我國土地財政規模估算及影響因素研究

杜金華　陳治國　李慶海

摘要：分稅制改革后，地方財政壓力增大，土地財政問題日益凸顯。基于我國土地財政的構成，按窄、中、寬三種口徑估算土地財政規模，結果表明不同統計口徑的土地財政收入都呈現出上升趨勢，以土地出讓收入為主的土地租金和貸款收入成為地方政府主要的財力來源；總體上看東、中、西部地方政府對土地財政的依賴度逐漸趨同；人口城市化水平和中央級稅收比重與土地財政規模正相關，而外商直接投資與土地財政規模負相關；人口總撫養比與土地出讓收入比重正相關，而人均GDP 與土地直接稅收入比重正相關。不同地區在不同發展階段的土地引資效應和土地收入效應是不同的，地方政府對土地財政的依賴程度與其經濟發展水平和國家宏觀政策是密切相關的。應深化財稅體制改革，轉變政府職能，加強土地出讓資金監管，以有效控制土地財政規模，弱化地方政府對土地財政的依賴。

關鍵詞：土地財政規模；分稅制；地方財政收入；土地稅收入；非稅收入；土地出讓收入；土地抵押收入；財稅體制改革

中圖分類號：F8104文獻標志碼：A文章編號：16748131（2018）01005510

一、引言

財政體制變遷對我國地方財政收支結構和經濟發展模式產生了較大影響。分稅制之前地方在財政收入分配中處于有利地位，“分稅、分權、分管”的稅收分成策略削弱了地方財力，而地方政府的事權并沒有相應減少甚至增加，加劇了地方政府財政支出負擔。雖然為降低地區間財力失衡，中央政府進行了轉移支付，但地方公共財政壓力仍然不斷加大，并且中央對轉移支付資金的使用具有一定約束性，其規模也不能滿足地方政府基本公共服務供給的資金需求。同時，城市化進程的加快對公共資源配置又提出了更高要求，給地方政府帶來了巨大財政壓力。當地方無法通過稅收收入和轉移支付有效解決財政負擔時，通過預算外收入緩解財政壓力就成為其理性選擇和現實策略。

《中華人民共和國土地管理法和實施條例》賦予了地方政府管理土地的權利，土地出讓收入以及建筑業和房地產業相關收入也幾乎完全由地方政府控制。土地出讓不僅解決了城市外緣性擴張對建設用地的需求，而且推動了產業結構調整，增加了財政收入，且對經濟增長有著顯著的直接促進效應（岳樹民 等，2016）[1]。地方政府通過采取先低價征用后高價出讓土地以及限量供應商業用地的方式，把主要級差收入截留在自己手中，土地財政成為地方政府的“第二財政”，最終地方政府逐漸形成了對土地出讓以及房地產業的過度依賴，該路徑依賴對土地城市化具有顯著的推力（葉林 等，2016）[2]；但由此帶來的耕地減少、高房價、土地征收糾紛、土地抵押貸款規模膨脹等問題也日益凸顯（王媛 等，2016）[3]，并抑制城市生產率的提高（陳淑云 等，2017）[4]。

土地財政問題引起了社會各界的廣泛關注，相關研究主要集中于分析土地財政所處制度背景（朱秋霞，2007；周飛舟，2006，2007，2010；陳柏峰，2012；Lin et al，2015）[510]及其對經濟社會某個領域造成的影響（張占錄 等，2007；中國經濟增長前沿課題組，2011；左翔 等，2013）[1113]?，F有研究通常選取土地出讓收入或者房地產稅收來反映土地財政問題，雖然具有一定合理性，但不能全面反映地方政府土地財政真實規模，進而無法客觀評估地方政府對土地財政的依賴程度。鑒于國內研究對土地財政規模測度的不足且范圍過于狹窄（平新喬，2006；楊圓圓，2010；李尚蒲 等，2010；駱祖春，2012；陳英楠 等，2017）[1418]，本文基于土地財政的構成，利用可獲取的統計資料估算1999—2014年我國窄、中、寬三種口徑的土地財政規模，并進行區域比較，進而采用動態面板模型分析其影響因素，以期能為有效控制我國土地財政規模，降低地方政府對土地財政的依賴度提供政策參考。

