我國高校“對口支援”政策：成效、問題與優化策略

付　娟

(石河子大學 師范學院，新疆 石河子 832000)*

2001年6月，在國家實施西部大開發的背景下，教育部出臺了提升西部地區高等教育質量，協調東西部地區高等教育均衡發展的政策——高校“對口支援”政策。該政策實施至今，已經走過了17個年頭，運行模式得到了不斷發展與創新。我國高校“對口支援”政策亦是一項促進區域高等教育公平的具有中國特色的教育制度。[1]適時對高校“對口支援”政策的成效與問題進行回顧與反思，有助于全面理解及修正政策，并為其可持續、有效運行提供建議。

一、高校“對口支援” 政策取得的成效

2001年6月教育部發布《關于實施“對口支援西部地區高等學校計劃”的通知》,標志著我國高校“對口支援”政策正式實施。該政策實施以來得到了支援和受援高校良好的貫徹和執行，帶動了一批西部受援高校辦學實力和水平的提升，促使一批西部高校已經成為或正在成為西部地區經濟社會發展的智力庫和人才庫。高校“對口支援”取得的成效主要體現在以下方面。

(一)初步構建了高校“對口支援”的網絡體系

自2001年高校“對口支援”政策實施以來，我國已初步構建起了一個以98所支援高校和74所受援高校為主體的高校“對口支援”網絡。其中，教育部直屬的52所高校(占直屬高校總數的64.2%)參與了高校“對口支援”工作。受援高校分布在新疆、西藏、貴州、青海、重慶、陜西、內蒙古、甘肅、云南、寧夏、四川、廣西、吉林、湖南、湖北、江西、遼寧、海南18個省市、自治區。①其中，高校“對口支援”全覆蓋新疆和西藏兩省區的所有本科高校和高職高專學校。我國已經逐步建立起了一個東部地區高校對口支援中西部地區高校的網絡體系。這個支援體系以政府為主導，以支援高校和受援高校為主體，以智力支援為主要方式，以促進中西部地區高校的辦學實力和水平提升為目標。

(二)促使一批西部高校得到較快發展

高校“對口支援”以來，西部的一批高校在人才培養、科學研究、社會聲譽等方面得到較大提升，發展較快。以高校“對口支援”的第一批13所西部受援高校為對象，②筆者統計了它們于2004—2016年在艾瑞深中國高校校友會網的大學排名情況，廣西大學、石河子大學、貴州大學、寧夏大學、西北師范大學、西藏大學、青海大學7所高校的排名均有較大幅度的上升。其中，廣西大學進入中國校友會網大學排名前100名，石河子大學、貴州大學、寧夏大學、西北師范大學進入中國校友會網大學排名前150名，西藏大學、青海大學由受援前的300多名上升到受援后的166名和186名。在對口支援期間，上述高校步入了發展的快車道，學校實力快速提升。此外，通過對口支援，貴州大學、寧夏大學、西藏大學、青海大學、石河子大學5所受援高校先后進入了“211工程”國家重點建設高校的行列，云南大學、新疆大學成為“一流大學”建設高校，貴州大學、西藏大學、西北大學、青海大學、寧夏大學、石河子大學成為“一流學科”建設高校。一位教育部工作人員談到高校“對口支援”的作用時說：“這些高校是西部高校的‘帶頭羊’，它們是西部地區高校的丘陵，有了對口支援政策，縮小了這部分高校與東部高校的差距，雖說目前差距還存在，但是如果沒有對口支援的話，差距會更大。”可見，高校“對口支援”為西部高等教育增添了一批龍頭高校，也為西部高等教育的持續發展提供了有力的支撐。

(三)西部受援高校的師資隊伍建設初現成效

2001—2014年，支援高校共選派1 900多名教師到受援高校支教，受援高校共選派7 600多名教師到支援高校進修學習。③受援高校擁有博士和碩士學位的教師人數顯著增長，2001—2014年，支援高校為受援高校培養博士師資6 600多人，培養碩士師資達14 300多人。受援高校的130多名教師被聘為支援高校的碩士生、博士生導師。④例如，通過對口支援的綠色通道，石河子大學共有231名教師考取支援高校的博士研究生，92人到支援高校攻讀碩士學位，具有博士、碩士學位的教師比例從2001年的14.26%增長到2016年的89.39%。⑤

