我國公眾參與傳統村落保護機制研究

2018-02-10 13:01:00

江西社會科學 2018年4期

城市化過程中，我國傳統村落的破壞狀況越來越嚴重，公眾參與傳統村落保護刻不容緩。公眾參與是發達國家在過去30年中發展起來的一種有效的民主形式，自20世紀90年代被引進以來，受到我國民眾的廣泛歡迎。在行政立法、政策制定、環境保護、城市規劃和公共事務管理等方面，我國學者進行了廣泛研究，公眾參與逐漸成為熱門話題。［1］（P15）中國共產黨第十八屆三中、四中全會召開以后，隨著公平正義與依法治國方略的部署和實施，我國依法行政初步形成，民主法治建設穩步推進，公眾參與具有更多的政治支持和發展空間。但是，我國的公眾參與并沒有形成有效的制度，發展面臨著重重困難和阻力。［2］(P26)張國超研究認為，目前我國公眾參與文保的程度較低，以情感性參與為主，根本原因在于相關制度的制約。［3］(P22)因此，在當前國家高度重視和全社會保護意識增強的背景下，探索建立和完善公眾參與的機制，全面協調各利益相關者的利益訴求，激勵公眾廣泛參與傳統村落保護，具有重要的理論和實踐意義。

一、公眾參與傳統村落保護的必要性

傳統村落承載著中華民族優秀傳統文化，是我國分布最為廣泛的文化遺產。在我國加快城鎮化發展的背景下，切實加強傳統村落鄉土建筑保護迫在眉睫。這對于建設社會主義文化強國，增強國家文化軟實力，提升國際影響競爭力，都具有重要的歷史價值和現實意義。

（一）傳統村落不斷破壞的現實需要公眾參與

中華人民共和國成立后，特別是改革開放以來，快速城鎮化給傳統村落帶來了巨大的影響，對于傳統村落的鄉土建筑遺存而言，甚至是災難，造成了“自然性”“自主性”“建設性”“開發性”等極大損毀和破壞。據不完全統計，2000年至2010年的十年間，我國自然村由363萬個降至271萬個，其中包括大量傳統村落。截至2012年，我國現存村落銳減到230萬個，村落消亡迅猛勢頭不可阻擋。［4］與此同時，老齡化、空巢化或過度旅游開發正成為傳統村落整體身陷的危機與困境。［5-6］傳統村落保護迫在眉睫。

（二）公眾參與有利于提高決策的科學性和民主性

習近平總書記指出，人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。發展社會主義民主政治，是推進國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。［8］在我國市場經濟發展中，政府權力過度包攬以及自利化趨勢明顯，因而公器私用侵害公民權利現象時有發生。一方面，公眾參與為政府決策和治理提供制度源泉，能提高公共決策和治理能力，防止和減少政府決策過程中的盲目性和自利化；另一方面，能提高政府決策的合法性，提高政府依法行政的法治水平。

公眾作為一個社會力量，可以向政府反饋民意，準確地為政府提供信息，幫助政府作出正確決策，及時糾正錯誤或偏差。這不僅增加了政策法律和決策的透明度和開放性，而且能使政府決策符合客觀實際和尊重民意，使公眾對傳統村落保護變被動觀望為主動參與，盡量減少政策和法律的實施可能遇到的摩擦和沖突，從而更有效地達到政策法規的目的。同時，公眾全程參與決策實施的監督還可以防止和減少行政不作為或亂作為現象的發生，有助于加強問責制的實施和行為監測，在一定程度上確保了傳統村落保護政策和決策的有效執行。

（三）我國傳統村落保護實踐彰顯了公眾參與的現實意義

傳統村落是人類文明的根基，蘊藏著豐富的歷史文化信息和自然生態景觀資源，是中國優秀傳統文化的重要載體和中華民族的精神家園，它包含人們生產和生活的各個方面，是物質文化遺產和非物質文化遺產的結合。近年來，隨著我國傳統村落被破壞的形勢日益嚴峻，許多機構和社會團體紛紛舉辦了“傳統村落保護研討會”及相關論壇，為這些古老家園的“安身立命”獻計獻策。許多志愿者在瀕危古村進行搶救性調查和記錄，一些地方政府在“保護古村落”方面也取得了寶貴的經驗。［9］(P7)雖然有些嘗試頗具特色和創造性且彌足珍貴，但更多的卻是當地的個案和個人自發的努力。只有在政府的主導下全體公眾積極參與和合作，村民成為傳統村落保護的主體，才能真正從根本上破解傳統村落整體身陷的危機和困境。我國傳統村落的形成強調人與自然和諧的重要思想依然隱含在我國天人合一的宇宙觀中，實施傳統村落的保護也依然離不開公眾的有效參與，這正符合我國的國情。