二、我國土地財政的形成及其構成

1.新中國成立以來我國土地制度的變遷與土地財政的形成

雖然大多數文獻認為當前我國土地財政問題的原因主要是“經濟增長錦標賽”和“地方財政壓力”，但顯然土地財政的形成與土地制度密不可分。為了正確把握我國土地財政形成的原因及其構成，有必要從土地制度變遷的角度探析其演化過程和趨勢。

新中國成立之初，國家頒布了《中華人民共和國土地改革法》，“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制”。農民獲得土地后有權進行自由經營、買賣、出租、典當等活動，屬于國有的城市土地，使用者也要繳納公地地租，并且政府成立專門的“地政局”對土地經營活動進行管理。1954—1956年進行“社會主義改造”，國家收回了土地所有權；城鎮國有土地實行行政劃撥制度，以無償使用代替有償使用，將土地使用權無期限地劃給土地使用者；在農村地區采取土地無償入股、統一經營的方式發展集體經濟，土地變為集體所有，國家完全控制了土地所有權和使用權。經過多次改革后個人已不再擁有土地所有權，用地單位對土地的需求通過當地政府無償劃撥或者從其他單位無價調撥解決，不再繳納任何租金。

改革開放后，家庭聯產承包責任制開始推行，農村土地所有權依然歸集體組織，但農民獲得了土地使用權。與此同時，城市也開始嘗試土地有償使用，各地在國家有關政策指導下進行了有益的實踐探索?！吨腥A人民共和國憲法修正案（1988）》規定“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。1988年9月國務院頒布《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》，1988 年12月通過《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》，1990年國務院頒布《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，我國土地市場走上了有法可依軌道，土地使用制度改革在全國推開。

土地制度改革釋放了經濟活力，然而農民擁有土地使用權并不能有效保證其獲得應有的土地收益，當國家所有制與集體所有制發生沖突時后者往往處于弱勢，農業用地通過土地資源的再配置轉變為城市用地，集體用地被頻繁地征用或者征收。為了適應經濟發展，2004年修訂的《中華人民共和國土地管理法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。雖然國家土地所有權由國務院代表國家行使，但在具體實踐中地方政府對農地征用和城市土地使用擁有實際控制權，土地管理和土地出讓收入的使用也由地方政府主導。因此，在地方財政收入不足的情形下，集土地經營和土地管理于一體的地方政府，在經濟增長競爭中對財政增收目標的追求必然導致其對土地收益的過度依賴，進而形成普遍的“土地財政”。endprint

雖然為了規范管理土地資金的使用和保護農業用地，中央出臺了一系列調控措施，但沒有從根本上解決土地財政問題。2008年以后，隨著土地要素成本的上升和國內外經濟形勢的變化，城市化對經濟增長的貢獻凸顯，使得地方政府工作重心從“工業化”向“城市化”轉變，并導致土地招拍掛出讓數量和金額增長迅速。在城市化進程中，相比投資回報期較長的“以地引資”效應，地方政府更愿意在短期內發展收益性更大的服務業經營用地，尤其是房地產等產業。由于地方資源總量的有限性，加上土地出讓面積受土地利用總體規劃指標的限制，地方政府通過控制土地供應量來尋求土地財政收入的最大化。據《2016中國國土資源公報》統計數據顯示，2016年我國出讓國有建設用地2082萬公頃，出讓規模自2013年以來連續走低，但出讓合同價款卻增長193%，達到356萬億元。綜上所述，目前來看，我國土地財政規?？傮w上表現出上升趨勢。

