規制變革的政策困境與國家共同體的構建短板

現代國家遭遇到的共同難題之一，是渴望規制變革有余而探究規制變革發展路徑不足。單一激發規制變革的熱情而提不出合理的規制變革思路，只可能更削弱理性的規制變革方向。阻礙規制變革良性發展的關鍵因素是：支持破解規制變革政策困境的國家共同體的構建存在短板，包括國家共同體的共同性、構成性及規定性等本質特性構建的缺失，導致政策悖論、政策慣性、政策失靈等規制變革的政策困境很難得到有效解決。

目前，國際社會規制變革可持續性存在的問題表現在兩個方面，一是規制變革被選票政治所綁架，追求即時利益的短視效應，不可持續性體現為變化性；二是規制變革存在體制慣性，維護既得利益的偏好效應，不可持續性又體現為不變性。這兩種不可持續發展的后果都會撕裂規制變革的有效共識和行動力。規制變革具有不可持續性的問題實質，是規制變革鑲嵌于其中的國家共同體構建的缺失。國家共同體具有傳統與現代之別，“由于世界體系未形成，傳統國家更多的是一種文化共同體，其核心是基于共同的血親文化而產生的倫理關系。而在世界體系中的現代國家，則主要是一種政治共同體，其核心是基于利益分化而產生的權力關系”［1］。

與傳統國家作為文化共同體的裂變性特質相比，現代國家政治共同體的本質特征是調和性，維護社會有序發展是其基本職能。但這一基本職能的擁有和能力的提升，需要基于具體制度環境的發展任務進行相應具體特性的構建和實踐的強化。能夠體現國家政治共同體調和功能的具體特性包括共同性、構成性和規定性等。國家政治共同體賦予規制變革最大的發展資本，在于把多元具體利益目標指向的規制變革納入國家發展戰略，既為規制變革提供源源不斷的發展資源，又可調控規制變革的進程和力度，使規制變革有序進行?，F階段，國際社會缺失國家政治共同體的構建具有一定的普遍性，突出表現為，國家發展面臨多元危機時，對此的解決之道居然呈現截然相反的差異，國家撕裂的狀況不言而喻。缺失國家共同體的保障，規制變革遇到的阻力可想而知。因此，面對國家共同體的發展現狀，現代國家規制變革的一個首要任務就是要注重彌合已經分化的國家共同體，沒有這方面的制度設計及實踐舉措，規制變革的成效將大打折扣。

除了國家共同體之外，基于對市場機制和社會自治的信任，具有管制或整合功能的共同體，包括部門共同體、行業共同體、區域共同體、產業共同體等社會組織單元也被賦予過多的期待，其結果如何呢？由于“共同體幾乎能圍繞任何利益或特征而形成”［2］(P199)，對需要借助集體的力量解決最大范圍的共性難題，并不是專門應對原子化社會特殊利益的特殊共同體就能解決的，承擔社會性規制的共同體，“只可能是（而且必須是）一個用相互的、共同的關心組織起來的共同體；只可能是一個由做人的平等權利，和對根據這一權利行動的平等能力的關注與責任編織起來的共同體”［3］(P186)。在現實層面，這樣的共同體只能是可以提供最大利益公約數的國家共同體，而恰恰是這個最能體現凝聚社會性規制政策共識行動力的國家共同體構建的缺失，使社會性規制政策出現決策與執行的困境，不僅影響國家治理過程中單個社會性規制政策的實施成效，而且更為嚴重的是，長期積累的低效或無效的社會性規制政策會形成變革社會性規制政策的社會心理，即“去中心主義”式的變革主張很容易博得公眾認同，并成為覬覦國家規制權的“權力捕獲者”的“殺手锏”。