二、公眾參與傳統村落保護的制約因素

隨著我國傳統村落的日益消失，公眾參與意識逐步得到提高。與發達國家相比，我國傳統村落保護的公眾參與層次仍然較低，整體參與度不高，還存在諸多的制約因素。

（一）缺乏歷史文化保護意識

傳統村落保護是一項長期而復雜的艱巨任務，保護者必須對傳統村落歷史文化有深刻認知并內化為強烈的歷史文化保護意識。然而，與西方國家不同，我國公民對公共資源一直普遍存在“政府依賴”與“搭便車”心理。而且，我國正處在社會轉型發展的關鍵時期，政府和人民的精力主要集中于經濟發展，為了既得利益，往往忽視傳統村落的研究和保護，不能真正認識到傳統村落的遺產價值和長遠保護的意義。在快速城鎮化和現代化建設的過程中，從片面追求經濟利益的角度來看，有些地方沒有考慮到傳統村落歷史文化的保護和傳承，簡單而粗暴地進行“舊村改造”。不少村落富有地方特色的傳統街巷和歷史建筑被拆除，建設所謂現代化的新農村。還有的地方為追求政績而急功近利，出現了“千村一面”的形象工程。在進行實地調研時，有村民不滿足于傳統的居住方式和居住條件，對有較高保護價值的老宅，心存放棄修繕之念，以圖“拆舊建新”“棄舊建新”，以致一些有保護價值的老宅、眾屋，因年久失修隨時面臨倒塌。其根源在于人們尤其是某些執政者對傳統村落歷史文化缺乏深刻認識，保護意識淡薄。

（二）法律制度滯后

法律法規是公眾參與傳統村落保護最基本的保證。保護傳統村落文化遺產是公眾，特別是全體村民應有的權利和義務。但是，公眾參與還沒有被明確寫進《中華人民共和國文物保護法》，而且在現有的法規中，雖然公眾參與的原則已經確立，但缺少具體的可操作程序，導致公眾參與權不能得到保障。國務院先后批準了六批共528個歷史文化名村（鎮），而直到2008年才出臺的國務院《歷史文化名城名鎮名村保護條例》在具體涉及傳統村落保護管理機制時，卻只限于原則性規定。《歷史文化名城名鎮名村保護條例》第四條規定“國家鼓勵企業、事業單位、社會團體和個人參與歷史文化名城、名鎮、名村的保護”；第十六條規定“保護規劃報送審批前，保護規劃的組織編制機關應當廣泛征求有關部門、專家和公眾的意見，必要時，可以舉行聽證”。這些規定在實際執行過程中，流于形式，除了少數專家，普通民眾參與機會幾乎為零。楊劍龍指出，國務院《歷史文化名城名鎮名村保護條例》在具體涉及法律責任部分缺乏法律懲罰制度，呈現出行政處分與法律懲處含混的說法，有以罰款替代法律懲處的嫌疑，形成事故責任的難以認定。［10］(P14)正是由于公眾參與還不是一個嚴格的法治規則，公眾參與缺乏制度基礎，缺少法律保障。

（三）內生動力不足

目前，我國傳統村落保護仍然是自上而下的管理模式，主要依靠專家指導、政府出資和專業技術支持，廣大民眾特別是村民很少真正有效參與村落保護工作。在傳統村落的保護實踐中，目前主要借助文物保護的法律手段和旅游收益分配的經濟手段來增強居民的保護意識。［11］很顯然，對于安身立命、“活態”非文物型的傳統村落卻照搬世界文化遺產保護原則，采用一種技術措施“凍結”歷史環境［12］，其結果勢必會事與愿違，以致于“人去樓空”。而以利益相關者的視角，從旅游經營管理模式、社區參與等方面探討旅游開發中的傳統村落保護問題［13］，亦由于官-商-民權力的強弱懸殊導致資源分配和利益博弈的“失衡”，企望增強居民保護意識的愿望落空，“宏村之痛”事件便是例證。

三、公眾參與傳統村落保護的機制探索

隨著經濟社會的快速發展、人民生活和受教育水平的提高，公眾對傳統村落保護的關注日益提高，公眾有強烈的參與愿望，但是法律支持不足，需要不斷完善。

2.3 檢查階段每天護理組長在與患者及其家屬交流的過程中，了解患者的滿意度及健康教育內容的知曉情況。檢查護士是否及時巡視病房、呼叫后有無及時應答、新入院的患者是否熟悉病區環境、是否知道自己的床位醫師、護士及護士長的姓名、是否了解自己的病情;患者在檢查前是否了解該檢查的目的和注意事項;擇期手術患者是否知道手術日期、手術名稱、手術方法及術后注意事項;出院患者是否知道如何進行康復鍛煉、何時門診隨訪等。護士長不定期對各階段健康教育的完成情況進行抽查。通過檢查，發現并記錄健康教育中存在的問題。