2.我國土地財政的構成

當前并沒有對土地財政的概念和范圍形成統一認識，大部分學者認同，土地財政是指在財政分權等因素影響下地方政府依靠土地出讓獲得的預算外收入。分稅制后，地方政府憑借土地管理權取得的與土地相關的租稅收入成為其重要的財政收入來源。不過土地財政問題并非僅局限于中國，許多發達國家也經歷過地方財政收入從以賣地收入為主向以稅收收入為主的轉變（王克強 等，2011；王宏利，2011；鐘偉 等，2004；丁蕓 等，2009）[1922]。單從房地產稅（財產稅）占地方稅收的比重來看（見表1），我國目前的土地稅收入所占比重是偏低的，但增長趨勢顯著，而其他國家房地產稅比重較為穩定，升降幅度不大。

當然，我國房地產稅收比重偏低并不能說明土地財政規模小。實際上，我國與土地相關的收入分別屬于不同的財政管理系統，并且我國土地要素市場并不完善，土地管理制度賦予了地方政府取得土地相關租稅收入的權利，與土地相關的財政收入更多地以土地出讓收入、土地租金等形式體現。由城市用地規模擴張帶來的土地財政問題涉及范圍較廣，僅在房地產業鏈條中從土地使用權出讓到房地產開發建設、出售等環節就涉及多個稅種，并且在此過程中還會存在多項與土地相關的行政性收費。李尚蒲和羅必良（2010）結合土地財政存在形式和財政部分類方法，將土地財政分為小、中、大三個口徑[16]。本文根據財政部門管理分類和研究的需要，基于財政收入中關于稅收和非稅收入的劃分，將土地財政收入分為如下三類：

（1）土地稅收入。土地稅收入主要涉及現行稅制中與土地相關的直接稅收和間接稅收。土地直接稅以土地作為直接課稅對象，具體包括城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅和房產稅。這些稅種征收稅率較低，整體規模不大，遠遠不及間接稅收（劉守英，2005）[23]。與土地相關的間接稅收主要指，地方政府在通過土地資源撬動經濟增長過程中，實行“低價工業化”和以房地產為主的“高價城市化”帶來的稅收收入。城市建設直接或者間接帶動了與建筑業和房地產業等相關產業的發展及其稅收增長，最為明顯的是建筑業和房地產業等行業的營業稅和地方分享的所得稅的增加。

（2）與土地相關的非稅收入。非稅收入主要包括行政事業性收費和政府性基金等，李尚蒲和羅必良（2010）根據研究需要，按照是否將納入預算報告的原則劃分為預算內非稅收入和預算外非稅收入[16]。與土地相關的非稅收入一般由財政部門管理、土地和房產等部門代收，具體包括土地出讓價款、土地有償使用費等。分稅制改革明確規定了土地出讓收入屬于地方政府，列為預算外財政收入；2007年國家將土地出讓金收支列為地方預算，實行“收支兩條線”管理，但地方可自由支配性仍然很大。除土地出讓收入外，與土地相關的行政性收費按照收費部門可以分為：一是土地部門的收費，主要包括耕地開墾費、新增建設用地有償使用費、房屋拆遷費等；二是財政部門的收費，如土地使用費、土地租金；三是其他部門的收費，如農業、房產、水利、交通、郵電、文物、人防、林業等部門的收費，多數屬于地方政府規定的在土地出讓過程中與某一環節相關的費用，這些費用種類繁多，地方部門可操作性強，透明性差，通常難以準確獲得其具體金額。

（3）土地利用收入。土地利用收入主要包括土地抵押貸款收入和無償劃撥土地獲得的相應收入。在地方財政投入無法為城市開發建設提供充足財力保障時，銀行信貸可以提供強有力的資金支持。近年來以基礎設施建設為代表的城市開發投資增長迅猛，政府主導的城市基礎設施建設投資成為銀行爭相放貸的對象，地方政府可以通過抵押儲備土地向銀行貸款，使土地財政與地方融資平臺緊密地聯系在一起。許多地方紛紛成立“土地儲備中心”，以地方政府信用和土地抵押獲得銀行貸款，彌補了城市快速發展造成的資金不足。此外，地方政府通過無償劃撥的形式把土地分配到特定的項目上，進而可以通過項目建設和發展獲得相應稅收等收入。