由此可見，現代國家遭遇到的共性難題之一，是渴望規制變革有余而探究規制變革發展路徑不足。單一激發規制變革的熱情而提不出合理的規制變革思路，只會削弱理性的規制變革方向。阻礙規制變革良性發展的關鍵因素是：支持破解規制變革政策困境的國家共同體的構建有短板，包括國家共同體的共同性、構成性及規定性等本質特性構建的缺失，導致政策悖論、政策慣性、政策失靈等規制變革的政策困境很難得到有效解決。

一、規制變革的政策悖論呈現國家共同體的共同性構建短板

規制產生和變革的動力之一，源于發揮以市場與政府等為核心主體在社會資源配置中的功能作用及糾偏其中存在的缺陷。從政府層面說，“良好規制的核心行政能力是選擇效果最好和效率最高的政策工具，不管它是管制性的還是非管制性的”［4］(P17)。規制政策工具要達到“效果最好和效率最高”的目標，至少包括市場趨利的經濟目標、政策指向的社會目標、政府代表國家所瞄準的政治目標。在這三大基本目標中，經濟目標和社會目標構成各種規制理論和實踐中最為關注的兩大顯性目標，規制變革的需求也主要是在實現這兩大目標運行機制的此消彼長中得到變更和推動。政府規制主要服務于市場機制的經濟利益立場，縱然一些政府規制也會著力于實現市場無法兼顧的社會利益，但主要是通過這一彌補手段，為市場經濟的發展創造良好的社會生態環境，對于政府而言，追求經濟利益是目的，社會福利僅是手段。這正如一些學者指出的：“政府（或規制機構）利用國家強制權對微觀經濟主體進行直接的經濟、社會控制或干預,其規范目標是克服市場失靈,實現社會福利的最大化,即實現‘公共利益’,而實證目標是實現利益集團的利益?！保?］

從現代人類社會發展的文明程度來看，盡管經濟利益和社會福利都無法完全達到惠及最大多數人的利益程度，但都是整個社會發展所需和致力追求的。市場要維護的經濟利益與具有利益指向性的社會福利在實踐層面往往呈現發展的不相容性，集中表現為“政策悖論”問題?！罢咩Ｕ摗笔羌ぐl規制變革的動力之一，但并不是所有的“政策悖論”都能激發有效規制變革，原因在于，對制約經濟和社會發展的“政策悖論”的核心問題或主要矛盾，如果沒有清楚的認知定位，就會導致規制變革的方向出現偏差，規制變革的舉措無力、低效甚至出現原則性的錯誤。

目前，對“政策悖論”的認知多見于政策過程環節的定位，對“政策悖論”的描述具有代表性的是“公共政策領域處處存在著矛盾和悖論，其中政策目標之間、政策手段之間、政策目標和手段之間、政策目標和結果之間、政策手段和結果之間等的悖論關系非常普遍”［6］。顯然，這類從政策組成體系中認識“政策悖論”的定位思路，關照到“政策問題就是社會公共問題”［7］(P47)的多樣性、復雜性的顯性特質，對引導規制變革具有激勵作用。但僅僅從政策體系中觀察規制變革，存在的問題就是把規制變革的社會資本當作一個有限的量，在有限的時空內，有效的規制變革，只能選取具有“利益偏好”的政策選擇，這就必然產生如何解決這類政策選擇的“合理性”問題，即是規制變革的問題。

對此，“從國外的經驗看，解決規制中存在的問題的基本思路有兩條，一是放松規制，引進競爭機制，另一條是把激勵機制引進規制，對規制進行改良”［8］(P280)。這兩種方法的共同特點都是力圖通過激發規制動力，“迫使規制對象在社會福利最大化的點上進行生產，最終達到資源的優化配置”［8］(P280)。但往往“政府的規制政策在執行過程中發生偏差，致使政府的目標難以奏效，甚至事與愿違”［8］(P280)，在變革不可或缺的情況下，規制變革存在的首要問題是人為使規制目標不相容，但在現實生活中，諸多規制目標都是有效規制的檢測標準。其次，盡管規制變革有解決問題的輕重緩急，但并不等同于規制變革政策的偏好選擇的合理性。這兩個關于規制變革問題的實質都指向同一個問題：對規制變革深層次的“政策悖論”認知不清，導致規制變革無的放矢。