（一）強化教育機制

傳統村落保護是一項高度專業、需要多學科協同的工作，公眾參與僅憑一時的積極性，滿足于公眾利益一般性認知是不夠的。如果人們不能全面深入了解歷史文化的價值，甚至于熟視無睹，其保護難以持久，損害會隨時發生。所以，一項重要的基礎工作是要加大傳統村落保護的社會教育力度，提高人們的文化自覺和自信。

國外非常重視文化遺產教育，形成了大眾教育、專業教育和職業教育等完善的文化遺產教育和培訓機制。在英國，所有國家博物館均免費對公眾開放，所有的遺產地對中小學生參觀是免費的，并且中小學教育課程就包含了參觀博物館和文化遺址，使他們從小就了解和學習自己國家的歷史文化，養成文化遺產保護的意識。意大利有許多文物教育專門學校，擁有一大批高素質專家隊伍，為該國的文化遺產保護提供了人才保證。自20世紀80年代以來，美國許多大學設立了歷史保護專業或課程。法國設立了國家培訓中心（又稱暑期學校），專門從事本國建筑、城市和景觀遺產保護等方面的教育培訓工作，以培養專業的設計師和管理人員。

借鑒國外的經驗，我國應該加大傳統村落保護的教育力度，除學校教育以外，需要對社會公眾、地方政府部門有目的、有組織、有計劃地開展傳統村落保護的宣教活動，學習國務院《歷史文化名城名鎮名村保護條例》和國家四部局《關于切實加強中國傳統村落保護的指導意見》，強化物質文化遺產、非物質文化遺產的觀念，增強全民對傳統村落遺產的保護意識和文化自覺。各種新聞媒體應充分發揮輿論監督的作用，營造全社會重視傳統村落保護的良好氛圍。

（二）完善法治機制

在法制社會，明確公眾參與傳統村落保護的權利和義務，是確保公眾積極有效參與的先決條件。只有充分保障公眾參與保護傳統村落遺產的權利，如知情權、參與權、監督權、公益訴訟權，人民群眾才會致力于傳統村落的保護，并最終取得成功。

1.知情權。公眾知情權的建立是促進公眾參與的第一步。為保護公眾的知情權，我國必須完善傳統村落保護信息披露制度，減少傳統村落保護信息成本。一是擴大信息渠道。知情權主要圍繞政府信息的范圍、開放程序等，改善信息披露的規范化、降低公眾獲取信息的成本是政府的責任。只有確保公眾的知情權，才能保護其他相關的合法權益。在傳統村落保護方面，政府信息披露渠道眾多，包括報刊、電視、廣播、網絡、手機、微博等。要充分利用這些渠道，最大限度地發揮政府的“喉舌”作用。二是加大現有法制建設力度。

2.參與權。參與權是公眾依法參與國家公共生活管理和決策的權利。建立參與機制，讓公眾表達對傳統村落保護事業的意見和建議，減少公眾參與保護傳統村落的機會成本。

我國現行的有關歷史文化名城名鎮名村保護的法律法規，已為公眾參與制定了基本的程序性規定。如《歷史文化名城名鎮名村保護條例》第四條規定：“國家鼓勵企業、事業單位、社會團體和個人參與歷史文化名城、名鎮、名村的保護。”但是，目前我國文化遺產法律制度不完善，法律文件涉及的廣度和深度以及可操作性不強，出現了如“鼓勵”“可以”“必要時”等含糊不易操作的言詞，難以保證公眾參與權的真正實現。在《歷史文化名城名鎮名村保護條例》中，字里行間更多體現的是政府的意愿（無可厚非），但對公眾的參與權利卻缺乏剛性要求（有失偏頗）。因此，在立法和行政法規方面，我國應進一步明確公民參與的權利，盡快出臺和實施傳統村落保護的專門法，突顯公眾參與的主體作用，嚴格執行村落保護規劃和重大建設項目公示、聽證和公益訴訟制度，設立專家、民間組織定期檢查和通報制度以及公眾監督制度，保障公眾參與傳統村落保護行為的合法化、規范化、常態化。