三、我國土地財政規模估算及地區比較

基于我國實際情況，本文按三個口徑估算土地財政規模：窄口徑土地財政（Ⅰ）為土地直接稅和間接稅之和，直接稅包括城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、房產稅、契稅，間接稅考慮了與土地開發較為密切的建筑業和房地產業；中口徑土地財政（Ⅱ）在窄口徑土地財政（Ⅰ）的基礎上加上土地相關非稅收入，基于數據可獲得性，非稅收入包括國有土地出讓金額、其他土地供應收入以及國有土地使用權流轉過程中的租賃和轉讓收入；寬口徑土地財政（Ⅲ）在中口徑土地財政（Ⅱ）的基礎上加上土地利用收入，由于全部的土地利用收入數據的獲取存在較大困難，本文僅對土地抵押貸款收入進行了測算，其中的缺失數據采用2008—2014年《中國國土資源統計公報》中的84個重點城市抵押貸款增長率進行估算。本文選取1999—2014年數據進行測算，稅收收入數據來源于相應年度的《中國財政統計年鑒》和《中國統計年鑒》，其他數據來源于《中國國土資源統計年鑒》。

為了深入分析地方政府對土地財政的依賴程度，用不同口徑土地相關稅費規模與預算內財政收入的比值來反映地方政府的土地財政依賴性（見表2）。無論是哪種統計口徑，土地財政規模都呈現出上升趨勢。與土地財政Ⅱ和土地財政Ⅲ相比，土地財政Ⅰ波動幅度不大，相對比重從1858%上升到3878%，其中土地間接稅收收入從1181%上升到2057%，表明房地產業和建筑業發展很快，帶動了相關稅收收入增加。土地財政Ⅱ從3376%上升到11018%，表明以土地出讓收入為主的非稅收收入增長迅速。2000年以來財稅體制頻繁做出提高中央稅收比例的調整，土地出讓成交價款與地方本級財政收入之比持續上升，并在2002年急劇增加，2003年繼續攀升，2004年達到頂峰（陳志勇 等，2011）[24]。雖然同期營業稅主體稅源結構發生了向房地產業和建筑業集中的變化，房地產業和建筑業稅收收入增加，但這種變化受制于產業規模等多種因素，所以增幅并不會太大。同時，土地抵押貸款規模自2001年開始迅猛增長，并遠遠超過同期土地財政Ⅰ的規模。土地抵押貸款的快速膨脹與地價上漲有關，周邊土地出讓價格的高低直接決定了抵押土地的貸款額度。總體上看，地方政府對土地財政存在過度依賴，2014年寬口徑土地財政規模已經占到同期地方預算內財政收入的24062%，保守估計的土地財政規模已經達到1826萬億。endprint

由于土地不具有可移動性，其價值受到周邊經濟發展水平、地理區位等因素的影響，這些差異性的外部條件導致了土地財政具有明顯的區域特征。因此，有必要進一步對我國東、

圖11999—2014年東、中、西部地區土地直接稅收入占預算內財政收入比重中、西部地區的土地財政規模進行比較分析。由于數據不完整，無法評估各地區不同口徑的土地財政規模，僅選取土地直接稅和土地出讓收入來進行分析。如圖1所示，

