān)控。對此，審計也只能是“事后諸葛亮”，對已給國家造成的資金損失，尚可采取一定的審計手段予以挽回或部分挽回，不能挽回的也只能當作“藝術品”擺之。但對于工程質(zhì)量隱患，卻是無能為力，因為對隱蔽工程的監(jiān)督，對工程質(zhì)量的檢測，不屬審計職能管轄范圍。

1.4 審計手段較落后

傳統(tǒng)的看圖紙、拖皮尺、滾測距儀等手工計算工程量的方法，依然是當前現(xiàn)場復核審計的主要手段，使審計人員大量有效工作時間耗費在工程量的測量和計算上，更是加劇了審計資源和審計任務之間的矛盾，已越來越不適應形勢發(fā)展的要求。近年來各地審計機關加強了與審計中介的合作，大量的計算機軟件運用到投資審計領域中，大大減輕了投資審計人員勞動強度。

2 政府投資項目建設易發(fā)典型問題

①前期審批手續(xù)不完善。一是“四證”手續(xù)辦理不到位，土地證、用地規(guī)劃許可證、工程規(guī)劃許可證、施工許可證等四證不齊全。特別是在市縣區(qū)保障房、有些市政工程建設中此類現(xiàn)象較為普遍。二是在立項審批環(huán)節(jié)，大多數(shù)建設項目只有項目建議書批復，無可行性研究報告批復和初步設計批復。三是施工圖審查環(huán)節(jié)缺失，有的地方特別是縣級建設主管部門根本未設置施工圖設計文件審查機構。

②以各種理由規(guī)避招標。一是以為加快項目進度為由，用會議形式直接指定項目實施單位，先施工后招投標，邊施工邊設計。二是先以各種模式確定施工單位，簽訂協(xié)議，后又補充招投標程序，簽訂標準施工合同備案。三是不具備邀請招標條件的項目也采取邀請招標的形式代替公開招標。

③施工合同簽訂前后矛盾。一是采用清單招標的工程應簽訂固定單價合同，但招標后，施工合同卻簽訂為單價按相關定額、費用標準、當期材價據(jù)實結算，實為開口合同。二是固定總價合同中合同價雖然是按中標價簽訂，但在施工合同具體結算方式中卻明確為據(jù)實結算，前后矛盾。三是主要項目類別雖然是一類，施工合同結算方式中卻將室外食堂、道路、綠化等配套工程應降1類的仍然按一類工程結算，多結算費率。

④項目五大員不到位；在項目施工管理過程中，項目五大員項目經(jīng)理、施工員、質(zhì)檢員、安全員、預算員均未到現(xiàn)場進行實質(zhì)性管理。實際由非中標單位人員全權負責整個項目的施工管理、財務開支及處理與項目相關的一切事務。中標單位未按照投標書承諾設立項目管理機構或即使設立了管理機構，但是派駐的項目負責人、技術負責人、質(zhì)量管理負責人、安全管理負責人等主要管理人員與投標書人員不符，造成技術力量薄弱，與投標書承諾的技術人員要求差距很大，從而使項目施工質(zhì)量低下。

⑤以墊資為由爭利益。采取各種模式簽訂施工協(xié)議約定先由施工單位全額墊資建設，待項目竣工驗收合格經(jīng)結算審計后分年度付清工程款。但在實際執(zhí)行合同中施工單位往往以融資難、資金不足等理由要求政府按施工進度支付工程款，并支付按施工進度墊資的高額利息，結算時又要求按協(xié)議計算投資回報，失去了政府緩解資金困難的意義，助長了政府盲目投資，最后因資金缺口形成“半拉子工程”。

⑥建設過程監(jiān)管較少。目前層層轉(zhuǎn)包、違規(guī)分包的現(xiàn)象還較為突出，有些項目還造成嚴重的質(zhì)量問題，我國早就制定了《建筑法》和《招標投標法》等法律法規(guī)來約束違規(guī)轉(zhuǎn)分包行為。但部分建設行政主管部門還真正缺乏的是對建設過程的監(jiān)管執(zhí)行力，重審批，輕監(jiān)管，重視前置管理，忽視事中和事后監(jiān)管。

3 做好政府投資審計的建議

第一，要以依法審計為基礎，實事求是開展問題定性和審計評價。

《審計署關于適應新常態(tài)踐行新理念更好地履行審計監(jiān)督職責的意見》創(chuàng)造性地提出了三個區(qū)分審計定性判斷的新標準，指出“要嚴格遵循憲法和基本法律法規(guī)，以是否符合中央決定精神和重大改革方向作為審計定性判斷的標準，把推進改革中因缺乏經(jīng)驗、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區(qū)分開來；把上級尚無限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區(qū)分開來；把為推動發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區(qū)分開來，審慎做出結論和處理”。

第二，要堅持“兩手抓、兩手硬”的基本點，形成新的審計方法常態(tài)。

審計長劉家義在今年兩會“部長通道”說“審計工作將本著適應新常態(tài)、踐行新理念的原則，堅持兩手抓：即一手抓重大違法違紀問題，促進依法行政和科學發(fā)展；一手抓重大體制障礙、制度性缺陷，促進深化改革。”在新常態(tài)下要更好地做好政府投資審計工作，筆者認為應一方面抓利益輸送，查處重大經(jīng)濟犯罪案件。另一方面要揭示工程建設領域中管理漏洞，促進體制、機制、制度改革完善。要從施工合同、項目班子實際管理人員、施工質(zhì)量等關鍵因素進行深入剖析，從而揭示建設單位管理漏洞，促進其體制、機制、制度進一步改進。

第三，要以強化追責問責為切入點，促進審計整改落實。建立政府投資項目問責機制，成立專門政府投資建設項目審計整改檢查、督察小組，狠抓整改落實。嚴格追責問責，防止違規(guī)違法問題再次發(fā)生。