中國古代監察制度史話（二）漢制依秦而變

修曉波

繼秦朝之后出現的西漢和東漢王朝共存在四百余年，兩漢的國家機構和官僚體制在承襲秦朝的基礎上，又有了發展和創新，從兩漢的監察制度中就可以清楚地看到這一點。

一、西漢多種中央監察體制

1.御史大夫

漢高祖劉邦建立西漢王朝后，首要的任務就是恢復和完善官僚制度，保證國家機器的正常運轉。他在中央繼續實行以丞相、太尉、御史大夫為核心的“三公”官僚體制。其中御史大夫為副丞相，并兼負監察全責，是監察機構御史府的最高長官。同時沿用秦制，丞相職位出現空缺時，御史大夫可以遞補。有人做過統計，西漢43位丞相中，由御史大夫遷補的就有25位。御史大夫的地位很高，尤其是他們中的德才超群者。漢武帝時，張湯為御史大夫，德高望重，武帝經常與他商討國家大事，有時還讓張湯主持政事。有一次張湯生病，武帝還親自去看望他，這個待遇可不是所有的“三公”都能得到的。

御史大夫有三大職責：

第一，輔助丞相，處理朝政。我們讀《漢書》中的“本紀”部分，有時能看到皇帝遇到重大問題“下其議兩府”的句子，兩府即指丞相府與御史府，說明御史大夫要參與國政。有時皇帝也直接征求御史大夫的意見。漢宣帝時，蕭望之為御史大夫，居住在五鳳一帶的匈奴發生內亂，有人主張趁機將其剿滅。宣帝為慎重起見，派中朝大司馬車騎將軍韓增、諸吏張延壽、光祿勛楊惲、太仆戴長樂等人，去征求蕭望之的意見。蕭望之認為如果趁其亂而發動進攻，這支內附的匈奴必然離我們而去。他主張應遣使者前去安撫，救其災患，行仁義而不動干戈。宣帝采納了這個意見，最終安定了這部分匈奴。

第二，掌管奏章，轉發皇帝的詔令。按當時的規定，皇帝頒發詔書時，要由御史大夫交給丞相，再由丞相下達百官。

第三，監察百官，并主持法律的修訂工作。《漢書·刑法志》記載了這么一則故事：漢文帝在位時，齊國太倉有一個叫淳于意的人，因給人看病致死，被人告了，判他受肉刑。那時候肉刑包括往臉上刺字、割去鼻子、砍去左右腳三種形式。因淳于意當過太倉縣令，所以要把他押解到長安去受刑。淳于意沒有兒子，只有五個女兒。臨上路的時候，他嘆了口氣，說：“生女兒有什么用啊，遇到急事，一個有用的也沒有！”這句話被他最小的女兒緹縈聽到了，心里很不是滋味，就跟著父親去了長安。到了長安后，她給漢文帝寫了一封信，字寫得歪歪扭扭的，可內容挺感人。信上說：“我是太倉縣令淳于意的女兒。我父親做官時，人們都說他是個清官，如今犯了罪應當受到肉刑的懲罰。我不替父親傷心，只是想人死了，不能再活；割了鼻子，不能再安上去。以后想改過自新，也沒有辦法了。我愿給官府作奴婢，替父親贖罪，好讓他有個悔過自新的機會。懇請皇上您開開恩。”這封信還真送到了文帝的手里。文帝看后，很同情小姑娘說的話，就下詔廢除了肉刑，同時讓大臣們商議一個代替肉刑的辦法。丞相張蒼和御史大夫馮敬擬定了這么幾條：廢除肉刑后，臉上刺字的刑罰改為服苦役，割去鼻子的刑罰改為打300板子，砍去左右腳的刑罰改為打500板子。文帝都同意了。這里，御史大夫就主持了修改刑法的工作。