有效規制變革需要著力解決的“政策悖論”到底是什么？以2017年國際社會發生的兩個事件為例，可能一目了然。一是由委內瑞拉政局危機反映整個拉美地區國家危機的根源，與拉美及國際社會諸多資源型國家一樣，委內瑞拉沒有建立具有國家發展戰略的健康生產體系，這是導致委內瑞拉現如今社會動亂的根源之一。二是特朗普新政的“政策悖論”，“特朗普新政的核心是以‘美國優先’的全球利益再分配，因此無論是就業政策、產業政策、貿易政策、能源政策以及外交政策無不與所謂的糾偏‘全球化軌道’為出發點。然而，進一步分析來看，特朗普新政存在著諸多悖論，對美國經濟也蘊藏著巨大的政策性風險”［9］。這些悖論包括“貿易保護主義與‘新的貿易創造’之間存在沖突；大規模財政刺激與貨幣收緊政策之間存在沖突；放松金融監管與回歸實體經濟之間存在沖突”［10］。委內瑞拉緊張的政局與美國危機四伏的經濟政策，盡管屬于兩類不同性質的社會問題，但呈現的共性問題是，政策規制缺失對國家發展的核心價值維護的關注，缺失能夠擔當彌合利益分化的政見并整合有效行動力的國家共同體的共同性構建。

社會學家滕尼斯對共同體的界定是：“共同體作為與社會相對的一種生活，特指那種憑傳統的自然感情而緊密聯系的交往有機體；‘共同體’和‘社會’雖然都屬于人類的共同生活形式，但只有‘共同體’才是真正的和持久的共同生活，而‘社會’不過是暫時的和表面的共同生活。”［10］（P54）對于像國家這一政治共同體的共同性，亞里士多德甚至提出更高的要求，即“政治共同體的確立應以高尚的行為為目標，而不是單單為了共同的生活”［11］（P128）。據此可知，如果把國家這一政治共同體作為“單單為了共同的生活”保障功能，就違背了國家共同體的特質作用要求，產生的直接危害就是國家這一共同體易淪為了維護所謂的“共同生活”的“公共利益”而偏離“應以高尚的行為為目標”的國家戰略，規制變革的政策悖論就體現了這方面的問題。

近年美歐大選的共同現象，就是作為政治生活中的主流政黨內部出現不同程度的分化，并受到來自獨立黨特別是右翼政黨的競選挑戰，導致“西方政黨政治遭遇的困境，不僅可能給國際體系建設和國際協作帶來重大障礙，而且嚴重影響了這些國家自身的發展”［12］。其原因不僅在于民眾對于西方傳統主流政黨輪流執政下規制變革政策的低效或無效的失望甚至憤怒，還有對諸如社會福利這類非排斥性的公共利益，出現質疑社會福利的公共性及供給的有效性等問題。這類問題無疑反映了社會渴求國家對有缺陷的社會保障體系進行改革，在這一背景下，導致反建制、反中心、反傳統的改革方案易于成為“可能產生有效變革”的嘗試選項，但這類違背國家共同體核心價值原則的實施政策，其結果只可能以國家的名義損害國家共同體的共同利益，導致規制變革的政策悖論呈現國家共同體的共同性構建短板。

二、規制變革的政策慣性呈現國家共同體的構成性構建短板

政策存在慣性的困境，是導致國際社會規制變革出現低效或無效問題的又一重要根源。政策慣性的特質不僅體現在已有政策影響的長期性，還體現在一定時間段內政策慣性構成要素相互之間的沖突導致政策規制成效的不確定性。以歐洲實施的多元文化政策的情況為例，在社會人員流動性加劇，移民接納國實施“多元文化政策”本身并不具有太大的不妥爭議，但為何歐洲多國實施多元文化政策出現失敗，且目前難以找到破解之道。解答這一問題，首先要弄清楚兩個基本事實：一是“多元文化政策”實施的目的，二是變革這一失敗政策要面對的最大難題。

