論我國職業資格證書制度體系的優化與重構
——基于供給側結構性改革視角

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(深圳職業技術學院；繼續教育與培訓學院)

勞動力是經濟供給側改革的要素，而勞動力素質與技能的提升和勞動者技能的鑒別是職業資格證書制度體系中的職業培訓和職業資格認證工作的主要內容。經濟領域的供給側改革會影響職業資格證書體系，并對其改革起到借鑒作用；職業資格證書體系本身存在的問題也決定了必須進行供給側改革，以主動適應經濟建設和社會發展的需要。

一、我國職業資格證書制度體系的現存問題

我國職業資格證書制度經過20來年的發展取得了一定的成績，但是也存在不少問題。

(1)我國沒有職業資格證書制度的專項法律，職業資格證書制度相關法律法規不完善；

(2)為了職業資格認證經濟利益，各政府部門競相濫設職業資格、過度干預職業資格認證，導致“證書泛濫、證出多門、管理混亂”；

(3)職業分類和職業標準落后于經濟、科技和社會發展，職業資格證書考核內容和方法不科學，職業資格證書認證質量較低；

(4)政府部門參與職業資格證書制度體系的具體事務過多，行業等社會組織參與力度和發揮的作用不凸顯，職業資格證書制度體系的市場化和社會化程度低。

這些是我國職業資格證書制度體系面臨的主要問題，只有進行供給側改革才能促使職業資格證書體系健康有效地運行。

二、我國職業資格證書制度體系的供給側改革

從2003年《行政許可法》的實施到2008年4月人力資源和社會保障部等8部門聯合下發了《關于貫徹〈國務院辦公廳關于清理規范各類職業資格相關活動的通知〉的通知》，盡管有相關規定，但由于職業資格清理規范會影響到各相關部門的既得利益，清理規范各類職業資格活動持續多年，但效果不明顯。

2014年6月4日的國務院常務會議上，李克強總理首次提出減少職業資格許可和認定。總理指出，要積極有序開展專業化、社會化的職業水平評價，要通過提高人力資源配置效率，發揮社會的創造力。在總理力推下，2014年至2016年兩年間，國務院分7批取消職業資格許可和認定事項，國務院部門設置的職業已取消433項，占國務院部門設置職業資格總數70%。2017年9月人力資源和社會保障部公示了國家職業資格目錄清單，列入職業資格目錄清單140項。其中，專業技術人員職業資格59項，技能人員職業資格81項。清單外一律不得設定職業資格許可和認定事項。同時，指出要制定職業標準和評價規范，積極推動由企業和行業組織自主開展技能評價，為專業人才搭建市場化的職業發展通道。

清理、整頓及取消部分職業資格許可和認定事項等舉措不是否定職業資格證書制度，而是我國職業資格證書制度有效供給出現了問題。職業資格證書制度體系的供給側改革是降低制度性交易成本、推進供給側改革的重要舉措，也是為大中專畢業生就業創業和去產能中人員轉崗創造便利條件。職業資格證書制度體系的供給側改革利于我國職業資格認證制度體系的健康發展，同時促進我國經濟改革。

三、我國職業資格證書制度體系的優化與重構

我國職業資格證書制度體系需要進行優化與重構，以促進我國職業資格證書制度體系向法制化、規范化、高質量、市場化方向發展。

1.健全相關法律法規，科學設置職業資格

由于法律法規沒有對行政部門設定職業資格認證進行任何限制，導致了職業認證工作中的“濫設證書”。供給側改革的一個重要要素是“制度”，只有職業資格法律法規健全、可操作性強，才能將各職業資格管理機構為爭奪認證經濟利益而“濫設職業資格”的行為控制在法律制度的籠子里。

我國應盡快將職業資格證書制度納入立法程序，建立職業資格證書制度的專項法律，從法律的角度鞏固職業資格準入的地位，明確職業準入控制手段。規范從職業培訓到認證考試的各個環節，使得各項工作依法進行。同時應加大法律法規宣傳力度，加大監督檢查力度，保證整體工作的標準化、規范化。只有加快完善職業資格證書制度的相關法制法規建設，職業資格證書供給方才會在法律法規指定的權責范圍內行駛權責，使職業資格證書制度運行有明確的法律依據。同時，我國應加強職業資格證書設置管理，根據《行政許可發》和《就業促進法》等有關規定，加快制定出臺《職業資格設置條例》，通過法律將職業資格證書的設定權歸某個國家機關統一行使，超越行政部門的利益爭奪，迅速實現職業資格設定的規范化，實現對職業資格的依法管理。只有科學合理設定職業資格證書，才能控制無效證書的供給，避免因無必要的準入類職業資格證書、重復設置的職業資格證書而造成的國家資源浪費、證書個體需求方的時間與資金的浪費。