(四)西部受援高校的人才培養取得實效

對口支援促使西部高校的辦學實力和水平快速提升，社會聲譽顯著提高，一批西部受援高校的生源質量明顯好轉。例如：對口支援以前，青海大學要靠調劑志愿才能完成招生，并且生源大多來自于本省，而目前的招生范圍已擴大到全國26個省、區，生源質量逐年得到改善；[2]新疆大學的第一志愿錄取率由2001年的34.8%提高到了2015年的85.6%，提高了51個百分點。⑥在生源質量改善的同時，西部高校為西部地區培養了一大批急需、實用的高素質人才。通過對口支援，從2010年起，許多受援高校借助于支援高校的優勢，與支援高校簽訂采用“1+2+1”或“2+2”的模式聯合培養西部地區急需的專業人才。2011—2014年，支援高校與受援高校聯合培養了3 300多名本科生，受援高校選派1 500多名本科生赴支援高校插班學習，推薦250多名本科生到支援高校免試攻讀碩士研究生。⑦

(五)西部受援高校的學科建設水平和科研能力得到提升

2001—2011年，受援高校博士、碩士學位授權點數量顯著增長，其中，一級學科博士點總量由受援前的6個增長到2011年的115個，二級學科博士點數量由受援前的103個增長到2011年的592個。一級學科碩士點總量由受援前的73個增長到2011年的632個，二級學科博士點數量由受援前的773個增長到2011年的2 229個。⑧2001—2014年，受援高校教師與支援高校教師合作承擔了400多項省部級以上科研項目。⑨在青海三江源生態環境保護、寧夏沙漠化防治、中國西南山區和內蒙草原農牧業技術攻關等方面取得了一批重大科研成果。對口支援以來，石河子大學與支援高校開展科研合作，共同承擔課題100多項，其中省部級項目92項，在國家“973”、“863”、國家社科基金重大項目上取得零的突破，科研經費由支援前的每年2 000多萬元增長到1億多元。⑩

(六)西部受援高校的管理能力得到提高

2001—2014年，支援高校選派600多名管理干部到受援高校掛職、任職，受援高校選派1 400多名干部到支援高校掛職學習，支援高校幫助培訓受援高校干部1 800人/次。許多支援高校幫助指導受援高校制定實施“十一五”“十二五”“ 十三五”發展規劃。例如：石河子大學選派 100多名中層干部到支援高校掛職學習，選派300多名中層干部到支援高校參加干部培訓班，支援高校選派70名干部到石河子大學掛職、任職，通過大學管理干部層的交流互動，提高了受援高校管理干部的思想水平。筆者訪談一位熟知高校“對口支援”政策運行的教育部工作人員時，他說：“擴招以來，我國的高等教育進入快速發展期，對口支援使西部落后地區的高校能在短時間內快速地與國際接軌或者說是與國內高水平大學對接，使受援高校的眼界、認知與規劃，在許多方面有了一個很好的指導者、幫助者，使得它們能夠快速成長起來，并帶動了西部其它高校的發展。”

二、高校“對口支援”政策存在的問題

縱觀高校“對口支援”政策的實施，在看到它的積極影響及良好成效的同時，也必須看到政策實施中存在的問題。

(一)政治動員不能長期作為高校開展“對口支援”的主要手段

政治動員不管是作為引發革命的杠桿，還是作為一種社會治理工具在中國社會都發揮了效用。[3]高校“對口支援”是我國政府為了促進西部大開發，發展西部地區高等教育，基于政治動員，運用行政調控手段強制在東部高校與西部高校之間建立的對口支援關系，實質是一種非常態下國家交給支援高校的政治任務。由于對口支援并不是基于高校之間內在需要產生的，因此政治動員在對口支援的啟動上至關重要。但隨著高校“對口支援”政策實施時間的推移，這種政治動員的暫時性與對口支援的長期性存在矛盾。從支援高校的組成看，對口支援之初教育部確定的支援高校均為教育部直屬高校，隨著對口支援范圍的擴大，支援高校也由最初的13所增加到98所，越來越多的省屬高校參加了對口支援。教育部要調動省屬高校的資源進行對口支援，政治動員的效力不足。而且政治動員很大程度上取決于支援高校的主要領導對對口支援工作的認識或是履行國家責任的政治覺悟，取決于人的認識水平，往往會出現支援高校的領導重視，那么對口支援工作會做得好一些，反之，會出現走形式、走過場的現象。