概括地說，西漢的御史大夫以行政工作為第一要務，以監察工作為第二要務。由于御史大夫很大的精力都用在行政事務上，平日主持御史府工作的重任就落在了御史中丞的肩上。

御史大夫制到了西漢成帝綏和元年（前8）發生了變化。這一年，朝廷將御史大夫改名為大司空，并將大司空封為列侯，金印紫綬，增秩萬石。當時官員的俸祿是和秩級聯系在一起的。官員以“石”表示秩級的大小，領取俸祿。以石論秩，是因為戰國時候有用谷衡量取酬的做法，而石是最大的量器，所以用石代表官秩的等級。同時，還按照不同的石規定俸祿標準，俸祿是以斛（量器名，十斗為一斛）來計算的，但每月領取時，又折合成錢。御史大夫的秩級與九卿（相當于今天中央國家機關的部長）相同，為中二千石，俸祿標準是180斛，實領40000錢。更名為大司空后，秩級升為萬石，俸祿標準是350斛，實領60000錢。這樣說可能比較抽象，我們聯系當時的生活標準來談。有人推測，當時一個普通人的月生活費在700錢左右。若按這個標準，大司空的收入至少可以養活85人。這是最高的秩級了（丞相也是秩萬石）。此后，大司空與大司馬（原太尉）、丞相平起平坐，共為“三公”，形成鼎足之勢。御史大夫改為大司空后，原來御史大夫的監察職責就完全交給了御史中丞。這樣，御史中丞一躍而成為御史府的“一把手”。

與御史中丞地位相當的叫御史丞。關于御史丞的詳細情況，還不十分清楚，只知道他與御史中丞合稱“兩丞”，兩者都是秩千石，俸祿標準是90斛。兩丞之外，御史府的高級屬員還有45人，秩六百石，俸祿標準是70斛。這45人中，有15人為侍御史，在宮廷中工作，在朝會時監察百官，糾舉不法行為，歸御史中丞統領。其余30人在御史府上班，歸御史丞領導。御史府的低級屬官有御史掾、主簿、少史、御史屬、柱下令、御史中丞從事等。他們都是辦事人員，負責文書檔案以及一些具體的雜務。

2.丞相司直

漢武帝于元狩五年（前118）設置了丞相司直一職。丞相司直秩比二千石，俸祿標準是100斛，職責是協助丞相糾察不法官員。司直是丞相府的官員，歸丞相領導，不過只掌監察，不理行政，是行政機關中特設的監察官員。丞相司直的監察對象非常廣泛，上至貴戚近臣，下到地方的郡縣官員。其日常工作就是審閱經過丞相府的各種文件，以便發現問題進行糾劾。但從歷史影響上看，丞相司直遠不如御史大夫和司隸

校尉。

3.司隸校尉

司隸校尉也是漢武帝時新設置的監察官，它的出現帶有一定的偶然性，是宮廷內部因權力之爭引發的巫蠱之禍的產物。巫蠱是當時流行的一種迷信活動，一些巫士教人把木頭人埋在地下，然后念咒、做法事。據說這么一來就可以使冤家遭殃，自己得福。漢武帝時，許多皇室貴族都相信這套把戲，甚至有的宮女也在屋子里埋下木頭人，詛咒仇人。武帝晚年多病，因此老是懷疑有人用這種方法在害他，就讓江充去查辦這些“大逆不道”的人。江充也是監察官出身，做過繡衣直指，也叫繡衣御史（因身著皇帝特賜的繡衣而得名）。江充領命后狐假虎威，到處挖掘木頭人，殺了好多人。后來有人說太子宮里埋有許多木頭人，江充就要到太子宮里去挖，并讓太子出來見他。太子被逼無奈，派人把江充抓起來殺了。消息傳到武帝的耳朵里，變成了太子要謀反，于是武帝發兵攻打太子。雙方激戰五晝夜，最后太子兵敗自殺。在這個事件中，武帝特置司隸校尉，率領京城里的1200宮奴，緝捕用木頭人蠱惑人心的巫士。這場風波平息后，司隸校尉的官職被固定下來，成為常設的監察官。endprint

司隸校尉的俸祿與丞相司直相同，職責是糾察京城以及三輔、三河、弘農七個郡（地方）官員的過失。三輔指京兆、左馮翊、右扶風三個地方，三河為河內郡、河東郡和河南郡。這些地方都在京城長安（今陜西西安）附近。按照這個職權劃分，司隸校尉既是中央也是地方的監察官。司隸校尉的下屬官僚主要有“從事”，包括都官從事、別駕從事、簿曹從事、兵曹從事、功曹從事，以及七個郡（地方）的從事，共計12人，統稱“司隸從事”。