2.創新和完善職業資格證書管理機制，建立職業資格統一框架

我國職業資格認證出現“多頭管理”“濫設證書”等混亂現象，這反映了我國職業資格證書管理機制有問題，我們應從供給側改革的“管理”要素入手，創新并完善職業資格管理體制。我國可借鑒英國NVQ制度的管理經驗，上世紀80年代英國開始進行改革，建立和推行國家職業資格證書制度(NVQ制度)，對各行業協會分頭管理的職業資格證書進行統一規范，而且有嚴格的質量控制體系。我們也可以借鑒，政府應成立一個類似英國的職業資格委員會，由這樣的權威機構來協調跨部門職業資格標準及認證問題，明確中央政府和地方政府在建立職業資格標準方面的職能分工，規劃全國職業資格的類別，界定行業協會在職業資格認證管理和規范中的角色，協調全國職業資格標準的建立、登記、注冊、管理等程序明確職業資格認證的主體，規范職業資格認證活動，對職業資格認證活動進行監管。該委員會可吸納各部委、行業協會、企業界參加并發揮溝通和協調作用，建立職業資格制度，健全更新職業資格標準體系，其主要職責是制定宏觀政策和解決推行職業準入制度過程中出現的重大問題。

我國職業資格證書主管部門應統籌協調有關政府部門，在政府有關部門互相協調、廣泛吸納行業參與的基礎上，理清證書管理體制，對國內各類職業資格證書進行統籌規劃，統一規范、監督和管理職業資格證書教育的實施，建立全國統一的職業資格管理體制，完善全國統一的職業資格標準，建立全國職業資格統一框架。政府應更多地承擔立法工作和涉及公眾安全的職業資格類別的直接管理，建立和完善職業資格的法規體系在宏觀管理層面發揮指導和監督作用。加強行業協會、中介組織在證書與市場中的橋梁作用，明確行業協會在國家職業資格證書制度中的地位和作用。只有明確各職業資格認證主體，協調它們之間的關系，創新和完善職業資格管理體制，建立職業資格全國統一框架，才能使職業資格供給方在明確的權責范圍內行使職能，才能徹底解決“證出多門”等管理混亂現象。

3.及時更新與修訂職業分類和職業標準，科學制定考核內容和方法

隨著經濟與科學技術的快速發展，現有一些職業的考核標準顯得滯后，在取消部分職業資格的同時，國家要及時更新或修訂職業分類與職業標準，依靠行業，制定科學合理的與時俱進的職業資格標準。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010～2020年)》將職業資格證書制度、“雙證書”制度作為增強職業教育吸引力的重要舉措，然而推行“雙證書”制度的前提是制定統一而完善的職業標準。

職業分類與職業標準更新與修訂要在職業資格證書主管部門的統一組織協調下，按照統一要求和格式以行業為主組織實施。各行業有關職業(工種、專業)的一套專業技術標準應要在職業資格證書制度主管部門的監督下，由各行業部門自己確定，職業資格標準和鑒定規范一般也要以行業為主制定，通用性強的由人社部門和行業部門共同頒布，行業特有工種以行業部門為主頒布。當然，這并不排除對一些新工種、新專業或者新職業，特別是某些邊緣工種或職業，以人社部門為主組織專門力量制定職業標準和鑒定考核規范。職業資格證書的最終需求方為勞動力市場需求方的企業界，因此在建立統一的國家職業標準時，要進一步加強企業界的參與，可以由行業部門和企業共同認定職業資格標準，以確保劃定的職業標準能夠符合企業對人才的要求，使企業對員工的實際操作技能和知識水平要求能夠融入職業教育與培訓的目標體系當中，同時也有利于解決當前職業教育中存在的理論教學與實際脫節的問題。制定切實可行的職業標準、編制科學合理的考試大綱、培訓內容和考試方法，同時應嚴格實行教考分離，對職業資格認證的各個環節，進行規范管理，建立嚴格的質量保障體系，從而確保職業資格證書的認證質量和有效性，從而提高職業資格證書的社會認可度。

4.政府簡政放權，鼓勵與引導行業發揮更大作用

相關政府部門需要割舍部門利益，以深化改革、轉變政府職能的改革需要為重，真正簡政放權，明確定位各自在職業資格證書制度中的職能，依法科學開展職業資格認證。

從發達國家的經驗來看，職業資格證書的認定更多地是交給市場來完成。將職業資格認定的功能更多的交給市場。在完善職業資格制度中，要充分發揮行業的作用，樹立行業的權威，發揮行業的第三方評價作用。政府部門應進一步簡政放權、減少微觀事務管理，加強規劃、政策、標準引導，創新服務方式，強化市場監管與引導，具體認定工作逐步由有關行業協會、學會承擔職業資格認證，這將是未來我國職業資格認證改革的主要方向。