實施“多元文化政策”的目的，是通過倡導“尊重和包容”不同的文化，達到接受和共存必須遵循的兩方面原則：一是這里的“尊重和包容”應有雙向要求，即接納國或地區的文化與外來文化相互“尊重和包容”彼此的核心價值，因為核心價值是這些文化成其為本身的根本，這是多元文化相互“尊重和包容”的認同基礎；二是為了實現多元文化共同生活的目的，多元文化政策還必須擔負多元文化融合的任務，外來文化要在學習和接受新文化中融入新的生存環境，新的生存環境要為外來文化者提供創建和融入的機制。多元文化認同和融入，要鑲嵌于一定的制度環境中，包括制度內環境和制度外環境。制度內環境的價值、組織、制度并不僅指文化融入國原有社會制度的基礎部分，它還包括為了迎接多元文化融合的發展任務，進行制度內環境的再造。這一再造的中心，就是基于共同利益、共同命運、共同責任考量的共存共同體的構建，這一構建只可能在多元文化交往、融入、認可、接受的互動過程中進行學習形塑，而能夠推動這一學習形塑意識的培養和能力提升的前提和動力，需要進行融入前的引導、融入中的強化、融入后的反饋和調整。為了避免多元文化間的無端排斥，實現多元文化間的良性融入，就要推動創造學習與強化融入的意識、機會和能力。這就是政策規制體現融入共同體的構成性的特質要求。

多元文化政策之所以在歐洲諸多國家宣告失敗，其中一個重要原因是形塑融入共同體的構成性規制政策缺失。政策的構成性是指“公共政策在國家管理層是引導社會發展方向的戰略、國策；在公共管理層處于規范政府行為、解決社會問題、培養公民人格的核心地位”［13］。與“規范政策行為、解決社會問題”相比，政策在“培養公民人格”的構成性功能方面常常被忽視，而“公民人格的培養”恰恰是構成保障實施政策規制共識和行動力的內在制度環境的基石，寬松和妥協的多元文化政策表面呈現人道主義的文化多元共存的包容性，但存在巨大隱患，缺失遵循共同行為規范的要求，也就意味著需要強化多元文化各自生存的模式、空間及渠道。固化共同生活空間、社會資源分配與占有的機會及份額，會阻斷增加共同體競爭活力的社會流動資本，多元文化政策慣性也會助長和積累共同體的割裂意識。一旦這類政策慣性遭遇制度外環境不可預測或不可控的突發事件，繼而激發公民們檢視身邊政治或非直接相關利益的缺失程度，加重政策規制成效無力或低效的認知感，國家共同體的撕裂就不可避免。

政策慣性一旦形成，開啟規制改革大致會遭遇以下三個方面的變革難題。

一是如何消解規制變革的惰性問題。政策慣性導致規制變革的遲滯，使得規制變革動力不足，呈現規制變革的政策惰性。“政策惰性，實質上是一種決策主體對政策調整的惰性反應。較為突出的表現是有些被人們普遍認為是不正確的政策方針，但卻遲遲不見有修正或推翻的跡象，除了政策反饋系統不靈驗或有些客觀困難的情況外，主要的原因之一是各種決策者對具體的政策方針實施效果不夠敏感，不能在只出現較小的漏洞時就覺察到政策的失誤，并迅速采取措施；主要原因之二是對政策失誤的證明，一般要在付出較大代價后才能出現，這是政策推行過程中的一條尚不能稱之為規律的‘規律’?！保?4］(P101)長期的政策惰性，會使民眾對政策決策者的合法性產生質疑甚至否定。近年來，歐美政壇興起的民粹思潮和極右翼勢力，為迎合選民對規制變革的期待，以反傳統、反建制、反中心為競選口號，參與了獲取國家權力的競選，導致一些國家傳統主流政黨失去了執政的權力。盡管這些傳統主流政黨規制變革的政策惰性的確讓國民們十分失望，但與反建制派相比，大多數傳統主流政黨認可并維護保障國家有序發展的國家核心價值，正視社會現實條件下探索積極可行的未來發展道路。反之，反建制派不顧社會現實，一味提出“標新立異”的國家發展謀劃，對國家甚至地區發展產生的沖擊危害不言而喻。反建制派的出現反映了政策慣性導致規制變革遲滯的后果。