圖21999—2014年東、中、西部地區土地出讓收入占預算內財政收入比重1999—2014年，東部地區的土地直接稅收入比重較高，但中、西部地區上升趨勢明顯，且在2014年各地區基本趨于一致，這可能與當前各地均把房地產業和建筑業作為重點發展產業有關。根據稅收劃分規則，營業稅是地方稅第一大稅種，要想保持地方財力穩定持續增長，就要積極扶持對營業稅貢獻較大的相關產業；營業稅主要是對建筑業、房地產和第三產業征收的稅收，其中建筑業是營業稅最大稅源產業，所以地方政府傾向于發展建筑業和房地產業（孫秀林，2013）[25]。2002年和2003年中央連續兩次提高自身在所得稅中的分享比例，導致各地區主體稅源結構變化，地方政府對房地產業和建筑業的依賴進一步加強。而房地產業和建筑業的發展離不開對土地要素的需求，地方政府可以借助對土地供給方式的壟斷獲得豐厚的土地出讓收入，因此土地出讓收入所占比重更能反映地方政府對土地財政的依賴性（見圖2）。

當然，地方政府對土地財政的依賴也不會無限增強。在早期發展過程中，政府依靠增加土地出讓規模來獲得大量資金；隨著地區經濟發展或者所處發展環境變化，稅收收入體系也會隨之變化，而此時用地成本也會提高，地方政府往往會降低土地出讓規?；蛘咛岣咄恋爻鲎屍ヅ錁藴?。如圖2所示，從土地出讓收入占預算內財政收入比重看，東部地區也是從明顯高于中西部地區逐步與中西部地區趨同，而中部則是從與西部地區基本相同到超越西部地區。這與區域梯度發展和宏觀經濟政策有重大關系，東部地區先行發展，財政收入來源開始轉型，對于土地出讓收入的依賴降低；中部地區加速發展，工業化和城鎮化發展帶來了對建設用地的不斷需求，而此時國家對土地市場的控制和監管力度逐步加大，農業耕地紅線的戰略重要性限制了以往土地招商引資策略的有效性，土地供需矛盾引發的財政效應加強，從而導致中部地區土地出讓收入比重走高。不過，從整體來看，各地區都表現出先增長、后波動的趨勢且逐漸趨同，表明地方政府對土地財政的依賴程度與經濟發展水平密切相關。

四、土地財政規模影響因素分析

1.模型設定和數據說明

參考孫秀林和周飛舟（2013）的研究思路[25]，將土地財政規模影響因素分析的回歸模型設為：

yit=β0+β1yit-1+β2URit+β3CENit+βZ+λ1+γt+ωit

其中，i代表省、直轄市或自治區，t代表年份，λi和γt為不可觀測的地區效應和時間效應，εit為隨機擾動項；被解釋變量yit為省級土地財政規模，URit為地區人口城市化水平，CENit為財稅體制變化，Z為控制變量。本文采用兩個指標代表土地財政規模：土地直接稅收入占預算內財政收入比重y1和土地出讓收入占預算內財政收入比重y2，前者測量預算內土地財政的比重，后者反映地方對于土地出讓金的偏好。對于土地財政規模的影響因素，主要從體制因素和城市化水平角度進行考察，控制變量主要從外部影響因素、人口結構、經濟發展水平等方面進行選取。財稅體制采用中央稅收占地區總稅收比重衡量，反映分稅制改革后中央財力的變化；城市化水平采用非農業人口占總人口的比重衡量，反映地區人口城市化程度。被解釋變量和關鍵解釋變量采用相對數值，控制變量也采用相對變量，外商直接投資、對外開放度分別用各地區實際使用外資規模占地區固定資產投資比重和地區進出口總額占GDP比重表示，人口總撫養比為0～14歲和65歲以上人口與15～64歲人口的比值，人均GDP反映地區經濟發展水平。

我國的相關統計數據自1999年始逐步完善，因此采用1999—2014年我國除港、澳、臺地區和西藏自治區外的31個省市區的數據進行分析，表3是所用數據描述性統計。其中，房產稅收入數據來源于《中國財政年鑒》，土地出讓金收入數據來源于《中國國土資源統計年鑒》，一般預算內中央級、地方級收入數據來源于《中國稅務年鑒》，地區農業和非農業人口數據來源于《中國人口和就業統計年鑒》，其他變量數據均來源于《中國統計年鑒》。參照相關研究的處理辦法，設定1990年為參考標準，GDP數據以1990年為基期用各地區歷年CPI進行平減，并對所有變量進行對數化處理。