(二)忽視市場機制的作用

高校“對口支援”的開展沒有得到政府充足的專項經費支持。對口支援初期，支援高校開展對口支援的經費完全靠自籌，受援高校開展對口支援的經費來自西部重點高校建設經費。2007—2013年，教育部從“質量工程”專項經費中劃撥專門資金支持受援高校的教師進修和干部掛職學習。2013年以后此經費中斷，教育部沒有再對對口支援工作提供經費支持。在此過程中，支援高校付出了經濟、資源、人才的代價，卻沒有得到相應的國家補償。受援高校雖有所付出，但也從中受益。支援高校作為擁有獨立民事權利的法人實體，單純犧牲自身的利益來滿足受援高校的發展，這有悖于市場經濟等價交換的原則。支援、受援高校普遍反映，經費短缺已成為制約對口支援工作健康、穩定發展的“瓶頸”問題。[4]高校之間對口支援的長期性決定了支援高校和受援高校應該把“互利共贏”“資源共享”作為對口支援的原則，將基于政治任務的對口支援逐漸轉變成雙方之間的內在發展需求。目前雙方的互利共贏機制還沒有建立起來，對口支援仍然停留在支援方的單方援助上。實行一方無償支持另一方發展的政策是特定歷史階段的產物，有其歷史必然性和發展局限性。[5]

(三)缺乏問責與評估機制

高校“對口支援”作為國家出臺的一項政策，教育部或是專門機構應該對其效果進行問責和評估，這是促進對口支援政策取得更大成效和完善政策的重要環節。但現實中，教育部或專門機構缺少對高校“對口支援”的問責和評估，完全依靠支援受援高校雙方的自覺性開展工作。教育部每年要求支援方和受援方填報對口支援工作統計表，報送對口支援工作總結。統計表和工作總結只能部分反映出高校“對口支援”的情況，況且對于高校對口支援工作突出的高校和開展不力的高校，教育部只有精神鼓勵，缺少激勵和懲罰措施，致使對口支援“干與不干一個樣”“干好干壞一個樣”，嚴重影響了支援高校開展對口支援工作的積極性。

三、高校“對口支援”政策的優化策略

(一)從國家戰略出發，推進高校“對口支援”政策的供給側改革

1.保持高校“對口支援”政策的長期性。高等教育是一個長周期的事業，西部高校的全面發展需要較長的歷史時期，[6]因此，對口支援的成效不是一朝一夕就能看到的，它是一個不斷積累，由量變達到質變的長期過程。例如，美國在開發西部的過程中，教育援助方面的政策持續了100多年，從1784年的《西北土地法令》到19世紀60年代的《莫里爾法案》，再到1887年的《哈奇法》，經過多年堅持不懈的投入，伊利諾斯大學、康奈爾大學等一批西部名校崛起，為美國西部經濟的騰飛提供了人才資源和技術資源。[2]我國的高校“對口支援”政策也應該長期推行，本著50年甚至是100年來規劃。

2.保持持續的政策輸出。高校“對口支援”政策實施17年來，教育部先后推出了“西部地區十四所重點建設高校重點課程教師崗位計劃”“質量工程對口支援工作教師進修和干部學習鍛煉計劃”“ 對口支援高校聯合培養本科生”“對口支援高校申請定向培養博士、碩士研究生單獨招生指標”等政策，為高校“對口支援”工作的順利、有效開展奠定了政策基礎，為西部高校的師資、干部培養、人才培養開辟了通道。下一步，建議教育部在重點工程中心、重點實驗室、重點文科基地、重點項目中設立“對口支援”專項，以受援高校為主體，聯合支援高校共同申報與建設，為受援高校的科研平臺建設和雙方的科研合作搭建平臺。