二是如何承擔規制變革的成本問題。規制變革受到的阻撓之一，是政策慣性與規制變革的成本存在密切的關聯：“伴隨著公共政策的實施，政策慣性逐漸形成并不斷強化。此時由于政策環境的變遷，新的政策訴求形成后迫切需要作出政策調整以便形成新的平衡。公共政策調整并非易事，調整過程中會產生一定的經濟成本和社會成本，而不同的政策慣性產生的成本是不同的。一般而言，政策慣性越強，其變遷的成本（特別是社會成本）會更高：即政策慣性與政策變遷成本呈正相關態勢。”［15］政策慣性導致的規制變革的成本具有一定的不可避免性，牽制規制變革困境的不僅有規制變革成本本身，而且還有承擔規制變革成本的成效問題。之所以存在這類規制變革困境，與規制變革的生成邏輯存在密切的關聯?！耙幹茝钠渖蛇壿媮碚f，其目標指向是公共利益，而從其實現路徑來看，則是對多種利益集團特殊利益相互博弈之后形成的某種妥協結果的確認。”［16］(P16)規制變革易被“俘獲”的特性，凸顯需要承擔的最大規制變革的成本問題是催生而非消解規制變革，規制變革成為問題的制造源，任由這樣的規制變革的存在，只可能導致社會發展的停滯甚至倒退，缺失社會發展的方向和動力。

三是如何破除規制變革的慣性問題。政策慣性不斷強化“差等正義”的弊端廣受詬?。骸肮舱咧械牟畹日x，即背離公共管理和公共政策所必須依循的公共性、公正性與公平性的鐵律，在制定與執行公共政策中，以決策者、執行者的價值偏好為圭臬，對不同人群、階層或不同地區采用雙重標準或多重標準。”［17］公共政策中的差等正義，存在“有意為之”和“不得已而為之”兩種情形，“有意為之”的施策，無疑把政策挾持為謀取私利的手段，出現差等非正義性?！安坏靡讯鵀橹钡氖┎哂须A段性的合理性，在一定時空內，具有動員共識和行動力。但存在的問題是，這一施策情形易轉變成體制慣性，規制往往遭遇變革瓶頸。差等正義形成的體制慣性如果沒有得到適時調整和轉變，用于解決社會問題的政策極易成為社會新問題產生的根源。如一些地方政府毫無原則地扶持企業發展的政策慣性，不僅會影響企業競爭力的提升，而且可能助長腐敗的發生。

政策慣性暴露出在政策與社會問題之間缺乏產出有效政策和有效解決社會問題的協調和引導機制，這一機制不可能從公共管理層去尋求，因為無論是“規范政府行為、解決社會問題、培養公民人格的核心地位”［13］等規制任務，都擺脫不了政策碎片化的發展難題，形成的規制存量只會撕裂整個社會。這種情形決定了解決政策慣性問題只可能訴諸回歸“公共政策在國家管理層是引導社會發展方向的戰略、國策”［13］的功能定位，即需要開展國家共同體構成性的規制變革。