2.實證結果與分析

由于被解釋變量滯后項在計量分析過程中作為解釋變量，自身的個體效應與擾動項可能存在相關性，并且某些經濟因素（資源稟賦、政策效應等）與解釋變量也可能存在相關性，變量之間的內生性會造成實證結果發生偏差，而使用動態面板模型可以較好地解決上述問題。因此，本文采用動態面板GMM方法進行估計。動態模型分析較為完善的方法包括差分GMM和系統GMM。相比之下，差分GMM容易產生弱工具變量，而系統GMM在一定程度上克服了上述缺陷，但其假設條件過于苛刻，要求被解釋變量滯后差分項與λi不相關，這一條件容易受到外部相關政策的影響（湯玉剛 等，2016）[26]。因此，本文采用差分GMM進行估計，檢驗結果如表4所示（也將系統GMM估計結果一并呈現）。檢驗工具變量有效性的Sargan數值表明，所有工具變量的過度識別限制是有效的，并且AR（1）和AR（2）數值都表明差分后的誤差項只存在一階序列相關，不存在二階序列相關，因此動態回歸模型設定是合理的。

表4估計結果中，y1和y2滯后一期的回歸系數顯著為正，表明地方對土地財政的依賴具有慣性，導致擴大土地財政規模逐步成為地方政府有效縮小支出缺口、提高地方公共服務供給水平的“無奈之舉”（盧洪友 等，2011）[27]。人口城市化水平對土地財政規模的影響顯著為正，表明城市化的推進促進了土地財政規模的增長。同時，人口城市化水平對土地直接稅收入增長的促進作用明顯小于其對土地出讓收入增長的促進作用，這主要與地方經營土地的方式有關：大量涌入城市的人口帶動了城市用地的擴張和房地產業的繁榮，促使地方政府傾向于高價出讓城市建設用地，直接獲取土地出讓金以提高地方財力，而較低的稅率導致土地相關稅收增幅有限。中央級稅收比重對土地財政規模的影響也顯著為正，表明在共享稅和地方稅不能有效滿足地方公共財政支出的情況下，地方政府通常會通過各種途徑擴大土地財政規模。endprint

從其他變量看：人口總撫養比對土地出讓收入比重的影響顯著為正，而對土地直接稅收入比重的影響不顯著，土地出讓收入是提高城市公共服務水平的主要財力保障；外商直接投資與土地財政規模負相關，表明吸引外資可以促進地區經濟發展并獲得更多的財政收入，進而減少地方政府對土地財政的依賴程度；人均GDP 對土地直接稅收入比重的影響顯著為正，而對土地出讓收入比重的影響不顯著，主要是由于經濟發達地區通常房地產業較為繁榮，房地產稅收隨著房地產業的發展呈現出同步變化趨勢。如圖1反映出各地區房產稅比重趨同的發展態勢，但是發達地區土地出讓收入比重卻不一定比其他地區高；對照圖2可以發現，2003—2007年西部地區土地出讓收入比重高于中部地區，而2011年后中部地區土地出讓收入比重略高于東部和西部。另外，對外經濟開放度對土地財政的影響不顯著。