在行政關系上，御史中丞、丞相司直和司隸校尉各成體系。御史中丞是中央正規監察機關的官員，有專門的官署——御史府；丞相司直代表丞相執行監察，聽命于丞相；司隸校尉是皇帝特設的監察官，直接受皇帝指揮。但同為中央的監察官，三者也有彼此制約和職能交叉的地方。比如司隸校尉負責監察京城的官員，所以有權監督丞相司直，但司隸校尉實際上又是部分地方的監察官，又要受御史中丞的監督。作為監督的對象，京師百官要接受不同體系的官員的監察，雖然頭緒比較亂，但卻使中央的監察體制更加

嚴密了。

漢代對監察官的選拔有嚴格的標準，其中首要的是必須忠于皇帝和國家，無私無畏。西漢景帝時的御史大夫晁錯就是這樣的人。事情還得從西漢初年的政治體制說起。漢初統治者對地方政體做出重了大改革，由秦朝單一的郡縣制，變為郡國并行的雙軌制。在中央政府的直轄區內，實行郡縣制；在更廣大的區域內，則分封王國（相當于郡）、侯國（相當于縣）進行統治和管理。侯國尚無多少實力，而王國的權力很大。諸侯王分異姓王和同姓王兩種。異姓王在劉邦和呂后時已被鏟除殆盡，而同姓王卻作為皇室的藩屏保留下來。但同姓王過于強大后，就會產生尾大不掉、抗命中央的潛在危險，成為中央政權的威脅。晁錯看清了這一點，在文帝時就提出削減王國封地的建議。景帝繼位后，晁錯又上了削藩奏章。結果一石激起千層浪，引來諸侯王的一片反對聲。不久，吳楚七國以“清君側”為名，發動叛亂。景帝聽信讒言，殺了晁錯及他的全家，但七國并沒有因此而停止軍事行動，最后漢廷還是靠武力平息了叛亂。此后，景帝把王國的軍政大權收歸中央。漢朝能夠強化中央權力，耿直的御史大夫晁錯功不可沒，可是他已經以身殉職了。

漢代的監察官，很多都敢于懲治不法官僚，被稱為“酷吏”。《漢書·酷吏傳》記載了13個人的事跡，其中有8人曾做過監察官，他們分別是趙禹、王溫舒、尹齊、楊仆、咸宣、田廣明、嚴延年和尹賞。需要指出的是，這里所說的“酷吏”是指執法嚴明、不畏強權的意思，而不是唐朝武則天時期使用嚴刑酷法的周興、來俊臣之輩。

西漢中央的監察頭緒很多，也發揮過較好的作用，但并不能因此就說西漢中央的監察機制已很完備，尤其是在后期，這里不妨舉一例加以說明。漢元帝在位時，因后宮嬪妃很多，不能也不便于一一親選，便命宮廷畫師毛延壽畫出嬪妃們的畫像進呈，由元帝按圖召見。這么重要的工作，完全由毛延壽一個人說了算。嬪妃們為了得到皇帝的召幸，紛紛向毛延壽行賄，請他把自己畫得漂亮些。但其中一個叫王昭君的漂亮姑娘卻不肯這樣做，結果被毛延壽丑化，失去了被漢元帝召幸的機會。當時，匈奴呼韓邪單于來長安朝見元帝，提出和親的請求。王昭君大概認為自己不會得到皇帝的寵幸，便提出要遠嫁匈奴。元帝審閱她的畫像，見其姿色平平，就同意了。等到單于偕王昭君與元帝道別時，元帝才發現王昭君美貌絕倫，于是痛悔不已，想收回成命，又恐失信于單于，只好忍痛割愛。王昭君走后，漢元帝把一腔怒火發泄到毛延壽身上，下令將其斬殺。這則故事里面，毛延壽身居要位卻不受任何監督，所以他才敢恣意妄為，一支畫筆就決定了一個人的命運。如果漢元帝加強對宮廷畫師的監督，使毛延壽不能腐敗，毛延壽也就不至于走上死路了。人們不禁要問，在這個具體的問題上，御史中丞、丞相司直、司隸校尉以及他們下屬的監察官，都躲到哪里去了？所以監督的形式并不等同于監督的實效。我們至少可以說，西漢中央的監察體制還是存在漏

洞的。endprint