三、規制變革的政策失靈呈現國家共同體的規定性構建短板

除了上述兩類政策困境之外，“規制變革的政策失靈困境呈現國家共同體的規定性構建短板”也是值得關注的問題。政策失靈是誘發規制變革的動因之一，比如，現階段國際社會盛行的放松管制與激勵規制兩類規制變革方式的成效并不盡如人意，原因在于，缺失國家規定性的構建，導致破解政策失靈缺失發展的方向和動力。而挈肘國家規定性構建的一個共性難題，就是面臨碎片化的利益紛爭的社會環境，如何協調價值共識和利益原則的矛盾，如果找不到破解這類社會矛盾的國家規定性共同體的構建謀略，規制變革的政策失靈將始終存在。

政策失靈“是指某一項公共政策在運行過程中，因為利益博弈而出現非連續性的對政策適用群體造成始料不及的負面困擾的，偏離了政策制定者預想的目標，出現與公共利益相背離的現象”［18］。而關于政策失靈的原因，具有代表性的觀點是：“有政策設計方面的‘先天不足’，有落實能力和保障條件方面的‘執行乏力’，有政策效應時滯性、社會公眾接受度等方面的其他挑戰?！保?9］這些政策失靈及其成因的分析，主要是基于政策制定與執行過程出現的偏差導致有缺陷政策的出現，這其中兼有主客觀因素，包括政策制定者的判斷有誤、政策執行的保障機制缺乏、政策成效的社會認同不足，導致政策的實際適用性較差，這類屬于有問題性質的政策失靈。與此同時，由于任何政策都是為了解決特定時空條件下的特定問題而制定出來的，政策的實際適用一定是存在歷史局限性的，突出表現為既有政策對特定問題的解決路徑，會由于原有問題的解決程度，或新出現的其他問題，使解決原有問題的難度發生變化，尤其原有問題存在的性質甚至都發生根本轉變的情況下，就會出現既定政策的失靈現象。

政策失靈的危害不言而喻，學理可概括為“能損耗政策效益、削弱政策權威、破壞政府形象,將可能造成整個社會各個領域的無序和混亂”［20］。實踐層面，因政策失靈引發國家“無序和混亂”的事件不在少數，如泰國大米收購政策誘發英拉政權的丟失，致使國家政局動蕩；巴西長期依靠能源和資源出口作為支柱的經濟政策，導致如今巴西的經濟狀況弱不禁風。同時，在全球治理緊密聯系的21世紀，由于政策失靈引發的危機在地區乃至全球范圍內的溢出效應的事件也有目共睹，前者有英美對中東北非的入侵政策，導致至今無解的歐洲難民危機，后者有美國金融監管政策失靈導致全球經濟危機的蔓延。

政策失靈出現的不可避免性和政策失靈危害的嚴重性，都迫切要求對政策失靈的情況進行預防和治理。不言而喻，關注微觀層面對“政策規范結構的元素，事項、目標、處理”［21］的結構均衡進行治理，或關注中觀層面對“政策管理者在政策形成及實施階段起到的績效管理作用”［22］（P2-3）進行監管都是不可或缺的，但這兩個層面都僅是關注到誘發政策失靈的主體與事項的或然性，而忽視了能夠最大化保障有效避免或糾偏政策失靈的國家共同體的規定性的構建。這正如鄧小平早就告誡的：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！保?3］（P333）這是強調構建國家共同體規定性的重要性，如面臨同一國際事件，盡管不同國家因為立場、國力及利益權衡等因素的影響，應對措施不一樣，但國家決策還是具有一定的傾向性，這一傾向性就來源于國家共同體的規定性。