五、結論與啟示

本文分析表明，我國不同統計口徑的土地財政規模都呈現出上升趨勢，尤其是土地出讓收入和土地抵押貸款收入遠大于地方預算內財政收入，以土地出讓收入為主的土地租金和土地抵押貸款收入成為地方經濟社會發展重要的財力保障。從東、中、西部比較看，東部地區土地直接稅收入占預算內財政收入比重高于中西部地區，但各地區逐步趨同；各地區土地出讓收入占預算內財政收入比重都表現出先增長、后波動的趨勢，東部地區從明顯高于中西部地區逐步與中西部地區趨同，而中部地區則從與西部地區基本相同轉為超過西部地區。從影響因素看，人口城市化水平對土地財政規模的影響顯著為正，且對土地直接稅收入增長的促進小于對土地出讓收入增長的促進；中央級稅收比重對土地財政規模的影響也顯著為正，而外商直接投資與土地財政規模負相關；人口總撫養比對土地出讓收入比重的影響顯著為正，而人均GDP 對土地直接稅收入比重的影響顯著為正。

可見，地方政府對土地財政的依賴程度與經濟發展階段和國家宏觀政策是密切相關的，這就需要深入分析不同地區在不同發展階段土地引資效應和土地收入效應的差異及其對土地財政的綜合影響：東部地區率先通過“以地引資”成功實現了自身產業結構升級，進而土地收入效應保障了地區經濟的持續發展并滿足了城市發展對公共資本的需求，相對完善的市場經濟產生的稅收效益開始減弱土地財政的重要性；而中西部地區的發展過程中，“以地引資”受到限制，土地收入效應大于土地引資效應，導致土地成本過快上升，不利于經濟增長，并阻礙產業結構升級。

對此，為了減小地方政府對土地財政的過度依賴，可以從以下幾個方面考慮：一是深化財稅體制改革。改變目前財權與事權不匹配的局面，合理劃分中央與地方的稅收比重和財政收支責任；完善轉移支付制度，有效縮小地方政府財政收支缺口，平抑地方政府財政負擔的地區差異和中央政府財政負擔的地區差異（楊斌，2016）[28]；推進土地及房產稅改革，改變其一次性征收特征，避免地方政府為提高財政收入而過度依賴建筑業和房地產業。二是提高征地補償標準，加強對土地出讓資金的監督管理。過低的征地補償標準和一次性繳租的方式為地方充裕財力提供了方便，而資金收支由地方政府自主掌控進一步使其土地財政規模難以有效控制。應提高征地補償標準，按照市場機制進行補償，壓縮政府的土地利潤空間；應建立國有土地收益專項資金賬戶，將土地出讓收入納入財政預算管理，規范土地出讓資金的使用，提高資金使用透明度。三是積極推動政府職能轉變，完善地方政府政績考核機制。降低GDP和財稅收入等指標在考核中的重要性，強化對社會穩定、公共服務、可持續發展、科技創新和環境保護等領域的考核，實現從“建設型政府”向“服務型政府”轉變，有效降低地方政府擴張財政收入的動機。

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Abstract： After the reform of the system of tax distribution， the pressure on local finance becomes bigger and land finance problem is more and more serious. Based on the composite of Chinese land finance， the scale of land finance is estimated according to narrowing， middle and wide methods， the results show that the land finance revenue from different finance statistics methods demonstrates the rising trend， the land rent and loan by taking land transfer income as the main revenue become the finance source of local government， generally speaking， the dependence rate on land finance in middle and west governments gradually converges， population urbanization level and central government tax revenue rate are positively correlated， however， foreign direct investment and land finance scale are negatively correlated. Total fostering ratio of population and land finance revenue are positively correlated， further， per capita GDP and land direct tax revenue are positively correlated. The land capitalbroughtin effect and revenue effect at different regions are different， the dependence extent of local governments on land finance is closely related to their economic development level and national macropolicy. China should deepen the reform of finance and tax system， change government duty， strengthen the supervision on land transfer funds， effectively control the scale of land finance and weaken the local governmental dependence on land finance.

Key words： land finance scale； system of tax distribution； local governmental finance revenue； land tax revenue； nontax revenue； land transfer income； land mortgage income； finance and tax system reform

CLC number： F8104Document code： AArticle ID： 16748131（2018）01005510

（編輯：夏冬）endprint