3.監督權。監督權，是指公民有監督一切國家機關及其工作人員的公務活動的權利。實行民主監督，既有利于改進國家機關工作人員的工作態度和效率，防止和減少不作為或亂作為的情況發生，也有助于激發廣大公民關心國家大事、弘揚主人翁精神的熱情，是社會民主政治進步的重要標志。

目前，大量傳統村落消失或整體身陷困境的原因是多方面和錯綜復雜的，但與公眾監督的缺失和乏力是分不開的。單霽翔2011年向兩會提交了“關于加強文物違法行為行政責任追究”的建議，指出當前涉及文物保護違法破壞行為屢禁不止的兩大原因：一是在重大文物違法行為中，違法行為主體多為地方政府部門或地方政府下屬的企業法人；二是對破壞文物保護單位違法行為的查處缺乏監督和問責。［14］《中華人民共和國文物保護法》規定，涉及文物的違法行為，負有責任的主管人員和其他直接責任人員是國家工作人員的，依法給予行政處分。但現實中，最終處理結果多以罰款了事，相關責任人得不到應有法律制裁。因此，強化依法行政，建立完善的長期監督機制，是村落遺產保護行政執法過程中急需解決的一個突出問題。

4.公益訴訟權。公共利益訴訟權意味著文化遺產被人為毀壞時，公眾有權起訴，要求責任人停止銷毀，接受行政或法律制裁的規定和程序。建立公益訴訟制度，意味著公眾參與村落遺產保護活動也有了正當的民事訴訟權。

盡管公民參與國家事務的管理是憲法賦予的權利，但是，我國《民事訴訟法》第108條規定：“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”。這種“直接利害關系”原則意味著當事人對于涉及社會公共利益的事務無權起訴，或者說人們只能眼睜睜地看著傳統村落遭到破壞或消失而無能為力。為此，國家應適當放寬主體資格條件，將傳統村落保護民事訴訟的起訴資格擴大到“與本案有直接或間接利害關系”的公民、法人和其他組織，充分發揮民事訴訟對公共利益的保護作用。

（三）健全激勵約束機制

激勵約束，即激勵約束主體根據確定的目標、人的行為規律，通過各種方式去激發客體的個人需要，使人產生一股內在的動力和要求，進而迸發出積極性、主動性和創造性，同時規范人的行為，朝著確定目標努力的過程。［15］傳統村落保護遵循科學規劃、整體保護、改善民生、發展民權、傳承發展的原則，是實現傳統村落可持續發展的關鍵。

1.激發以村民為主體的保護作用。一是“業主自保”。傳統村落絕大多數房產均產權清晰，在明確產權的情況下，業主（產權所有者）不得隨意損壞、拆除傳統建筑物，在傳統建筑使用、管理、開放、展示和處置等方面享受補貼；在嚴格履行相應責任義務的前提下，鼓勵居民依靠自身實力“自保”。傳統建筑在文物部門和專家指導下進行維護、管理和利用，政府對維修資金進行適當補貼。二是“轉讓保護”。業主不能負責修復保護，在自愿基礎上實現傳統建筑產權或使用權轉讓，鼓勵社會團體、企業和個人以購買或租賃等方式參與傳統建筑物的保護。三是取代產權保護。傳統建筑的所有權和經營權分離，由居民出讓經營權，或由村集體以建筑用地置換建設新居的方式取代傳統建筑物的產權保護，加快對傳統村落的保護和利用。總之，對于傳統村落的保護，要堅持因地制宜，倡導“尊重歷史、保護為主、合理利用、加強管理”的發展理念，充分發揮村民的主體作用，實現傳統村落的可持續發展。

2.健全責任人的問責制。2014年國家四部局印發的《關于切實加強中國傳統村落保護的指導意見》明確提出，縣級人民政府對本地區的傳統村落保護發展負主要責任（即第一責任人），鄉鎮人民政府配合做好監督管理以及村兩委主要負責人承擔村落保護管理的具體工作（即直接責任人）。同時，《意見》提出了退出機制。對村落文化遺產破壞情況嚴重的，經四部局認定后將該村落從中國傳統村落名錄予以除名并進行通報。在我國，遺產申報成功之日，便是保護工作結束之時的先例有之。因此，在傳統村落保護的問題上，完善的法律制度是根本，建立責任人的問責制，對造成傳統村落嚴重破壞的主要責任人應當依法受到懲處。

在一個急驟轉型的社會里，保護傳統村落這類特殊的遺產固然不易，國際上又沒有現成的可供借鑒的經驗。因此，只有強化公眾的歷史文化意識，完善公眾參與的法治機制，健全公眾參與的激勵約束機制，才能走出我國傳統村落整體身陷的危機和困境。

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