無論是“組織制度、工作制度”，還是國家決策的傾向性，其實質都是國家共同體的規定性的組成部分。所謂國家共同體的規定性是指國家共同體成其為本身的特性，包括價值特性、組織特性、制度特性、機制特性等構成要素，這些構成要素又分別包括質的規定性和量的規定性兩個層面。其中質的規定性具有相對的恒定性，這是體現國家共同體的特質所在；量的規定性具有相對的動態性，這是體現國家共同體由低階位向高階位發展的檢測標準。無論對制度已定型的發達國家，還是制度正在不斷完善的發展中國家，即使國家共同體的規定性具有質的相對恒定性，國家共同體量的規定性構建也是一個需要不斷推進的過程，這是由于現代國家的一個共同特質，就是要求國家不斷回歸社會，即只有國家政治職能不斷地社會化，才能保障國家存在的合法性。指引國家回歸社會的坐標，是時代發展的新規定性，這一規定性并不僅指時間上的變化，而是國家共同體的規定性要參照所處時代規定性發展任務的變化而改變自身階段性發展任務。以現階段中國面臨的新時代內在規定性而言，“新時代‘新’的內在規定性主要體現在社會主要矛盾、黨的歷史使命、黨的指導思想、發展戰略、黨的建設新要求以及世界意義等具有全局性、根本性、前瞻性的幾個方面。正是這些內在規定性標志著中國特色社會主義發展進入新的歷史方位；也正是這些內在規定性發揮著坐標引導作用，才能取得五年來的歷史性成就和歷史性變革”［24］。

總之，國家共同體的規定性要依據時代規定性的變革而不斷改進，而變化中的國家共同體又是政策有效制定和執行的依據和保障。目前，國際社會政策失靈根深蒂固的原因，就是缺失國家共同體的規定性的構建。這其中需要關注兩類情況。

一是對內政策失靈，主要體現國家共同體制度改革的規定性的構建缺失。在國家基本制度定型之后，國家共同體為有效應對時代賦予的發展任務，對共同體的體制機制進行改革，推動這一改革的動力在于國家共同體的治理者要把國家共同體改革的價值旨歸落腳在為最廣大人民利益服務的立場上，而這對始終訴求國家共同體執政權的奪取和資本擴張為目標的廣大發達資本主義國家而言，是存在消除政策失靈的制度障礙的。

二是對外政策失靈，主要體現為國家共同體協同治理的規定性的構建缺失。在區域和全球治理事項日益增多的情況下，國家利益區域化、區域利益全球化，國家所在區域乃至全球的有序發展才是保障國家共同體生存和發展的基石，國家共同體從屬于區域共同體和全球共同體，這就決定了現代國家共同體應具有協同治理的內在規定性?，F階段，協同治理困境除面臨共同行動等預設難題之外，阻礙國家共同體協同治理規定性構建的問題是價值目標與利益原則的失衡，體現國際社會以反精英、反建制、反全球化為標志的民粹主義思潮，以自身利益最大化割裂最大利益公約數的協同治理的合作原則，難以確保目標與政策之間的一致性，使現代國家共同體協同治理的規定性構建缺失相應的共識和行動力。

四、結 語

綜上所述，國際社會長期以來的政策悖論、政策慣性、政策失靈等規制變革的困境在國內經濟提振疲軟、區域矛盾頻發的背景下，更激發了整個社會徹底進行規制變革的渴望。但就現代社會規制變革的發展歷程及實效而言，規制變革呈現方向性和戰略性的嚴重分歧，暴露出隱含在規制變革內部的發展規律還沒有被完全認知，從而任由低效或無效的規制變革存在。這就導致規制變革的應然宗旨及實施流程看似清楚明了，即通過政策的制定與執行維護公共利益，規制變革與解決社會問題之間似乎構成了直接的因果關聯，但規制變革的實然卻與這一常識認知出現諸多不相符合的地方，其中突出的問題表現為社會利益嚴重分化，規制變革要解決的每一個社會問題都不可避免出現力爭最多公共資源達到利益最大化的解決成效，導致國家共同體的撕裂。這些問題都凸顯出規制變革的政策困境遭遇到國家共同體的共同性、構成性和規定性的構建短板，對此的應對思路，是需要結合國家共同體所處的國內外社會生態環境的新發展任務，有的放矢地逐一解決，才能為阻礙政策變革各項政策困境提供制度基礎。