3.劃撥“對口支援”專項資金。高校對口支援從一開始就缺乏穩定而充足的經費支持，長期以來，對口支援所需經費都是由支援和受援高校從各自辦學經費中劃撥而來，而雙方學校的辦學經費都比較緊張，受援高校的資金更是短缺，經費短缺一定程度上阻礙了對口支援工作的持續開展。根據筆者的訪談，支援和受援高校的相關負責人也表達了希望上級部門給予“對口支援”專項經費支持的訴求。建議從國家層面劃撥對口支援專項經費，為高校“對口支援”工作的可持續開展建立“保障網”。(1)通過資助高校“對口支援”的工作項目的方式，將對口支援專項工作經費劃撥到支援高校，補償支援高校的對口支援經費開支。例如，參照“質量工程”對口支援西部地區高等學校教師進修和干部學習鍛煉項目劃撥專項經費的方式，教育部聯合財政部在其他項目中根據對口支援工作的內容設立專項經費予以支持；(2)設立對口支援工作獎勵基金。以5年為一個期限，教育部組織開展對口支援工作先進集體評選，對在對口支援工作中表現突出、工作成效顯著的支援高校予以表彰，一次性給予獎勵基金(如每所高校獎勵5—50萬元)，充分肯定支援高校的付出，并給予一定的經費補償；(3)在“中西部高等教育振興計劃”中劃撥一定的對口支援專項經費，支持受援高校開展對口支援工作。

(二)從國家戰略出發，探索高校“對口支援”政策執行的合作共贏機制

在市場經濟大背景下，要考慮支援方在對口支援過程中的回報問題，探索建立合作共贏的支援機制，使支援方不再是單方付出，而是能從對口支援中獲益、盈利，得到一定回報，從而激發政策的內驅動力。

1.轉變觀念，嘗試建立盈利性的支援觀念。傳統觀念認為，支援方的對口支援，就應該是無償支援。而在新的支援觀念中，支援方在支援中可以獲得來自社會和經濟的雙重回報。單純的一方無償支援總有動力枯竭的時候，難以持續，應該把受援方的需求、優勢與支援方的興趣、能力聯系起來，重新整合雙方資源，爭取政府、企業、社會的資本支持，從而使雙方互利共贏。支援方在這種支援中，一方面幫助受援方實現其社會價值；另一方面自身不再是單純的利他主義的犧牲，而是得到了應有的回報，這樣的對口支援才更可持續。

2.建立“支援高校—受援高校—第三方機構”的合作模式。支援高校結合受援高校的特色和優勢，積極牽線搭橋，將與本校合作的高校、科研院所、企事業單位、海外資源、校友資源等引薦給受援高校，實現資源共享。受援高校結合支援高校的興趣和優勢，積極促成支援高校、受援高校與當地企業、政府、海外高校的合作。例如，2009年，上海交大、寧夏大學和神華寧煤集團簽訂了三方戰略合作框架協議，共同為寧夏“一號工程”——寧東能源化工基地提供人才支撐和智力支持。[4]

3.推動協同創新。目前國家以重大現實需求為導向開始了新一輪的科技創新。高校作為科技生產力和人才資源庫的重要發源地，在推動協同創新中有著不可替代的作用和地位。因此，受援高校和支援高校應該借助對口支援的契機，發揮各自的優勢，做好資源整合，瞄準西部社會發展的重大現實問題，開展基礎研究與應用研究，在科技創新和社會服務中有所作為。首先，呼吁國家相關部門或受援高校所在的當地政府出臺地方性的引導政策，鼓勵受援高校聯合支援高校共建區域科技創新平臺或共同申報科研項目。國家或地方政府征集與遴選一批針對西部地區社會、經濟發展需要重點解決的科研項目，采取招標的形式，通過受援高校和支援高校聯合申報的方式，立項一批能解決西部地區生產、生活中存在的問題的科研項目，推動西部地區科技創新，提升西部高校教師的科研能力。其次，探索人才互聘、利益共享、責任共擔的協同創新平臺管理機制，形成“區域重大科技問題—支援高校、受援高校協同研發—產出創新成果—區域技術創新”的良性發展循環，實現高校、社會、企業等多方共贏。

(三)從國家戰略出發，建立健全高校“對口支援”評估體系

建議從評估主體、評估標準、評估層級、評估結果的使用等幾個方面構建高校“對口支援”的評估體系。

1.構建多元的評估主體。教育政策的評估主體是從事評估活動的個人、團體或組織，即解決“誰來評估”的問題。[7]根據評估主體的來源，可將評估主體分為內部評估者和外部評估者兩類，內部評估者來自于政策制定和執行機構，是政策的“局內人”；外部評估者來自行政機構以外的組織或個人，是政策的“局外人”。為了評估結果的客觀、公正，最好能夠將內部評估與外部評估結合起來。高校“對口支援”評估主體的選擇可以采取內部評估者與外部評估者相結合的方式。內部評估者可吸收教育部高教司、對口支援西部地區高等學校工作研究指導中心、支援高校和受援高校的領導等，外部評估者可以吸納相關專家學者、利益相關者、社會力量等，還可以委托第三方評價機構或教育中介組織參與評估。

2.建立以政策執行過程和執行效果為依據的評估標準。高校“對口支援”的評估是對政策的投入資源、政策的執行過程和政策的執行效果進行綜合評價。因此，高校“對口支援”的評價標準至少應該包括三方面內容：資源投入、執行過程、政策效果。其中，政策效果的評價應以支援和受援方簽訂的對口支援計劃書(方案)或是雙方簽訂的協議內容的履行程度和所獲成果為參照，來評價對口支援工作的效果。對口支援的政策效果還應對對口支援的核心目標，即受援高校的綜合辦學水平提升、特色學科發展成效、為地方經濟社會服務能力提升等指標進行考察。

3.建立校—院兩級評估體系。一是建立校級層面的評估系統。評估主體主要對支援高校在對口支援中投入的資源、支援過程和支援效果進行評估。二是建立院級層面的評估機制。以支援高校或受援高校的學院為評估單位，對其開展對口支援工作的主動性和成效進行評價，并將對口支援的評估結果與校內一年一度的院系工作考核掛鉤，對工作成績突出的院系給予表彰獎勵，對考核不合格的院系進行通報批評、懲罰。

4.及時公布并合理使用評估結果。高校對口支援政策的評估結果應該及時向社會公眾公布。教育部應對評估優秀的支援高校和受援高校給予表彰和獎勵，對于評估取得“合格”以上成績的支援高校，教育部給予一次性獎勵和補償基金，對于評估“不合格”的支援高校和受援高校進行通報批評并責令其工作整改。

注釋：

①數據來源：根據中國教育部網站公布的高校對口支援通知整理統計所得，http://www.moe.gov.cn/s78/A08/gjs_left/s5174/moe_744/。

②2001年6月教育部下發了《關于實施“對口支援西部地區高等學校計劃”的通知》(教高[2001]2號)，確定了第一批支援高校和受援高校的名單，受援高校包括石河子大學、青海大學、內蒙古農業大學、西北師范大學、云南大學、寧夏大學、西北大學、貴州大學、西南科技大學、重慶醫科大學、廣西大學、西藏大學、新疆大學13所高校。

⑥數據來源：新疆大學對口支援辦公室提供。

⑦數據來源：根據《對口支援西部高校工作2011—2014年報》(內部資料)有關數據整理統計得出。

⑧數據來源：對口支援西部高校工作十周年成果展,http://jybdkzy.thcic.cn/publish/jybdkzy/77/20120417152519896826460/00-04.jpg，2011-12-04/2016-11-08.

參考文獻：

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[3]周曉麗，馬曉東.協作治理模式：從“對口支援”到“協作發展”[J].南京社會科學，2012(9)：67-73+79.

[4]謝群，房劍森，石芳華.走向“合作”：東西部高校對口“支援”政策透視[J].教育發展研究，2012(1)：13-17.

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[6]閆衛華.關于對口支援西部地區高校的思考[J].中國高教研究，2008(1)：81-82.

[7]高慶蓬.教育政策評估研究[D].長春：東北師范大學，2008.